調整政府間財政關系的國際經驗借鑒

[摘 要]本文闡述了澳大利亞各級政府之間的財政關系、事權與支出責任的劃分，對澳大利亞的均等化轉移支付制度進行了分析。通過結合中國現行轉移支付制度存在的主要問題，并對澳大利亞的轉移支付制度進行借鑒，為優化中國轉移支付制度結構，實現轉移支付制度財權與事權合理劃分，規范政府間財政關系提供相關的政策建議。

[關鍵詞]財稅制度改革；財政關系；轉移支付制度

1 澳大利亞政府間財政關系與事權劃分

澳大利亞為聯邦制國家，分為三級政府：聯邦政府、州政府（6個州和2個領地）和地方政府（約863個）。一級政府對應一級財政，每個州有各自的體制，負責管理地方政府，都具有很大的獨立性，在某些領域可自行立法，領地自組政府的權利源于聯邦的授權。與政府分級管理相適應，澳大利亞實行典型的分稅、分級財政管理體制，并通過較為規范的財政轉移支付制度，盡可能使公民享受均等的社會公共服務。各級政府間事權劃分非常清晰。

聯邦政府的事權主要包括：國防、外交、移民、治安、社會保障、公共基礎設施和公共醫療制度等屬于全國性的公共事物。州政府管理和提供有關本州內的公共產品和服務，主要有：教育、公共醫療、社區服務、公共交通、環境、基礎設施建設和公共安全等。地方政府管理地方性事物，主要包括地方道路、給水排水、城市規劃、衛生與垃圾服務和消防等。

澳大利亞實行徹底的分稅制，聯邦、州和地方分別擁有自己的稅收權利和收入來源。聯邦稅收主要包括個人所得稅、企業所得稅、商品與服務稅、消費稅和關稅等。州稅收主要包括印花稅、工資稅、財產稅、博彩稅、土地稅等，而地方政府則開征一些服務性收費項目，如水費、電費和服務費以及土地使用費。2014—2015財政年度（即2014年7月1日至2015年6月30日），澳大利亞全國財政收入3807億澳元，其中稅收收入為3554億澳元，占總收入的93%。

2 澳大利亞的均等化轉移支付制度

在澳大利亞成為一個聯邦制國家之前，它是由6個英國殖民地組成，所以現在澳大利亞6個州的前身即為1901年之前獨立的6個殖民區。而當時沒有被殖民區管轄的地方就歸聯邦政府直接管轄，形成2個領地。由于存在如此復雜的歷史背景，各州在提高其自身本地財源收入的能力存在差異，各州為提供公共服務所需要花費的成本也各不相同，這種因為不同地區間的社會和經濟差異所導致的不同稅收收入與政府支出需求就叫做橫向財政失衡。同時，聯邦政府獲得的稅收長期占全國總稅收的80%左右，而各州的收入只能占到其支出的一半，導致各級政府的收入與支出責任不平衡，所以也存在著縱向財政失衡。為了平衡地區間的收入差距，使各地區經濟協調發展，澳大利亞實行了實行聯邦對州和地方的財政轉移支付制度，通過轉移支付的手段來解決橫向與縱向財政失衡的問題。轉移支付的原則于1977年提出，并在1999年進行了重申：“如果每個州政府在利用其自有資源籌集收入方面達到了平均努力的程度，并且在政府管理方面達到了平均效率水平，那么各州政府都應該有權利獲得財政能力以相同的標準來提供公共服務。”轉移支付類型可分為一般性轉移支付和特定轉移支付兩種。

2014—2015財政年度，聯邦政府對各州轉移支付總額為1017億澳元，一般性轉移支付為552億澳元，占總額的54%，特定轉移支付為465億澳元，占總額的46%，具體見表1。

2.1 一般性轉移支付。聯邦不指定支出用途，州和地方政府可自主確定支出。2014—2015財政年度聯邦政府對各州的一般性轉移支付中的主體為商品及服務稅（Goods and Services Tax，簡稱GST），占一般性轉移支付總額的98%。根據聯邦政府于2000年7月1日提出的政府間協定（Inter-government Agreement，簡稱IGA），為了給各州提供間接增長的稅收收入，引入了GST的概念，并且保證從GST獲得的所有收入將全部分配給各個州。GST的分配主要依靠聯邦撥款委員會（The Commonwealth Grants Commission，簡稱CGC）來完成，CGC是一個具有很高獨立性的政府咨詢部門，主要工作是就如何分配GST給各個州這個問題向聯邦政府提出建議，CGC于每年的2月份上交當前年度的GST人均相對系數提案，經過聯邦與州財政關系部長理事會討論GST人均相對系數在3月份正式確定，隨后聯邦國庫部確定可用于分配的GST總量，GST分配方案經聯邦議會通過后聯邦國庫部就根據通過的方案進行撥款。CGC根據各州的人均相對系數來計算各州應得的GST撥款數額：將各州的實際人口數乘以其相對應的人均相對系數就可以得到各州經過調整的人口，各州調整后的人口占調整后全國總人口的比例即為各州應獲得的GST數額占GST總撥款數額的比例。2013 14和2014 15財政年度GST在各州之間的分配如表2所示。

The Treasury，Final Budge Outcome 2014-15

2.2 特定轉移支付（Specific Purpose Payments，簡稱SPPs）。澳大利亞聯邦政府于2011年修訂完成了一項新的IGA，在此之后，原先有90種的特定轉移支付匯總為5種：醫療保健、學校、技能和勞動力發展、殘疾人服務以及保障性住房。而且在新的IGA中也提出了新的特定轉移支付形式—國家合作支付（National Partnership Payments，簡稱NPPs），對其作出的解釋如下：

（1）在特定的工程上給各州提供資金支援。

（2）促進各州對國家重大改革的行動。

（3）對履行了改革進程的州實行獎勵。

3 澳大利亞政府間財政關系的主要特點

3.1 聯邦政府在財政關系中占主導地位。聯邦與州之間實行沒有共享稅的徹底分稅制財政體制，這導致聯邦收入占據全國總財政收入的70%以上，其中稅收收入占絕大多數，為總收入的90%以上。為聯邦政府在轉移支付中占據支配地位奠定了堅實的基礎。

3.2 獨立的撥款委員會，對轉移支付數額進行科學合理的分配。由于CGC是獨立的，非官方的政府咨詢部門，所以由它提出的轉移支付分配方案具有中立性，容易得到中央和地方的認可。從2011年起，CGC決定將原來的基于5年平均的GST數額分配計算方法改為基于3年平均，繼續對他們估算各州應分配得到GST數額的那一套復雜理論模型進行優化，通過科學的GST撥款數額分配，平衡各州的財政水平差距，使各州經濟協調全面的發展。

3.3 各級政府事權與財政支出責任劃分清晰。各級政府的職能劃分決定了各級政府的財政支出責任劃分。聯邦政府主要職能是保證國防、健康、社會保障、教育與政府正常運轉；州政府的職能是發展教育、衛生事業和交通通訊，保障公共秩序與安全；地方政府則主要承擔住房、社區服務、環境的建設與維護等職能。

3.4 全面采用權責發生制，實施績效預算，提高資金使用效率。澳大利亞從20世紀90年代開始就進行了以責任、透明和績效為目標的一系列財政預算管理制度改革，形成了較為健全的地方政府績效評估體系。澳大利亞在所有政府的公共服務部門都推行了績效預算，而實施預算的績效評估就需要采用以權責發生制為基礎政府會計模式，這項改革改善了國家財政狀況，提高了國家財政資金使用的效率和效益，增強政府管理的透明度和可評估性，便于財政部門對預算資金支付的評估和約束。權責發生制的引入，使政府各部門對資產、資源情況有了根本性的了解，有利于各級政府部門實現公共財政的穩定和可持續發展。

4 對調整我國政府間財政關系的啟示

我國的政治制度和文化背景雖然與澳大利亞不同，但在自然地理的分布和地區經濟發展的不平衡方面卻比較相近。結合十八屆三中全會提出的新一輪財稅體制改革中的調整政府間財政關系來思考，有以下幾點啟示。

4.1 進一步明確事權，合理科學的劃分各級政府財政支出責任。合理劃分中央與地方政府事權是保證轉移支付制度有效實施的基礎。嚴格規定各級政府的支出責任和收入權利，進而規范各級政府間轉移支付的責任和內容，改變各級政府財權與事權不匹配的狀況。

4.2 以立法形式明確轉移支付制度的模式。中國應該建立更為詳盡的轉移支付法律制度，在法律層面上進一步完善財政轉移支付制度，遵循法制化原則，只有存在嚴格完善的法律依據，政府財政轉移支付制度才能真正作為一項規范性的制度建立起來，才能得到更好的實施，其效果才能得到充分的保障。

4.3 完善轉移支付的機構建設，促進轉移支付走向科學化和規范化。澳大利亞的財政均等化轉移支付有專門的CGC操作，有健全的法律體系加以保障，過程程序化，金額公式化，科學的補助方式是澳大利亞政府轉移支付制度的核心。根據澳大利亞的經驗和我國實際情況，可以成立一個專門的轉移支付決策和執行機構，運用科學合理的計算體系對轉移支付的具體分配方案進行確定，以改善我國目前轉移支付制度中存在的稅收返還所占比例過大，專項轉移支付種類過多等問題。該機構還可負責對各項轉移支付所實現的最終結果進行監督、追蹤調查、分析和反思，將每年反饋的數據在下一年的轉移支付估算模型中體現出來，分析對結果產生影響的各種原因，不斷提高轉移支付資金的使用效率。

4.4 加快財政支出績效評價體系建設。在我國的轉移支付體系中，各類專項轉移支付的目標各不相同，難以有效的實現基本服務均等化的共同目標，必須進行轉移支付制度結構的改革，加強政府管理的透明度，并且建立嚴格的財政支出績效評價體系，只有這樣才能去考核財政支出，提高財政資金的使用效率。

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作者簡介：

李辛（1993—），男，漢族，浙江財經大學財政稅務學院研究生，研究方向：財政政策理論與實踐。