對財政項目預算評審工作的思考

隨著改革推進，中央部門項目管理的外部環境、基本條件、技術手段發生了深刻變化，對項目評審工作提出了新的更高要求。為加強中央部門項目評審工作，近年來，財政部出臺一系列加強和改進項目支出預算管理的改革措施，初步構建起以宏觀政策目標為導向、以規范的項目庫管理為基礎、以預算評審和績效管理為支撐的項目支出預算管理模式，使財政項目評審工作日趨合理化、規范化。

在對財政項目預算評審過程中，我們發現不少問題。預算評審事關項目評審工作的成效，是做實項目入庫工作的重要前提，其重要性不言而喻。有必要對工作中存在的一些突出問題進行梳理和思考。

1 正確認識財政項目預算評審的重要性

預算評審是預算管理的重要組成部分，是提高預算編制質量、優化預算資源配置的重要手段。部門預算改革以來，中央部門預算評審工作有序推進，評審范圍也不斷擴大，評審形式不斷豐富，參與評審機構的專業化程度不斷提高，預算評審工作步入常態化軌道，預算評審對預算編制的支撐作用日益顯著。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號）提出，要實施項目精準化管理，力爭在1-2年內實現中央部門項目支出預算編制質量和預算資金使用效果的雙重提升目標。

當前，財政項目預算評審工作尚處于起步階段，評審制度建設相對滯后，預算評審程序不夠規范，評審質量有待提高，評審能力建設有待加強等問題凸顯，要達到中央部門預算改革的要求存在一定難度。只有切實提高項目評審水平，提升項目評審質量，認真做好項目評審工作，才能更好規范項目預算編報行為，優化財政資源配置，做實中央部門預算項目庫。

2 評審工作中發現的突出問題

2.1 新增項目少，延續項目多。

在評審工作中，我們發現大多數擬入庫項目均為以前年度執行的延續滾動項目，體現為履職類和運維類項目多，而與政府宏觀政策聯系緊密，具有前瞻性、研究性、政策導向性的新增項目少。申報單位在立項之初都提供了相關的立項依據，但有些項目立項起點高，內容則比較空泛；實施方案設計思路不清晰，缺乏第三方權威機構的論證，績效目標不明確；部分申報單位項目實施研究基礎不強，只是簡單的委托業務或設備維護更新，對社會發展的貢獻效益不顯著。

2.2 項目支出預算構成不科學、不合理

一是部分項目預算支出把關不嚴。國家對會議費、培訓費、差旅費等有嚴格標準和明確規定，但部分申報單位對項目支出規模把控不嚴，基本采取估算法確定，缺乏市場調研和科學論證，未能按照方案的實施要求及履職效能測算實際支出，測算依據不充分，有人為抬高支出規模之嫌。

二是部分項目預算編制不夠專業。個別項目單位對基本支出和項目支出等基本概念混淆不清，出現基本支出擠占項目支出的低級錯誤。所謂基本支出是為保障機構的正常運行和完成日常工作任務而發生的支出，其所供養的人員在獲得正常工資收入時就應當完成相對應的基本、正常、合理的工作任務；而項目支出是在日常工作之外，為完成特定工作任務或提高資產規模、購置新增設備而給予的專項經費。部分項目預算盤子“拼湊”痕跡明顯，違規列支項目資金與允許列支的事項完全不符。

2.3 項目績效目標設置籠統

項目支出績效目標是指項目單位依據單位職責和事業發展要求，設立并通過預算安排的項目支出在一定期限內預期達到的產出和效果，包括中長期績效目標和年度績效目標。績效目標是部門預算安排的重要依據，未按要求設定績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理，也不得申請部門預算資金。

按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，績效目標由項目實施單位設定，應盡量細化、量化。然而，申報單位“重支出預算編制，輕績效目標編制”已成普遍現象。有些單位 “中長期績效指標”和“年度績效指標”幾乎沒有差別，可用數值描述的產出指標往往比較詳盡，不可用數值描述的效益指標則往往簡單，缺少定性描述，不能清晰反映對經濟、社會、環境等帶來的影響情況。滿意度指標不能真實反映服務對象和項目受益人的認可程度。還有單位為應付審核，由財務部門寬泛編制，缺少具體考核數值，財政項目產出績效難以評估，不利于以后的績效執行監控和評價。

2.4 項目管理部門和預算編制部門相互扯皮

項目評審是對項目立項、計劃、實施方案、資金安排及績效目標等全方位的審視，需要申報單位的財務部門和項目實施部門分工合作，緊密配合才能完成。在評審過程中，部分申報單位內部管理無序，預算編制部門（財務部門）和項目管理實施部門缺乏配合，財務部門獲取信息不完整、不對稱。評審人員提出的問題得不到清晰明確的解釋，無法順利進行預算評審工作。

3 推進財政項目預算評審工作建議

3.1 加強相關政策的宣傳和培訓

財政主管部門負責制定預算評審的管理制度，應對所屬項目單位和評審人員開展集中培訓和宣傳，指導預算編制及預算評審工作。一是使項目單位和評審人員能及時熟悉和掌握預算編制、評審的相關政策規定，提升預算編制人員和評審人員政策水平，拓寬宏觀視野。二是通過實際操作培訓幫助項目編制和評審人員全面了解預算系統，切實提高項目預算編制質量和項目評審技能。三是線上平臺和線下會議相結合，為各項目單位和評審機構搭建溝通平臺，傳遞政策信息，交流和共享各單位項目立項、預算編制、項目執行及方案實施等情況，既可及時發現問題，解決問題，又可使項目單位相互借鑒，取長補短，進一步完善方案。

3.2 嚴把評審項目入庫關，提高入庫項目質量

評審機構應以“服務、規范、高效”的工作理念和“認真、嚴謹、負責”的工作態度開展評審工作。一要做好項目的必要性判斷。評審人員要有獨立的客觀的判斷，充分厘清政府與市場、申報單位和其他單位的關系，解決項目“該不該立”的問題。二要審核項目的合理性和可行性。方案是否經過科學論證，方案設計是否圍繞項目目標，是否權衡不同方案的成本和效益。選擇最優項目實施路徑，降低實施成本。三要通過項目實施過程，審核項目活動和分項子活動。不合理、不必要的活動一律剔除，避免有雷同的活動重復交叉安排，真正做到以評促建、以評促管，嚴把入庫項目的質量和數量。

3.3 明確項目單位職能和工作量，嚴控項目支出

不少項目申報單位在經費使用上有“優先使用項目經費”思想，這是錯誤觀念。評審人員應當清楚掌握項目單位的基本情況、機構職能和日常工作任務。只有在基本職能和基本工作量明晰，基本支出數據準確的前提下，才能把項目支出的數據基礎做扎實。建議基本支出預算評審和項目支出預算評審并行，有效杜絕項目支出涵蓋單位全部職能，以及借項目之名彌補單位基本支出缺口、在項目支出中列支公用經費等情況的發生，使低效無效資金審減下來。

3.4 合理安排評審時間，規范評審程序

要做好評審工作，財政主管部門還應健全評審機制，保障充足的工作時間。

在具體評審工作上，評審機構要規范評審流程，統一報告格式。在評審前，要集中組織評審人員吃透政策，掌握依據，研討方法。在評審（初審、復審）過程中，積極與申報單位溝通，根據不同類型項目的特點，查詢市場信息，聽取專家意見，并按照制度要求，逐一對照，提出口頭及書面意見。針對專業性、技術性強的項目，要請第三方專業機構論證，合理分工，層層把關，做到評審從嚴從緊。評審后，及時匯總總結，使評審結果作為預算安排和優化支出機構的重要依據。

目前，項目評審時間和項目預算申報時間經常重疊，評審時間短，任務重，給評審工作造成一定困難。建議財政主管部門提前安排項目評審工作，確保項目評審機構有充分的條件做細做好，項目申報單位有足夠的時間進行調整、細化、補充和完善。只有加強協調配合，才能使評審工作更好的服務于財政預算管理。

參考文獻：

[1]《財政部關于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》（財預[2016]54號）.

[2]《財政部關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預[2015]90號）.

[3]《財政部關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的意見》（財預【2015】82號）.

[4]《財政部關于印發《中央部門預算績效目標管理辦法》的通知》（財預[2015]88號）.

[5]《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預[2016]123號）.

[6]《關于開展2016年度中央部門項目支出績效目標執行監控試點工作的通知》（財辦預[2016]85號）.