引入優(yōu)勝劣汰機(jī)制：推進(jìn)我國(guó)公務(wù)員積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展

1 序言

公務(wù)員退出機(jī)制屬于公務(wù)員人力資源管理進(jìn)—管—出三個(gè)環(huán)節(jié)中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是整個(gè)公務(wù)員制度的重要組織部分。一個(gè)正常的退出機(jī)制，將積極促進(jìn)行政組織的新陳代謝，煥發(fā)組織的生機(jī)和活力，提高組織的行政效率以及整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)和服務(wù)能力。對(duì)于公務(wù)員管理系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，退出可分為消極退出和積極退出。消極退出是一個(gè)自然的過(guò)程，包括退休、病逝等；積極退出是優(yōu)勝劣汰的過(guò)程和結(jié)果，包括辭職、辭退、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)造成的人員減編等。 雖然2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》嚴(yán)格規(guī)范了辭職、辭退、退休和開(kāi)除這四種退出方式，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，積極退出機(jī)制形同虛設(shè)，出現(xiàn)法律法規(guī)不健全、人力資源管理落后、官本位社會(huì)觀念阻礙發(fā)展等問(wèn)題。本文擬以康保縣和上海閔行區(qū)為例分析積極退出機(jī)制的概況，并結(jié)合日本、新西蘭、韓國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展提出建議。

2公務(wù)員積極退出機(jī)制的概況

由河北省張家口市康保縣人力資源和社會(huì)保障局2013年5月16日發(fā)布的<公務(wù)員認(rèn)定情況>可知，截止2012年底，全縣各部門(mén)公務(wù)員總數(shù)為542人，退出公務(wù)員系統(tǒng)的有27人，其中退休25人，開(kāi)除1人，死亡1人。 在所有退出方式中，傳統(tǒng)的退休比例高達(dá)93%，而積極退出機(jī)制中的辭職辭退比例為0。康保縣幾乎完全按照傳統(tǒng)的消極自然的退出方式來(lái)將公務(wù)員清理出隊(duì)伍，而積極退出機(jī)制基本尚未建立。

再以上海閔行區(qū)為例，2008-2013 年，閔行區(qū)公務(wù)員招考錄用和退出的基本情況如下表所示：

在2008年—2013年的六年間，雖然閔行區(qū)進(jìn)入公務(wù)系統(tǒng)的人員（429）與退出公務(wù)系統(tǒng)的總?cè)藬?shù)（414）基本持平，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)出的基本平衡狀態(tài)。然而，在所有退出方式中，退休的比例高達(dá)93%，辭職辭退的比例總共只有6%，尤其是積極退出機(jī)制中的辭退制度，六年來(lái)無(wú)一人按有關(guān)規(guī)定被辭退。另?yè)?jù)閔行區(qū)管理科科長(zhǎng)所述，從積極退出的辭職的情況來(lái)看，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“逆淘汰”現(xiàn)象，即不該退出公務(wù)員系統(tǒng)的高學(xué)歷、高技能的人才流失嚴(yán)重 ，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)將嚴(yán)重影響公務(wù)員積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展，導(dǎo)致該退出系統(tǒng)的人員不能得到及時(shí)有效的淘汰，而不該被淘汰出局的公務(wù)員人才卻不得已流失，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)難以提高。

3積極退出機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1法律法規(guī)層面—法律法規(guī)籠統(tǒng)，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則

自2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，公務(wù)員的辭職辭退制度得以走上法制化的道路，形成了基本的退出框架。然而從實(shí)際操作層面來(lái)審視法律法規(guī)的明確程度可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)，且存有大量的自由裁量的空間，甚至同樣的表述，不同的人可以有不同的理解。如《公務(wù)員法》第十三章第八十二條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”那么，對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)成員發(fā)生嚴(yán)重的工作失誤的狀況，是否也需要引咎辭職，或者是否具有遞進(jìn)的程序，先予以警告，若有再犯，再引咎辭職或者責(zé)令辭職呢？這些情況都未細(xì)致的分類(lèi)說(shuō)明。

3.2組織人力資源管理層面

人力資本理論認(rèn)為，人是組織資源中最重要的資源。組織需要不斷地開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)組織中的人員，以期挖掘出人力潛在的能力，使組織得到產(chǎn)出。目前，組織在人力資源管理層面上的缺陷主要集中在以下兩個(gè)方面：

3.2.1考核制度的缺陷使得積極退出機(jī)制如同虛設(shè)

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十三條規(guī)定，“在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的，將予以辭退。”可見(jiàn)，公務(wù)員考核制度與公務(wù)員的積極退出機(jī)制一脈相承，互為因果，緊密聯(lián)系。只有公務(wù)員的考核制度科學(xué)合理，公務(wù)員的積極退出機(jī)制才能夠真正的正常化運(yùn)轉(zhuǎn)。然而在行政組織實(shí)際管理的過(guò)程中，考核制度存在著以下不足：1）考核主體責(zé)任不清：即使考核主體在考核程序中“睜一只眼閉一只眼”，并沒(méi)有有效考核出不稱職的公務(wù)員使其及時(shí)地退出公務(wù)系統(tǒng)，這種責(zé)任卻并不能明確，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。2）考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于泛化：《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》第二章第四條規(guī)定：“對(duì)公務(wù)員的考核，全面考核德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”[4]。在現(xiàn)實(shí)考核過(guò)程中，極易因考核主體的自由裁量權(quán)過(guò)大而流于形式，有失過(guò)程的可行性和結(jié)果的可靠性。3）考核方式單一，科學(xué)性不足：我國(guó)公務(wù)員的平時(shí)考核由公務(wù)員自身先寫(xiě)工作總結(jié)，再由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評(píng)價(jià)。側(cè)重定性而缺乏定量，考核的領(lǐng)導(dǎo)主觀性太強(qiáng)，且缺乏群眾的參與，考核結(jié)果的公開(kāi)公平性不足。4）考核程序形式化：由于考核主體的中庸之道、考核依據(jù)本身的泛化、缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致每年真正被評(píng)為“不稱職”的公務(wù)員寥寥無(wú)幾。[5]5）考核結(jié)果的應(yīng)用不足：主要體現(xiàn)在對(duì)優(yōu)秀人員的激勵(lì)不足和對(duì)不稱職人員的處理不到位上面。

3.2.2激勵(lì)機(jī)制的不健全導(dǎo)致公務(wù)員積極退出機(jī)制的逆淘汰現(xiàn)象嚴(yán)重

“逆淘汰”即不該退出公務(wù)員系統(tǒng)的年輕有為的公務(wù)員自動(dòng)選擇積極退出行政組織的現(xiàn)象，在人力資本理論看來(lái)，逆淘汰現(xiàn)象的出現(xiàn)，將嚴(yán)重浪費(fèi)行政組織的人力資源投入成本，降低整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)。出現(xiàn)逆淘汰的主要原因有三點(diǎn)：一是由于行政組織存在缺乏優(yōu)勝劣汰機(jī)制的退出機(jī)制，使得優(yōu)秀的公務(wù)員不能通過(guò)有效的競(jìng)爭(zhēng)，獲得應(yīng)有的報(bào)酬，他們就會(huì)通過(guò)退出公務(wù)員系統(tǒng)到市場(chǎng)中去獲得，從而導(dǎo)致人才的流失；二是激勵(lì)機(jī)制的不健全，導(dǎo)致優(yōu)秀的公務(wù)員并不能得到有效的激勵(lì)，并繼續(xù)為組織貢獻(xiàn)；三是職業(yè)生涯規(guī)劃的不明確，導(dǎo)致優(yōu)秀的公務(wù)員看不清實(shí)現(xiàn)自我抱負(fù)的清晰的路徑，從而選擇離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)。

3.3社會(huì)文化層面—官本位思想嚴(yán)重，觀念阻礙積極退出機(jī)制的暢通

公務(wù)員這種體制內(nèi)的職業(yè)一直被傳統(tǒng)觀念視為金飯碗，擁有較高的社會(huì)地位。“官本位“思想一直在留存在公務(wù)員以及普通公民的觀念中，認(rèn)為公務(wù)員的職位即與權(quán)力相連，羨煞旁人。按照公共選擇理論的假設(shè)，公務(wù)員都是追逐自身利益最大化的，他們一方面害怕失去公務(wù)員這份職業(yè)帶來(lái)的虛榮與光環(huán)，即使不喜歡甚至不適合這份職業(yè)，也會(huì)想方設(shè)法留在該職位上，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私的腐敗行為；另一方面，公務(wù)員一旦通過(guò)積極退出機(jī)制離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)，由于社會(huì)觀念還比較傳統(tǒng)，會(huì)降低對(duì)該公務(wù)員的認(rèn)同，甚至帶著有色眼鏡去看待該公務(wù)員，因此公務(wù)員也害怕承受離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)后的社會(huì)壓力，選擇蒙混過(guò)關(guān)。官本位思想的濃厚，將嚴(yán)重在觀念上阻礙公務(wù)員積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展。

4對(duì)策—引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)格淘汰不適合留在崗位上的公務(wù)員

4.1進(jìn)口處廣泛推廣公務(wù)員聘任制

聘任制是一種以合同的方式任用人員的制度。公務(wù)員的聘任，是行政機(jī)關(guān)與所聘公務(wù)員按照自愿平等、協(xié)商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權(quán)利和義務(wù)的一種任職方式[6]。英國(guó)自1996年梅杰政府改革后，國(guó)家公務(wù)員開(kāi)始不適用終身制度。新西蘭更是因?yàn)閷?shí)行高級(jí)公務(wù)員五年一簽、一般公務(wù)員一年一簽的公務(wù)員合同制度而被譽(yù)為西方行政改革的典范[7]。

為了從入口處，為公務(wù)員積極退出機(jī)制創(chuàng)造發(fā)展的條件，我國(guó)需要廣泛地推廣聘任制，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公務(wù)員系統(tǒng)中，讓公務(wù)員產(chǎn)生無(wú)形的壓力，才能有動(dòng)力去更好的為人民服務(wù)。為了有效的實(shí)行聘任制，需要從以下幾個(gè)方面做出努力：首先，法律法規(guī)需要明確何類(lèi)職位可以實(shí)行公務(wù)員聘任制，可從專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和輔助類(lèi)的職位入手試點(diǎn)，進(jìn)而推廣到除了涉及國(guó)家機(jī)密的特殊職位外，都可以實(shí)行國(guó)家公務(wù)員聘任制；其次，有效的聘任制需要科學(xué)合理的考核機(jī)制作為配套措施，才能真正地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；最后，聘期一到，用人單位需要謹(jǐn)慎地根據(jù)公務(wù)員的績(jī)效和崗位的實(shí)際需要來(lái)重新考慮是否需要續(xù)簽該公務(wù)員。堅(jiān)決杜絕因?yàn)槿饲橐蛩兀屍溉沃频耐庖掳K身制的實(shí)質(zhì)，導(dǎo)致聘任制流于形式的狀況發(fā)生。

4.2建立優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬公務(wù)員退出的渠道

無(wú)論是康保縣，還是上海閔行區(qū)，公務(wù)員除了通過(guò)退休離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)外，無(wú)一人被辭退，主動(dòng)辭職的公務(wù)員也是寥寥無(wú)幾。歸根結(jié)底在于公務(wù)員實(shí)際退出的渠道過(guò)于狹窄，積極退出機(jī)制形同虛設(shè)。

為促進(jìn)積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展，首先，需要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)不同的優(yōu)秀公務(wù)員的不同需求，給予其物質(zhì)激勵(lì)或者精神激勵(lì)，并對(duì)他的職業(yè)生涯進(jìn)行規(guī)劃，增多職務(wù)級(jí)別，使得優(yōu)秀的公務(wù)員能夠有足夠的途徑晉升，實(shí)現(xiàn)自我的價(jià)值；其次，需要建立科學(xué)合理的考核制度，以日本為例，日本公務(wù)員的考核內(nèi)容相當(dāng)豐富，考核方法也具備多樣性。日本公務(wù)員的考核評(píng)定的內(nèi)容由工作考核、性格評(píng)定、能力評(píng)定、適應(yīng)能力評(píng)定組成[8]。根據(jù)對(duì)象、行業(yè)、職位、目的等等的不同，采用不同的考核方法，如考勤記錄法、事實(shí)確定法、定期檢查法、人物評(píng)語(yǔ)法、要素評(píng)定法、減分法、調(diào)查評(píng)定法等方法。[9]我國(guó)可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，豐富考核內(nèi)容，堅(jiān)持定性和定量考核相結(jié)合，根據(jù)不同的單位綜合使用多種考核方法，來(lái)確保考核結(jié)果的客觀性；最后，建立科學(xué)的“劣汰”機(jī)制。以韓國(guó)“3%的公務(wù)員淘汰制”為例，它啟示人們不僅要關(guān)注處于優(yōu)秀等次的公務(wù)員，也要關(guān)注處于不稱職狀態(tài)的公務(wù)員的淘汰狀況。通過(guò)嚴(yán)格的考核，各行政機(jī)關(guān)需要將不適宜留在公務(wù)員系統(tǒng)的公務(wù)員進(jìn)行進(jìn)階性的淘汰，先是警告、做雜活，后是低崗位實(shí)習(xí)，最后辭退。當(dāng)然，劣汰機(jī)制不代表“末位淘汰”，對(duì)于整體績(jī)效優(yōu)秀的組織，不需要淘汰即使處于末位的公務(wù)員，而對(duì)于整體績(jī)效較差的組織，便需要加大淘汰比例。

4.3完善公務(wù)員離職后的管理

4.3.1離職后的行為限制

公務(wù)員在離開(kāi)崗位時(shí)，需有完善的監(jiān)督審計(jì)制度來(lái)嚴(yán)格審查公務(wù)員在崗期間的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為，并堅(jiān)決查處相關(guān)違法違紀(jì)行為。公務(wù)員在離開(kāi)崗位后，由于還有剩余的權(quán)力資源附著在公務(wù)員自身的人情關(guān)系網(wǎng)上，這種資源有可能危害到原單位的利益，甚至破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，因此有必要在法律法規(guī)層面對(duì)公務(wù)員離職后的行為進(jìn)行相應(yīng)的具體而明確的限制。

4.3.2離職后的就業(yè)指導(dǎo)和失業(yè)保障

為了將不適合留在公務(wù)員系統(tǒng)的公務(wù)員通過(guò)積極退出方式及時(shí)清理出公務(wù)員系統(tǒng)，同時(shí)又不造成新的失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定，一方面，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)被辭退或者辭職的公務(wù)員予以補(bǔ)助金，以確保其在另尋職業(yè)期間的基本生活水平，給予其一定的失業(yè)保障，使其安心地離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)另謀職業(yè)。另一方面，我國(guó)還可以借鑒日本的再就職制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)失業(yè)的公務(wù)員提供求職和擇業(yè)的指導(dǎo)，還可嘗試建立中國(guó)特色的再就職制度，在符合公務(wù)員離職后行為限制的要求的基礎(chǔ)上，推薦公務(wù)員去合適的企業(yè)就職。

4.4破除官本位思想，營(yíng)造和諧友善的社會(huì)文化

觀念上的改進(jìn)同樣有助于公務(wù)員積極退出機(jī)制正常化的建設(shè)。長(zhǎng)期在社會(huì)上盛行的官本位思想，使得不適合留在公務(wù)員系統(tǒng)的公務(wù)員出于自利和虛榮的動(dòng)機(jī)，明知道應(yīng)該離職，卻想法設(shè)法地混跡于公務(wù)員系統(tǒng)中，害怕面對(duì)離職后的社會(huì)地位的落差和群眾異樣的眼光。因此，為了切實(shí)疏通公務(wù)員積極退出的渠道，必須逐漸破除官本位思想，改變?nèi)罕妼?duì)于公務(wù)員職位優(yōu)越性和特殊性的看法，營(yíng)造對(duì)離職公務(wù)員寬容友善對(duì)待的社會(huì)文化環(huán)境，在觀念上，促進(jìn)公務(wù)員積極退出機(jī)制的正常化發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

鐘瑤，女，重慶，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，研究生，電子政務(wù)；

徐陳，男，安徽合肥，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，研究生，電子政務(wù)。