加強職業學校章程監督 構建依法治校長效機制

[摘 要] 職業學校章程規定的是一個學校重大的和基本的問題，是一個學校最基本的規范性文件，是學校的 “憲法”，學校其他規章制度是以其為依據和基礎制定的，是處理學校與政府、社會及其內部關系的準則，是構建依法治校長效機制的法律保障，各相關社會主體必須按照一定原則，通過諸多路徑監督學校章程的制定、實施和實效，保證學校的發展方向符合章程的意旨。

[關 鍵 詞] 職業學校；章程；長效機制

[中圖分類號] G717 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2016）25-0142-03

依法治國，實現社會的長治久安是時代發展的趨勢，依法治國必然要求依法治校，建章立制無疑是依法治校的基礎和保證。法律在學校里的具體表現形式是章程，各學校以它為前提得以合法設立。從法律的觀點來看，教育行政部門審核并通過一所學校的章程后，章程才能從法律上具有真正意義，進而一方面捍衛學校的自由和權力，另一方面確立了學校權利義務。章程設立之后，任何部門和個人均無權干預。《高等教育法》第二十八條規定，高等學校章程應當規定以下事項：學校的名稱、校址、辦學宗旨和規模、教育形式、學科門類的設置，經費來源、財產和財務制度、內部管理體制、舉辦者和學校之間的權利與義務、校長的權利與義務、教職員工的權利和義務、學校重大事項的決策程序、章程修改程序等重大事項。章程的重要性可見一斑。然而現實中，章程建設還存在著種種不能盡如人意的地方，因此，章程監督尤為重要。

一、章程監督的必要性

（一）維護法治的權威和尊嚴

在1995年的《中華人民共和國教育法》中，第一次提出，章程是設立學校和其他教育機構的必備要素。教育部在2003年《關于加強依法治校工作的若干意見》中又一次特別指出：“學校要制定和完善章程必須依據法律法規，經過主管教育行政部門審核通過后，作為學校辦學活動的重要依據。”2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》，聲明：“學校制定的章程和制度要符合法律規定，體現出自身特色，依法辦學，從嚴治校。”不難發現，接踵而至的教育法律法規，在突出學校章程特殊法律地位的同時，表明設立學校必不可少的條件是章程。對學校章程的監督，就是監督法律的實施，就是維護法律的權威和尊嚴。

（二）章程本身存在諸多問題

1.沒有章程

根據網上查詢，江蘇省三批58所中職示范學校，只有5所有自己的章程。目前中職學校沒有制定章程的不在少數，究其原因，首先是法律意識淡薄，法律明明有要求，但學校的主政者寧愿等上級部門的文件或會議，也不愿意根據法律來制定學校章程。其次是學校的人格矮化。在辦學過程中，學校間經常在項目、資金等方面有殘酷的競爭，誰能先人一步，往往取決于上級機關，甚至是機關的長官意志。領導的一句話，可以使自己“先得月”。學校的辦學自主權無從談起。在這種情境下，學校章程沒有也罷，有了也是擺設。第三，中職學校是校長負責制，學校大小事務往往是校長一人說了算，校長本人在長期的管理工作中，已經習慣于此，熟稔于此，再也不愿意“循章蹈矩”，師生員工從來沒有品嘗過“章程”的滋味。因此，社會環境、學校內部、都沒有形成擁有學校章程的強烈愿望。

2.內容多有瑕疵

在有章程的學校，章程一部分內容空洞、乏味，大道理居多，可以“放之四海而皆準”，沒有歷史的沉淀，沒有現實的豐潤，沒有未來的航向，缺乏應有的理論意義和現實價值；有的學校章程大多是生搬硬套其他學校的先例或者相關教育法律法規條文，脫離自身實際，沒有個性；有的學校章程，沒有職教特質，看不到行業企業，看不到實習就業等等，不一而足。

3.缺少人文情懷

不少學校在章程制定的過程中，很少征詢教師、學生、家長、社區和行業、企業等各方意見。一些教師對學校的章程是如何產生的，到底包括哪些內容，不甚了了。在制定和實施章程的過程中，廣大師生、家長、行業企業等相關者的合理訴求是必須考慮的因素。如果能夠引導他們積極自愿地參與到章程的制定過程中來，那么既能激勵全體師生自覺遵守和踐行章程，增強制度章程的公開度和透明度，又能讓家長和社區主動監督章程的建設。

4.貫徹和執行不力

一些學校制定章程只是為了應付上級檢查，匆忙間就制定出來了。這樣的章程勢必難以有效執行。制定好章程，教育行政部門在如何監督并保證章程有效執行這個問題上力度不夠，導致學校執行章程的積極性不高。很多學校的章程淪為有名無實的東西，更有甚者，多年都沒有修訂過章程。

5.監督機制缺乏

章程建設，落實是核心，監督是關鍵。然而，由誰監督、怎樣去監督等相關問題沒有提及。此外，師生、家長、社區等相關主體在章程實施過程中監督作用也并沒有得到有效發揮。當前我國學校章程建設的監督機制尚未建立起來。

（三）章程監督的意義

1.擴大辦學自主權，激活學校發展動力

建設法治社會，首先要求政府轉變自身職能，政校分開，從直接管理轉變為依靠法律法規以及學校章程落實監管。政府和學校都務必改變管理上以權代法的隨意性。“政校分離”是為了辦學的自主權。《教育法》已然確立了章程作為辦學基本條件這一法律地位。自我約束機制的建立和完善，可以進一步促使政府簡政放權，從而擴大學校的辦學自主權。現階段，很多學校還沒有學校章程，不可能真正落實學校的辦學自主權。

2.加強學校內部管理，不斷提升治理能力

學校內部管理體制和運行機制等在章程中做出明確規定，形成一種倡導民主、強化自主、尊重規則的民主化管理，以期能夠：一方面，削弱學校的行政色彩，增強其約束自我的能力；另一方面，自覺依章辦事，使其整體功能得以發揮，還能公開決策，接受群眾監督，進而提升學校的治理能力，引領其可持續發展。

3.擴大社會監督，全面提升辦學質量

建立章程實施的監督機制，使章程內容真正落到實處。章程制定以后，如何落實是最重要的。如果束之高閣，做個擺設，那就毫無意義。除發揮學校的內部監督以外，更主要的是要發揮社會和政府對于章程實施的監督作用，即政府、學校、社會共同進行監督，形成監督網絡，促使學校按章辦學，全面提高育人質量，朝著既定的發展方向不斷前進。

二、章程監督原則

（一）法治原則

首先章程的內容不得違背法律規范。章程違法的原因主要有缺乏法律意識、對法律法規把握度不夠、民主公開的制定程序不夠民主等。規章制度和學校章程作為我國教育法體系的重要組成部分和延伸，受到教育主管部門和社會的監督是理所應當的。而那些不合法的章程，國家司法機關也可予以一定程度的法律監督。其次，對學校章程的監督必須按照法律的規定進行，不能以監督為理由，非法干涉學校的權利和自由。

（二）效能原則

學校章程上承國家法律，下接學校各項規章制度，面對的是各行各業、千家萬戶，培養的是技術技能型人才，學校的辦學方向、辦學理念一旦有了偏差，將影響到萬千人，因此，對章程的監督，應大力鼓勵，廣開言路，制定出一套行之有效的監督、反饋機制，該糾正的糾正，該研究的研究，該解釋的解釋，一定要把監督工作落到實處。

（三）全面原則

政府、社會、行業企業、師生、家長等相關利益主體應該對章程的各個事項加以全面監督，辦學宗旨、專業設置、學校權利、學校義務、校長職責、學校決策機制、學術組織、資產管理、學籍管理、財務管理、教師工權利義務、學生權利義務、校企合作等都應該成為監督事項。

（四）實時原則

為使學校工作不出問題，或即使出了問題也能及時發現、及時解決，避免發生重大損失，章程監督必須貫徹實時原則，常年不懈地進行監督，防止出現漏監失監的現象。

三、章程監督主體

時下，教育行政部門在教育法律法規的指導之下開展專項督導，促進學校章程建設，以早日實現“一校一章程”。然而，單純指望教育行政部門的行政監督的效果還不盡如人意，學校、家長、社會等利益相關者積極參與、大力配合的作用不言而喻。只有將學校章程建設督導上升到常規工作的高度，實現校內監督與校外監督相結合，才能使監督力度得到提高，保證學校章程建設工作得到有效落實。

（一）國家機關

國家機關的監督按照性質分，主要是國家權力機關、國家司法機關、上級行政機關、專門行政監督機關的監督。國家權力機關的監督是全面的，具有最高權威性；國家司法機關在必要的時候也可以行使監督權；在章程建設過程中，最為重要、最為經常的應該是國家行政機關的監督，主要是教育行政機關以及專門行政監督機關。

（二）社會組織

所謂社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，如企業、學校、醫院、社會團體、新聞媒體等。這些社會組織與學校存在著千絲萬縷的聯系，無疑是利益相關主體，他們對學校章程建設可以提出自己的看法，對違規行為可以提出批評意見。

（三）公民個人

這里的公民個人，可以是校內的教職員工，可以是家長、學生，也可以是其他相關利益主體。享有公民權的公民都有批評權和建議權，對違法、違規、有損他人利益的章程有權向相關部門和單位舉報。

四、章程監督內容

（一）監督章程的制定

我國法律規定，章程應當在學校設立的時候就已經制定。長期以來，我國學校章程舉足輕重，沒有得到本該有的重視，沒有行為規范的制約和引導學校行為，一系列問題隨之而來。故此教育部發出在各類學校有步驟地推進章程建設的呼吁。《教育法》第二十六條、《民辦教育促進法》第十條以及《高等教育法》第二十五條等都有規定。

同時，需要監督章程是否規范了學校重大的、基本的問題；是否凸顯了學校辦學與管理的特色；是否尊重了教師、學生、家長、校友等學校利益相關主體參與學校管理的權利；在章程的制定過程中，是否堅持了科學民主。通過章程的制定，提升學校的辦學水平與管理能力，完善學校的規章制度體系。

（二）監督章程的實施

章程的執行是重中之重。規章制度如果得不到嚴格的執行，危害大于沒有規章制度。因此，建立和健全學校制度體系的長效機制，歸根到底是嚴格執行的問題。首先，執行規章制度時學校領導干部要做好表率，這是保證制度嚴格執行、有效落實的先決條件。作為制度的制定者，學校領導干部必須不斷提高法治素養，增強管理水平，認真宣傳規章制度，模范地遵守學校的規章。其次，營造遵章守紀的學校氛圍。從學校方面來看，給定時間制定出形式上合乎要求的學校章程文本是現實可行的。正如一位校長所言：明天我們就可以交出章程。可是，真正意義上的依法治教卻是道路漫長的實踐過程，一方面依賴于法治宣傳和普及，另一方面還要依靠師生對法治的不懈追求。

（三）監督章程的實效

對章程實施監督，既要重過程，更要重實效：章程所體現的辦學理念是否先進、專業設置是否合理、學校權義是否滿足社會呼應、校長職責是否明確、決策機制是否合理順暢、教師工權利是否得到保障、學生權利落實情況、財務資產效益如何、校企合作深度等。

五、章程監督路徑

（一）社會輿論監督

輿論監督因其廣泛性、公開性和及時性，時效快，影響廣，易于引起領導和有關部門的重視，對保障章程的制定、實施及效果都有著十分重要的意義。雖然輿論沒有強制性，但卻有一種道德的、精神的力量。當個別的、分散的議論引起了普遍關注，進而形成了一股社會輿論時，就成了大眾的看法和意志的體現，社會生活因此受到重大影響。有關職能監督機構應傾聽民意，積極支持輿論監督工作。要堅持從實際立足，從規范、制度和程序方面回顧過往，取其精華，去其糟粕，使輿論監督朝著方向準確、把握適度、水平提高的方向發展。

（二）新聞媒體監督

人民群眾行使民主權利的一個重要形式就是新聞媒體監督，公開報道和新聞批評是新聞媒體監督的核心。擴大公民民主監督的范圍，一方面是擴大公民有序地參與政治生活的手段，另一方面是依法治國的題中之意。在依法治國的今天，對章程在實施過程中出現的問題、存在的不良現象及有關人員進行理性的、坦率的評論，批評的地位舉足輕重，對大家都很關注的教育話題進行論辯和爭論，最終形成某種為一般人普遍贊同的一致性意見實屬必要，整個過程也就是發現問題、分析問題、解決問題的過程。

（三）網上評議

相較于傳統媒體監督，強烈的時代特征和獨特優勢在網絡監督上體現了出來。從博客、微信、微博到各新聞網站，再到個人維權網站，甚至是專門輿論監督網站的出現，各種網絡形態的互動和并存，使得網絡監督一方面便捷、快速，另一方面有效、廉價。網絡監督成為民眾監督的重要構成。中國網民群體龐大，他們的實時、普遍參與使網絡監督無孔不入，在網絡監督過程公民眾的知情權、表達權、參與權和監督權得到最大限度的實現。

（四）專項督導評估

專項督導評估是政府和教育行政部門依照有關教育督導的規定，由專門的教育督導機構組織人員對學校章程的制定、實施及成效進行檢查和評價，并對存在的問題及違法、違規現象提出整改和處理意見。此項工作也可以組織專門的第三方，即社會中介機構按照統一的標準和要求，對學校及其他教育機構的章程進行系統的評價、測評。

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