教育行政規(guī)劃的法律規(guī)制

黃　碩

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

·專論·

教育行政規(guī)劃的法律規(guī)制

黃碩

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

教育行政規(guī)劃通常給公民權(quán)利設(shè)置了限制性的客觀條件，而且應(yīng)當(dāng)尤其需要重視保護(hù)相對人的信賴?yán)妗＝逃姓?guī)劃應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不同教育階段的不同特點(diǎn)，在高中以上階段的教育以公平競爭性為原則，不應(yīng)過度扭曲競爭。教育行政規(guī)劃的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)以事前的程序性控制為重點(diǎn)。鑒于我國目前尚不能為有效規(guī)制教育行政規(guī)劃提供有效的立法資源，首要的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是通過制定《行政程序法》或修改現(xiàn)行的教育立法，為重大教育行政規(guī)劃的制定職權(quán)和程序提供法律根據(jù)，重大教育行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序和專家論證。

教育行政規(guī)劃；拘束性規(guī)劃；教育公平；行政程序

導(dǎo)言：從蘭州中考“統(tǒng)配”事例引發(fā)的思考

根據(jù)國務(wù)院和教育部的相關(guān)規(guī)劃，甘肅省蘭州市教育部門自2007年起，改變高中招生考試全市統(tǒng)一排名的單一錄取模式（簡稱“統(tǒng)招”），實(shí)施統(tǒng)招和統(tǒng)配相結(jié)合的模式。所謂“統(tǒng)配”，又叫“對口分配”，是指各“省級示范性高中”（即重點(diǎn)高中）按照市教育部門所規(guī)定的比例，將一部分招生名額向全市各初中定向分配。而且，隨著國家規(guī)劃和教育部相關(guān)文件對統(tǒng)配政策的目標(biāo)和實(shí)施手段進(jìn)一步明確化①，統(tǒng)配招生名額占全部高中招生名額的比例在蘭州逐年增加，從2007年規(guī)定的5%，增長到《2015年蘭州市高中階段學(xué)校招生考試工作實(shí)施方案》（蘭教發(fā)〔2015〕29號，下文簡稱《蘭州招生方案》）規(guī)定的60%。

從考生角度而言，統(tǒng)配生名額分配到各初中后，考生的競爭范圍從全市縮小到各初中。為限制統(tǒng)配生的條件與統(tǒng)招生相比過于懸殊，《蘭州招生方案》還規(guī)定了限定條件②。盡管如此，但據(jù)報(bào)道［1-4］，該招生政策的實(shí)行，在今年仍出現(xiàn)偏遠(yuǎn)地區(qū)薄弱初中的考生考535分能上省級示范性高中，而優(yōu)質(zhì)初中的考生考618分卻高分落榜的現(xiàn)象③。這讓一些學(xué)生和家長深感不公平，反響劇烈。

上述事例的實(shí)質(zhì)是教育公平如何實(shí)現(xiàn)的問題。教育部門制定規(guī)劃的目的是實(shí)現(xiàn)教育公平，該行政作用的目的具有正當(dāng)性，然而為此目的所采取的手段是否具有合理性、是否符合比例原則、是否符合正當(dāng)程序，卻值得探討。

在蘭州市的上述事例中，蘭州各省級示范性高中受行政機(jī)關(guān)授權(quán)招收學(xué)生、使其接受國家教育，性質(zhì)上無疑是行政行為④；國務(wù)院與教育部的相關(guān)規(guī)定，在法的淵源上是行政規(guī)則，為下級行政主體（教育局、各高中）的行為提供指示，但并不直接約束作為行政相對人的學(xué)生，因此它們屬于非拘束性規(guī)劃、目標(biāo)規(guī)劃。然而需要討論的是：

（1）《蘭州招生方案》是國家相關(guān)目標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施規(guī)劃，蘭州市教育部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對招生條件、程序、評價標(biāo)準(zhǔn)等作出決定，尤其是確定了高中統(tǒng)配招生比例，各高中據(jù)此作出招生的行政行為，那么《蘭州招生方案》是拘束性規(guī)劃還是非拘束性規(guī)劃？

（2）地方教育行政機(jī)關(guān)決定這一規(guī)劃內(nèi)容的過程，是行使公權(quán)力的過程，應(yīng)受到怎樣的規(guī)制？

從本事例的上述實(shí)務(wù)問題切入，本文嘗試討論教育行政規(guī)劃所具有的區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性，以及針對這種特殊性應(yīng)如何對教育行政規(guī)劃實(shí)施程序性控制的理論問題。

一、教育行政規(guī)劃的特殊性

教育行政規(guī)劃是行政規(guī)劃的一種。而關(guān)于行政規(guī)劃，在我國尚無實(shí)定法的定義，學(xué)者們對其定義和法律性質(zhì)界定亦不盡相同。［5-6］本文認(rèn)同的主張是，行政規(guī)劃，亦即行政計(jì)劃，是指行政主體為了體制的維持及其改良性發(fā)展，解決現(xiàn)在及將來的公共問題乃至調(diào)整均衡各種利益，在實(shí)施公共事業(yè)及其他行政活動之前，綜合性地提示有關(guān)行政目標(biāo)，事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖，明確具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該具體目標(biāo)和綜合性目標(biāo)所必需的各項(xiàng)政策性大綱的事前決定過程，以及該決定過程所產(chǎn)生的結(jié)果。［7］根據(jù)此定義，行政規(guī)劃的法律性質(zhì)具有多樣性和復(fù)雜性，不限于行政行為⑤。根據(jù)是否拘束利害關(guān)系人的法地位為基準(zhǔn)，行政規(guī)劃可分為拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃［8］76；亦有學(xué)者分為命令性規(guī)劃、影響性規(guī)劃與資訊性規(guī)劃。［9］447

可見，分類研究是分析行政規(guī)劃法律特征的必要方法。教育行政規(guī)劃作為行政規(guī)劃的一個重要類別，一方面固然適用行政法的基本原則，另一方面亦具有區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性。這是因?yàn)椋敖逃荚趯⑷说膫€別差異發(fā)揮出來”。［10］10教育是注重差異性、階段性、過程性的，因此筆者認(rèn)為，探討教育行政規(guī)劃對公民權(quán)利的影響程度所具有的區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性，十分重要。

（一）教育行政規(guī)劃通常給公民權(quán)利設(shè)置了限制性的客觀條件

客觀條件，亦稱客觀前提，是指法律限制公民權(quán)利與自由所設(shè)定的不受個人控制的一些條件，被限制權(quán)利和自由的個人在條件設(shè)定時已無法通過努力改變相關(guān)因素。主觀條件與客觀條件的區(qū)分，源自德國憲法法院關(guān)于職業(yè)自由的“藥店判決”。在該判決中，德國憲法法院建立了權(quán)衡職業(yè)自由與公共利益的著名的“三階層理論”。立法者在什么情況才可設(shè)定客觀條件限制公民權(quán)利？根據(jù)該理論，只有為了非常重大的公共利益（如國民健康、市民生活與安全、交通安全、降低失業(yè)促進(jìn)就業(yè)等），立法者才能夠?yàn)槁殬I(yè)準(zhǔn)入設(shè)定客觀條件。這種限制方法是最極端的、不符合基本權(quán)利精神的，要這樣來限制自由，必須充分證明其必要性。通常而言，只有為了防御對非常重要的公共利益構(gòu)成的、可以證明的或者極有可能的危險，才可以采取這種措施。［11］

學(xué)習(xí)權(quán)是受教育權(quán)的基本內(nèi)容，而且根據(jù)我國《憲法》第42條、第46條的規(guī)定，學(xué)習(xí)權(quán)還兼具勞動權(quán)的性質(zhì)⑥。因此，筆者認(rèn)為，“三階層理論”可以適用于公民學(xué)習(xí)權(quán)利限制的問題。從學(xué)習(xí)自由的角度，縱然一個具有博士學(xué)位的公民“回爐”到本科學(xué)習(xí)他所認(rèn)為需要的知識，亦無不可；但正因?yàn)閷W(xué)習(xí)權(quán)兼具勞動權(quán)性質(zhì)，使得教育過程具有某種不可逆性。這種不可逆性，使得教育行政規(guī)劃在招生、就業(yè)等問題上對公民（學(xué)生）設(shè)定的一些條件成為限制權(quán)利的客觀條件。

例如，2013年北京市人保局制定“關(guān)于非京生源進(jìn)京就業(yè)落戶時年齡限制”的政策⑦，年齡這一客觀因素成為限制在北京就業(yè)的條件，對于當(dāng)時已正在接受本科或研究生教育的學(xué)生而言，不可期待改變自身年齡或縮短學(xué)習(xí)年限以滿足這一政策要求。

又如，目前一些高校招聘教師，要求應(yīng)聘的博士畢業(yè)生接受本科、碩士教育時所在的學(xué)校必須是“211工程”“985工程”高校。對于應(yīng)聘者而言，完成本科、碩士學(xué)習(xí)已是既成事實(shí)，在其本科、碩士受教育期間并不能預(yù)期該政策的制訂，亦不可期待應(yīng)聘者為符合招聘要求而重新去考取“211工程”“985工程”高校的本科生、碩士生資格（即使有人真那么做，亦不符合招聘單位的意圖）。何況在實(shí)質(zhì)上，是否“211工程”“985工程”高校畢業(yè)生并不能反映一個公民的基礎(chǔ)素質(zhì)高低、基本能力強(qiáng)弱。

因此，當(dāng)認(rèn)定教育行政規(guī)劃所設(shè)定的這些限制是客觀條件時，就有必要探討該規(guī)劃是指導(dǎo)性的還是具有拘束力的。指導(dǎo)性的規(guī)劃允許個案上的例外，侵益性并不強(qiáng)烈；而拘束性規(guī)劃則具有較強(qiáng)侵益性。根據(jù)法治國原則，拘束性規(guī)劃應(yīng)接受法律的控制，接受法律保留原則、比例原則、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的考量。

（二）教育行政規(guī)劃應(yīng)尤其注重信賴?yán)姹Ｗo(hù)

現(xiàn)代教育以學(xué)校教育為主體，而學(xué)校是一種有組織有系統(tǒng)的教育制度，通過該制度承認(rèn)公民“經(jīng)由學(xué)校學(xué)習(xí)所具有之基本能力，以建立國民能力認(rèn)證的制度”。［10］224學(xué)校教育的系統(tǒng)性具體表現(xiàn)為學(xué)籍管理和學(xué)習(xí)年限等制度，學(xué)生雖然在理論上根據(jù)學(xué)習(xí)自由的內(nèi)涵而具有申請轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)、跳級等自由，但實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)。因此，教育這種系統(tǒng)性、長期性，決定了如果教育行政規(guī)劃作出后會對特定范圍的學(xué)生產(chǎn)生不利影響，哪怕從規(guī)劃公布到執(zhí)行規(guī)劃的行政行為具有數(shù)月甚至一兩年時間，學(xué)生也難以根據(jù)新制定或變更的規(guī)劃來調(diào)整自己的受教育行為。這就要求對教育行政規(guī)劃予以規(guī)制的機(jī)構(gòu)，在審查時應(yīng)結(jié)合具體個案分析，學(xué)生對教育行政規(guī)劃制定或變更前的法規(guī)范、政策、決定的信賴，是否不得已仍維持在其入學(xué)的時間點(diǎn)。若是，該教育行政規(guī)劃應(yīng)受到信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的約束，新制定或變更的教育行政規(guī)劃原則上只能適用于新入學(xué)的學(xué)生，教育行政機(jī)關(guān)不得對原有學(xué)生擅自變更原來的法規(guī)范、政策、決定。在一般行政法原則中，基于公共利益而撤銷、變更原授益行政行為的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償相對人的損失；而在教育行政法領(lǐng)域，由于前述的教育過程不可逆，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先的救濟(jì)措施不應(yīng)當(dāng)是金錢補(bǔ)償，而應(yīng)當(dāng)是根據(jù)學(xué)生的不同情況制定過渡條款，或采取合理補(bǔ)救措施。［10］81

（三）教育行政規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)不同教育階段的不同特點(diǎn)

從教育學(xué)來看，不同教育階段，例如學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、大學(xué)教育等，教育目標(biāo)和方法因階段而異。教育公平的內(nèi)涵亦因不同階段而有所差異。

在義務(wù)教育階段，《義務(wù)教育法》規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展；適齡兒童、少年免試入學(xué)；政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班⑧。在該階段，教育公平更傾向于實(shí)質(zhì)平等，而“合理差別”的內(nèi)涵受到嚴(yán)格限制。

在高中教育階段，教育公平的內(nèi)涵有所差別，不應(yīng)理解為政府同樣具有“促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展”的義務(wù)⑨。鑒于高中和大學(xué)教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)資源目前在我國的相對稀缺性，高中及以上受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，須通過學(xué)生競爭獲得。亦即，高中階段從入學(xué)到畢業(yè)的教育過程，以競爭性為原則，教育公平體現(xiàn)在競爭性考試的公平。這種競爭公平，要求貫徹“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則”，考試評價和錄取結(jié)果衡量所考慮的因素，應(yīng)當(dāng)主要是競爭本身的因素，即反映學(xué)生學(xué)習(xí)實(shí)力和學(xué)習(xí)素養(yǎng)的因素。［10］101隨著素質(zhì)教育的推進(jìn)和考試制度的改革，筆者并非認(rèn)為“競爭本身的因素”應(yīng)當(dāng)?shù)韧趩我坏纳龑W(xué)考試成績，它可以包括教育部在相關(guān)文件⑩中指出的綜合評價的各種因素。但即使是綜合評價，類似于因身份而加分、以行政政策配置招生名額等因素，仍不能認(rèn)為是競爭本身的因素。非競爭因素即使具有存在的余地，也不能過度影響了競爭本身的因素的決定作用。本文開頭討論的教育部門的“統(tǒng)配”政策，是通過行政手段改變歷史上業(yè)已形成的區(qū)域間教育不公平現(xiàn)象，在目的上固然具有符合教育公平的正當(dāng)性，但在手段中是否過度考慮了考試之外的非競爭因素，從而過度扭曲了競爭，以致違反比例原則中的適當(dāng)性原則，是值得斟酌的。

二、對教育行政規(guī)劃作出規(guī)制的途徑選擇

鑒于教育行政規(guī)劃具有上述特點(diǎn)，對其進(jìn)行規(guī)制具有必要性，而且須探求一種符合其特點(diǎn)的規(guī)制途徑，從而為權(quán)利受侵害的公民提供及時、充分的救濟(jì)手段。

對于一般行政規(guī)劃的規(guī)制途徑，我國大陸地區(qū)、臺灣地區(qū)及德國、日本等學(xué)者已多有探討，主要有事前的行政程序控制和事后的行政訴訟救濟(jì)。不少學(xué)者認(rèn)為，并非所有的行政規(guī)劃都僅僅具有指導(dǎo)性、抽象性而不具有處分性，那么，對于具有處分性的行政規(guī)劃，可不待執(zhí)行該規(guī)劃的行政行為作出，其權(quán)利受該規(guī)劃影響的相對人即可尋求司法救濟(jì)。學(xué)者們以至法官們從不同角度探討了這種情況下行政規(guī)劃的可訴性。

有的學(xué)者著眼于權(quán)利救濟(jì)的及時性和行政效益性來探討行政規(guī)劃的可訴性。20世紀(jì)70年代以前日本法學(xué)界原則上否認(rèn)行政規(guī)劃具有可訴性，但日本有的學(xué)者曾經(jīng)提出，“在懷疑具體的建設(shè)計(jì)劃有違法時，也應(yīng)該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，以便繼續(xù)實(shí)施計(jì)劃”；［12］572有的學(xué)者也認(rèn)為，“將計(jì)劃本身作為訴訟的對象，更有利于有關(guān)計(jì)劃爭議盡早地、并且從根本上解決”。［13］在此基礎(chǔ)上，日本學(xué)者開始以是否具有處分性，將行政規(guī)劃區(qū)分為拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃，不能一律否定行政規(guī)劃的可訴性。［8］76-78在我國亦有學(xué)者對此觀點(diǎn)進(jìn)一步闡發(fā)，認(rèn)為拘束性規(guī)劃（強(qiáng)制性規(guī)劃）的可訴性在于影響和限制權(quán)利的效果發(fā)生之必然性、爭議提前化解的必要性和公民權(quán)利保障的及時性。［6，14］

而有的學(xué)者著眼于確定行政規(guī)劃程序中裁決行為所具有的處分性來探討行政規(guī)劃的可訴性，從而以裁決行為作為認(rèn)定行政規(guī)劃是行政行為的時間點(diǎn)。這種理論最早來自德國，我國臺灣地區(qū)受其影響，在《行政程序法》中有專章規(guī)定“行政計(jì)劃”，其中規(guī)定了行政計(jì)劃的確定裁決①。在解釋該規(guī)定時，臺灣學(xué)者認(rèn)為，確定計(jì)劃之裁決在法律性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)就具體的行政計(jì)劃所作的單方行政行為，具有設(shè)定法律關(guān)系為內(nèi)容的形成效力和要求行政機(jī)關(guān)不得恣意中止、廢棄或變更該行政計(jì)劃為內(nèi)容的擔(dān)保效力；不服確定行政計(jì)劃裁決的，可以提起撤銷訴訟。［9］450-454［15］在我國大陸地區(qū)，亦有學(xué)者認(rèn)為值得在將來制定的行政程序法中采納該觀點(diǎn)。［5，16-17］

上述兩種思路，論證了至少某些行政規(guī)劃具有可訴性，異曲同工。例如，類似于本文導(dǎo)言中所舉的事例，如果按照傳統(tǒng)的思路，否認(rèn)市級教育行政機(jī)關(guān)的招生規(guī)劃具有可訴性，只能等待各高中錄取結(jié)果公布或送達(dá)后，不服招生錄取這一行政行為的內(nèi)容才能提起訴訟，這種傳統(tǒng)思路將無法解決救濟(jì)時間的緊迫、涉及大量第三人、被侵害權(quán)利和利益難以回復(fù)等問題。而市級教育行政機(jī)關(guān)的招生規(guī)劃對應(yīng)考學(xué)生規(guī)定了報(bào)名條件、考試時間和科目、志愿填報(bào)要求和程序，對高中規(guī)定了招生錄取標(biāo)準(zhǔn)和程序，尤其是規(guī)定了每所高中對“統(tǒng)招生”和“統(tǒng)配生”的錄取比例。在招生錄取過程中，考試主管單位和各高中只能按照上述方案審查考生的條件和成績是否符合規(guī)定中的各要件，幾乎不具有裁量權(quán)，最終決定權(quán)實(shí)際掌握在市教育行政機(jī)關(guān)手中。因此，市級教育行政機(jī)關(guān)的招生規(guī)劃對學(xué)生權(quán)利的影響是直接的，筆者以為該行政規(guī)劃是拘束性規(guī)劃，具有處分性。這種具有處分性的教育行政規(guī)劃，如果其政策因素過分扭曲了競爭，導(dǎo)致在考試中獲得較好成績的學(xué)生卻無法取得在較好高中受教育的機(jī)會，那么，學(xué)生的受教育平等權(quán)［18］可能被法院認(rèn)為受到了侵害，而且這種權(quán)利侵害是教育行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序和比例原則的行為所導(dǎo)致的。對此，從訴訟要件的角度分析（尤其是中止訴訟的要件［8］186［9］621），在行政訴訟法的學(xué)理上，市級教育行政機(jī)關(guān)的招生規(guī)劃可以通過訴訟予以規(guī)制，為學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)提供良好途徑。

盡管如此，行政規(guī)劃本身具有不同程度的綜合性、預(yù)測性、政策性，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)劃過程中具有廣泛的裁量空間。行政訴訟原則上只審查行政行為的合法性，不審查裁量合理性問題，因此針對行政規(guī)劃的訴訟，其對規(guī)劃內(nèi)容的審查強(qiáng)度注定了十分有限。“要想事前用法律條文對規(guī)劃內(nèi)容加以實(shí)體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準(zhǔn)則而已，所以，對規(guī)劃制定權(quán)加以實(shí)體法的制約有一定的限度”。［12］564因此，對行政規(guī)劃的規(guī)制，與其依靠事后的法律救濟(jì)，不如將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到事前的程序控制，尤其是行政規(guī)劃草案在其形成過程中的程序法控制，這已得到不少學(xué)者認(rèn)可。［19-20］而且，若根據(jù)上述“以確定裁決行為來認(rèn)定行政規(guī)劃具有處分性”的觀點(diǎn)，法定的行政規(guī)劃制定程序亦是司法審查的必要前提。

可見，對一般行政規(guī)劃，程序性控制是重點(diǎn)；能否予以訴訟審查，要看其是否具有處分性；起訴要被受理的時機(jī)還要視其成熟性而定。［21-23］關(guān)于拘束性的教育行政規(guī)劃的可訴性問題，將另文詳細(xì)探討。下文重點(diǎn)討論教育行政規(guī)劃的程序性控制的路徑選擇。

三、教育行政規(guī)劃的程序性控制

（一）立法現(xiàn)狀

關(guān)于制定行政規(guī)劃應(yīng)遵循的程序，我國目前尚無全國性立法予以規(guī)定，僅在少數(shù)省市制定的地方性立法中有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。例如在《湖南省行政程序規(guī)定》中規(guī)定了“重大行政決策事項(xiàng)”的決定程序，包括政府首長提出、承擔(dān)單位調(diào)研、擬定決策方案草案、征求公眾意見、專家論證、聽取公眾和社會各界的意見和建議、舉行聽證會、政府常務(wù)會議或者全體會議審議、首長作出決定、公布決策結(jié)果、督促檢查、定期評估等程序②，其中“重大行政決策事項(xiàng)”包括編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃，編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃③?！段靼彩行姓绦蛞?guī)定》除了就重大行政決策事項(xiàng)有類似規(guī)定外，還在“第四章特別行政程序”中專門規(guī)定了行政規(guī)劃④的制定程序，包括擬定規(guī)劃草案、聽取其他行政機(jī)關(guān)的意見、發(fā)布公告和直接通知利害關(guān)系人、利害關(guān)系人異議、召開聽證會、咨詢聽取專家的意見、審議通過和公布等⑤。

關(guān)于教育行政規(guī)劃，現(xiàn)行法規(guī)范側(cè)重于概括性規(guī)定各行政機(jī)關(guān)、學(xué)校所具有的制定綜合性規(guī)劃（計(jì)劃）或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的職權(quán)，例如，《教育法》第25條規(guī)定“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃”；《義務(wù)教育法》第15條規(guī)定“縣級以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國家有關(guān)規(guī)定，制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃”；《高等教育法》第6條規(guī)定“國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃”，第41條規(guī)定高校校長的職權(quán)包括“擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施”；等等。

而對于教育行政規(guī)劃的制定程序和監(jiān)督制度，僅有5處零散規(guī)定，例如《高等教育法》第42條規(guī)定高等學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會有權(quán)審議教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)；《高等學(xué)校信息公開辦法》第7條規(guī)定高校應(yīng)主動公開的信息包括“學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃”；《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》第15條規(guī)定學(xué)校在“學(xué)科、專業(yè)及教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，以及科學(xué)研究、對外學(xué)術(shù)交流合作等重大學(xué)術(shù)規(guī)劃”決策前，應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會審議，第17條規(guī)定學(xué)?！爸朴喤c學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的全局性、重大發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略”應(yīng)由學(xué)術(shù)委員會提出咨詢意見；《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》第7條規(guī)定教職工代表大會的職權(quán)包括聽取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的報(bào)告，提出意見和建議。

（二）重大教育行政規(guī)劃的制定職權(quán)和程序的法律保留

經(jīng)上述梳理可見，現(xiàn)行法規(guī)范對教育行政規(guī)劃制定程序所作出的規(guī)制，僅限于學(xué)校規(guī)劃層面尤其是高校層面，教育行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃行為幾乎未受到任何法規(guī)范的明確規(guī)制，教育行政機(jī)關(guān)事實(shí)上具有過于廣泛的裁量權(quán)。廣泛的裁量性固然是行政規(guī)劃的基本特征，但考慮到各種規(guī)劃具有的不同規(guī)模、不同具體化程度和有無拘束性，對于那些重大的教育行政規(guī)劃，筆者認(rèn)為，應(yīng)適用法律保留原則，這些規(guī)劃的制定職權(quán)和程序應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)。理由有兩點(diǎn)：

其一在于法治行政原理，影響和限制公民權(quán)利的行為應(yīng)具有法律依據(jù)。行政規(guī)劃中具有限制權(quán)利效果的拘束性規(guī)劃，其相對人得以特定，其產(chǎn)生侵益效果具有必然性，只是遲早的問題，因此這類規(guī)劃的制定權(quán)限和程序應(yīng)由法律規(guī)定或法律授權(quán)下位法規(guī)定。［8］77

其二在于受教育權(quán)的重要性。盡管我國《立法法》目前尚未將限制受教育權(quán)的措施或教育制度作為法律保留的對象，但正如前述，受教育權(quán)是憲法確認(rèn)的基本權(quán)利，教育行政規(guī)劃通常給公民權(quán)利設(shè)置了客觀條件，且教育行政規(guī)劃應(yīng)尤其注重信賴?yán)姹Ｗo(hù)，因此，在有的國家（地區(qū)），對重要的教育事務(wù)適用法律保留原則亦有立法范例⑥。

當(dāng)然，教育領(lǐng)域中，學(xué)校內(nèi)部具有“部分社會”的性質(zhì)，學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系亦是一種特別的行政法律關(guān)系，學(xué)校具有教育自主權(quán)⑦。教育事務(wù)的多層次性決定了只有重要事項(xiàng)才屬于法律保留的范圍，例如那些直接影響到受教育權(quán)本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)、由法律法規(guī)授權(quán)學(xué)校作出的行政行為（如國家考試招生、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、授予學(xué)位、畢業(yè)生分配等行為），應(yīng)當(dāng)由法律保留。［24］同理，關(guān)于這些重大事項(xiàng)的教育行政規(guī)劃（例如本文開頭討論的中考統(tǒng)配政策，涉及國家考試招生，即是重大教育行政規(guī)劃）若具有拘束性，其制定程序當(dāng)然應(yīng)適用關(guān)于行政程序的法律，或由專門的教育行政法律規(guī)定其程序。

（三）重大教育行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序和專家論證

正如有學(xué)者指出，我國現(xiàn)階段的行政規(guī)劃已不完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代中單一體現(xiàn)政府意志的“命令-服從”模式的計(jì)劃，現(xiàn)代行政規(guī)劃“自身的屬性是多元的，既具有專門性、技術(shù)性等科學(xué)性特征，又具有參與性、宣示性等政治性特征”。［7］行政規(guī)劃的科學(xué)性特征要求專家論證機(jī)制的支撐，其政治性特征則要求相關(guān)公眾參與的機(jī)制的支撐，在公眾的廣泛參與中作出利益的協(xié)商、衡量和調(diào)整。

前文已論證了重大教育行政規(guī)劃的制定應(yīng)經(jīng)過法律規(guī)定或授權(quán)規(guī)定的正式行政程序，而在學(xué)理上，“聽證為行政程序中居于關(guān)鍵性之部分，與訴訟程序之言詞辯論相當(dāng)”，［25］因此，重大教育行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》對重大行政決策應(yīng)當(dāng)舉行聽證會的情形作出規(guī)定⑧，筆者以為可以作為判斷哪些教育行政規(guī)劃應(yīng)經(jīng)過聽證程序的參照。

具體到個案分析當(dāng)中，在高中以上教育階段的招生行為，如前述，以競爭性為原則，學(xué)生通過競爭獲取受教育機(jī)會，既涉及公眾重大利益，又可能出現(xiàn)公眾內(nèi)部對方案的重大分歧（例如“蘭州市統(tǒng)配政策”報(bào)道中優(yōu)質(zhì)初中高分落榜學(xué)生與薄弱初中的統(tǒng)配生的利益沖突），聽證程序已顯得十分重要。從規(guī)劃的具體化程度而言，教育部和省教育廳關(guān)于中考統(tǒng)配的政策還具有一定抽象性，而《蘭州招生方案》已經(jīng)是一個實(shí)施性規(guī)劃，對各初中、高中的工作和考生的報(bào)考應(yīng)考事宜直接作出安排，聽證程序更應(yīng)必不可少。事后爭議很大的“統(tǒng)配招生60%的比例”問題，就應(yīng)該在方案草擬之時通過公告、舉行聽證來確定。

此外，鑒于教育事業(yè)本身具有專業(yè)性，專家論證和此前政策實(shí)施效果的反饋評估同樣具有重要意義。例如高中以上教育階段的招生中，為兼顧城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、民族間以至學(xué)校間教育公平的名額分配制度應(yīng)保持怎樣的比例，才不會扭曲競爭？在學(xué)生考試之外的學(xué)習(xí)能力評價（例如自主招生考試和考試加分項(xiàng)目）中，哪些因素可能構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)？這些判斷的作出恐怕需要數(shù)據(jù)的支撐和教育學(xué)已有研究成果的支撐。

（四）家長參與制度有待完善

在義務(wù)教育和高中教育階段，學(xué)生通常是不具有完全民事行為能力的人，聽證程序中須通過監(jiān)護(hù)人（家長）代理其行為。家長通過怎樣的組織方式和程序參與到哪些事項(xiàng)的教育事務(wù)中，如何保障家長權(quán)的行使，筆者進(jìn)一步考察了我國關(guān)于家長參與制度的立法現(xiàn)狀。

關(guān)于家長參與的法規(guī)范，在法律位階，僅見于《教育法》第29條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：……（四）以適當(dāng)方式為受教育者及其監(jiān)護(hù)人了解受教育者的學(xué)業(yè)成績及其他有關(guān)情況提供便利；……”

而在行政法規(guī)和規(guī)章層面的立法，亦僅有如下三處?！督逃綄?dǎo)條例》第19條規(guī)定：“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)或者綜合督導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)征求公眾對被督導(dǎo)單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學(xué)生及其家長和教師的意見?！薄缎＼嚢踩芾?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校及其教學(xué)點(diǎn)的設(shè)置、調(diào)整，應(yīng)當(dāng)充分聽取學(xué)生家長等有關(guān)方面的意見。”《小學(xué)管理規(guī)程》第58條規(guī)定：“小學(xué)可成立家長委員會，使其了解學(xué)校工作，幫助學(xué)校解決辦學(xué)中遇到的困難，集中反映學(xué)生家長的意見、建議?！薄凹议L委員會在校長指導(dǎo)下工作?！?/p>

可見，關(guān)于家長參與制度，我國現(xiàn)行立法只有簡單、零星的規(guī)定，對于家長參與的權(quán)利內(nèi)容、家長參與的組織形式、參與的程序、家長參與權(quán)未被尊重時應(yīng)如何救濟(jì)與追究法律責(zé)任等，現(xiàn)行立法仍缺乏系統(tǒng)的法規(guī)范制度。家長參與的相關(guān)立法完善，也是教育行政規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)程序性控制的重要前提之一。

結(jié)論

2015年蘭州中考“統(tǒng)配”政策的糾紛，是一個教育公平問題，問題的焦點(diǎn)是“統(tǒng)配”招生比例是否顯然不合理、以致違反比例原則，而這個比例的確定是否經(jīng)過了信息公開、聽證、專家論證、事后評估等正當(dāng)程序。

筆者以該事例為切入點(diǎn)，導(dǎo)入到教育行政規(guī)劃的規(guī)制問題。學(xué)校教育具有長期性、系統(tǒng)性、過程不可逆性等特點(diǎn)，因此，教育行政規(guī)劃通常給公民權(quán)利設(shè)置了限制性的客觀條件，而且尤其需要重視保護(hù)相對人的信賴?yán)妗＝逃姓?guī)劃應(yīng)適應(yīng)不同教育階段的不同特點(diǎn)，在義務(wù)教育階段以促進(jìn)教育資源均衡配置為目標(biāo)，但在高中以上階段則以公平競爭性為原則，教育政策不應(yīng)過度扭曲競爭。

對教育行政規(guī)劃作出規(guī)制，應(yīng)符合其上述特點(diǎn)。在途徑選擇上，筆者以為，應(yīng)當(dāng)以事前的程序性控制為重點(diǎn)；此外，應(yīng)當(dāng)對教育行政規(guī)劃做分類處理，直接影響公民權(quán)利的拘束性行政規(guī)劃，應(yīng)肯定其具有司法上的可訴性。

同時，考察我國現(xiàn)行立法發(fā)現(xiàn)，即使窮盡對現(xiàn)行法的解釋，我國目前亦尚不能為有效規(guī)制教育行政規(guī)劃提供有效的立法資源。對此，筆者認(rèn)為，首要的任務(wù)是要通過制定《行政程序法》或修改現(xiàn)行的教育立法，為重大教育行政規(guī)劃的制定職權(quán)和程序提供法律根據(jù)，建立教育行政規(guī)劃的制定程序，尤其是重大教育行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序和專家論證，完善家長和學(xué)生參與的機(jī)制。上述行政程序的法定化，也是對行政規(guī)劃得以提起行政訴訟的基礎(chǔ)。

注釋

①參考蘭州市教育局副局長藍(lán)戰(zhàn)軍于2015年8月12日答記者問中提到的“蘭州招生方案”的政策依據(jù)是什么，關(guān)于中考統(tǒng)配政策在我國中央層面的教育行政規(guī)劃中如何逐步明確化，筆者梳理其進(jìn)程如下：（1）2002年《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評價與考試制度改革的通知》（教基〔2002〕26號）成為各省開展高中招生錄取模式改革、試行統(tǒng)配政策的依據(jù)；（2）2008年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)和進(jìn)一步完善中考改革的意見》（教基［2008］6號）要求各省市逐步提高統(tǒng)配招生比例；（3）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》將中考統(tǒng)配政策納入中長期改革規(guī)劃的步驟中；（4）2014年制訂的《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》和教育部《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》（教基一［2014］1號），其中后者明確提出了高中招生錄取模式改革的具體的、量化的目標(biāo)（不低于50%的優(yōu)質(zhì)高中招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中），據(jù)此，蘭州市教育局相關(guān)官員認(rèn)為，《2015年蘭州市高中階段學(xué)校招生考試工作實(shí)施方案》中60%的統(tǒng)配比例，是對“教基一［2014］1號《意見》”所規(guī)定目標(biāo)的實(shí)施。上述規(guī)劃和政策經(jīng)過演變，具體到《2015年蘭州市高中階段學(xué)校招生考試工作實(shí)施方案》中，其規(guī)定：“省級示范性高中對口分配比例提高到60%”，“第一批次錄取，按以下順序進(jìn)行：（1）統(tǒng)招志愿30%；（2）統(tǒng)配志愿60%；（3）自主招生志愿10%；（4）補(bǔ)錄志愿；（5）擇校志愿?！?/p>

②享受對口分配計(jì)劃的考生必須具備以下條件：（1）初中三年在籍在校的應(yīng)屆生；（2）必須填報(bào)對口高中；（3）綜合素質(zhì)評價等級為A等；（4）必須參加中考，且成績在報(bào)考學(xué)校統(tǒng)招分?jǐn)?shù)線下50分以內(nèi)。若未完成統(tǒng)配計(jì)劃，則降分錄取最低至省級示范性高中控制線。

③例如，某省級示范性高中今年擬招生1000名，其中分配給A初中統(tǒng)

配名額50個，B初中統(tǒng)配名額20個?！?015年蘭州市高中階段學(xué)校招生考試工作實(shí)施方案》同時規(guī)定，“統(tǒng)招志愿、統(tǒng)配志愿和自主招生志愿必須為同一所學(xué)校。”這意味著，若A初中報(bào)考該高中的考生甲，分?jǐn)?shù)既未達(dá)到統(tǒng)招（全市排名）前300名、又未達(dá)到統(tǒng)配（A初中統(tǒng)配生的全校排名）前50名的，即使甲的成績高于B初中的統(tǒng)配生乙（乙在B初中排名前20），該高中也將錄取乙，不錄取甲。

④根據(jù)《教育法》第17條。

⑤本文所稱的“行政行為”，即《行政訴訟法》2014年修訂前所指稱的“具體行政行為”。

⑥《憲法》第42條第4款規(guī)定：“國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動

就業(yè)訓(xùn)練。”第46條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”教育不僅滿足公民的文化學(xué)習(xí)需要，而且具有培養(yǎng)公民就業(yè)能力的功能，屬于廣義上的“就業(yè)訓(xùn)練”，因此學(xué)習(xí)權(quán)兼具受教育權(quán)和勞動權(quán)的性質(zhì)。將受教育權(quán)按其性質(zhì)歸入生存權(quán)，亦是傳統(tǒng)憲法學(xué)通說，參見高家偉主編：《教育行政法》，北京大學(xué)出版社2007年1月版，第16頁；申素平：《教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用》，教育科學(xué)出版社2009年3月版，第27-28頁。學(xué)習(xí)權(quán)這一法律性質(zhì)，在我國臺灣地區(qū)亦得到理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，參見臺灣地區(qū)"司法院"釋字第626號解釋；李惠宗：《教育行政法要義》，元照出版公司2014年2月版，第102-103頁。

⑦根據(jù)該政策，應(yīng)屆畢業(yè)生本科生不超過24歲、碩士生不超過27歲、博士生不超過35歲，超過這個年齡限制的非北京生源畢業(yè)生將不能夠留京落戶。

⑧《義務(wù)教育法》第6條、第12條、第22條。

⑨《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）中提出：“推動普通高中多樣化發(fā)展。促進(jìn)辦學(xué)體制多樣化，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源。推進(jìn)培養(yǎng)模式多樣化，滿足不同潛質(zhì)學(xué)生的發(fā)展需要。探索發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才的途徑。鼓勵普通高中辦出特色。”即表明，高中教育資源并非均衡分布，法律和政策允許優(yōu)質(zhì)的高中教育資源的存在，高中教育具有多樣性、差異性的特點(diǎn)。這種多樣性和差異性，就不能要求高中在辦學(xué)和培養(yǎng)上追求與義務(wù)教育同等程度的實(shí)質(zhì)平等。2015年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“推動義務(wù)教育均衡發(fā)展……普及高中階段教育”，亦將義務(wù)教育和高中階段教育分別對待，并不意味著將高中階段教育納入義務(wù)教育。

⑩例如2002年《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評價與考試制度改革的通知》，2008年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)和進(jìn)一步完善中考改革的意見》。

①臺灣地區(qū)《行政程序法》第164條。

②《湖南省行政程序規(guī)定》第33-44條。

③《湖南省行政程序規(guī)定》第31條。

④《西安市行政程序規(guī)定》中“行政規(guī)劃”特指“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，對將來一定期限內(nèi)擬采取的方法、措施等對外作出的具有法律約束力的設(shè)計(jì)與部署?！薄安话ú扇∫?guī)范性文件或者行政指導(dǎo)形式的規(guī)劃。”見該《規(guī)定》第119條。

⑤《西安市行政程序規(guī)定》第120-124條。

⑥例如我國臺灣地區(qū)《“憲法”》第108條第1項(xiàng)規(guī)定，教育制度由“中央”立法并執(zhí)行之，或交由省縣執(zhí)行之。臺灣學(xué)者認(rèn)為，該規(guī)定是教育事務(wù)的法律保留的“憲法”依據(jù)。參見參考李惠宗：《教育行政法要義》，元照出版公司2014年2月版，第66-69頁。

⑦《教育法》第28條。

⑧《湖南省行政程序規(guī)定》第38條：“重大行政決策有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會：（一）涉及公眾重大利益的；（二）公眾對決策方案有重大分歧的；（三）可能影響社會穩(wěn)定的；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的?！?/p>

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［4］戎國強(qiáng).蘭州中考“統(tǒng)配”制造新的不公［N］.錢江晚報(bào),2015-8-24.

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On the Legal Regulation of Educational Administrative Planning

HUANG Shuo
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Usually，the educational administrative planning sets up objective conditions which may impose limitations on citizens'rights.Particular attention must be paid to protecting reliance interests of the private parties.As the educational administrative planning should be adapted to the different characteristics of different educational stages，fair competition should be the principle for the educational stages of senior middle school and university，and the educational administrative planning for theses stages should not distort competition excessively. The legal regulation of educational administrative planning should focus on the procedural control in advance.In view of the circumstances in which our country has not formulated laws on the regulation of educational administration，the primary task is to formulate"Administrative Procedure Law"or to modify the current educational legislation.These legislations will provide legal basis for the legislative authority and procedures on major educational administrative planning，which should be made via the procedures of hearing and expert argumentation.

Educational Administrative Planning；Binding Planning；Fairness of Education；Administrative Procedure

2016-01-14

黃碩，1982年生，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生，主要研究方向?yàn)樾姓V訟法、教育行政法、比較行政法。