優化行政區劃設置：學理根據與現實選擇*

謝來位

（重慶行政學院，重慶400041）

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優化行政區劃設置：學理根據與現實選擇*

謝來位

（重慶行政學院，重慶400041）

摘要：中國共產黨的十八大報告和十八屆三中全會的決定都提出要“優化行政區劃設置”。作為一種正式的制度供給，中國現行行政區劃由于歷史局限難以滿足全面深化改革總目標的要求。本文系統考量優化行政區劃的價值目標、制約因素和推動力量，提出增省減層優化中國行政區劃的現實路徑。

關鍵詞：制度供給；資源配置；增省減層

中國共產黨的十八大報告和十八屆三中全會的決定都提出要“優化行政區劃設置”。①面對中國行政區劃多數省區面積過大、管理層次過多這一突出問題，和政治經濟社會協調發展的現實要求，學術界時有縮省增省、分省減層的呼聲，而優化中國行政區劃，首先應著眼于省級行政區劃增省減層。本文據此提出增加省級行政區數量減少行政層級的改革思路、學理根據、實施步驟和風險防范策略，為推動中國行政區劃的優化提供決策參考。

一、已有研究述評

自清末維新派人士康有為提出省級行政區劃改革研究的論題以來，中國行政區劃改革問題日益引發學界政界的研究興趣，他們圍繞中國行政區劃的歷史變遷、主要弊端、改革的必要性及其與民族問題、經濟發展、城市化、政府職能等相關問題的關系開展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在縮省增省、分省減層、省直管縣等改革思路上取得了較為一致的共識。一是關于中國行政區劃改革的重要性、必要性和可行性研究不斷深化。浦善新在《中國行政區劃改革研究》②、劉君德、靳潤成、周克瑜在《中國政區地理》等書中對省級行政區劃改革的必要性進行了分析③。尤其是關于市領導縣體制的利弊和存廢的爭議十分激烈。二是關于省級行政區劃改革分省縮省方案方面的研究成果十分豐富。中國學者在省級行政區劃改革的基本思路上已經達成基本的共識，從清朝末年至今已經有較多的分省縮省方案問世。三是關于行政區劃改革的可行性的研究還不夠全面、系統和深入。侯景新、浦善新、肖金成在《行政區劃與區域管理》中認為，從國際比較、中國歷史上的行政區劃設置情況以及行政區劃發展趨勢、改革時機、改革基礎等方面來看，行政區劃改革都是可行的。④田穗生、羅輝、曾偉在《中國行政區劃概論》一書的附錄中特別對中國的省級行政區劃改革的可行性進行了詳細的較為深刻的闡述，他們從管理層次與幅度理論、行政效率的提高等方面論證了改革的可行性。四是逐步重視關于行政區劃變遷規律的研究。周振鶴以中國歷史時期的政治地理現象為研究對象，主要采用歷史學方法，對中國歷史政治地理開展研究，提出了從沿革地理、政區地理到政治地理的范式轉換，對行政區劃與自然區劃、文化因素的關系、中國歷史上行政區劃層級變遷的三循環、中國歷史上行政區劃幅員的確定、行政區域劃定的基本原則以及其他相關因素進行了深入研究，取得了很有價值的研究成果。⑤但由于各種原因的制約，這些研究仍存在諸多不足之處。譬如，行政區劃本身是政治體制、行政體制、經濟體制的重要組成部分，而已有的研究卻未能從政治學、行政學和經濟學的視界對行政區劃改革進行系統深入的研究，對影響行政區劃優化的政治、經濟、社會等深層要素及其相互關系等問題未予充分關注，有關行政區劃研究的理論深度和系統性不足，從而不利于為實踐層面有效推進中國行政區劃改革提供學理支撐。因此，急需構建多學科視角的、反映行政區劃優化規律的、全面系統的理論分析框架，以增強行政區劃優化理論的解釋力、指導力和科學性。有鑒于此，本文擬對構建行政區劃優化理論分析框架的基本范疇，包括行政區劃優化的價值目標、制約要素和推動要素等開展探索性研究。

二、增省減層優化中國行政區劃的現實要求

1.多數省區面積過大、所轄縣級政區太多是中國行政區劃最突出問題

一是多數省級行政區域面積過大。土地面積在10萬平方公里以上（超過韓國）的省市區有25個，土地面積在20萬平方公里以上（超過柬埔寨、孟加拉國）的省市區有11個，土地面積在30萬平方公里以上（超過菲律賓、意大利、波蘭）的省市區有8個，土地面積在40萬平方公里以上（超過日本、德國）的省市區有7個，土地面積在50萬平方公里以上（超過西班牙、泰國、法國）的省市區有4個，土地面積在100萬平方公里以上（超過埃及）的省市區有3個。東西跨度最大2400公里，最小100公里，平均717.96公里；南北跨度最大1700公里，最小120公里，平均629.22公里。二是多數省級行政區所轄縣級行政區太多。省級行政區管轄縣級行政區劃數最多181個，縣級區劃數超過80個的省區有22個，縣級區劃數超過100個的省區有17個，平均92.13個。三是增加地級行政層級致省級政府管理幅度太小。絕大多數省級行政區劃（除直轄市和海南省等）規模過大必然導致在省區以下多設一個行政層級，增加行政成本，而省區所轄的地級行政區劃數最多只有21個，最少的只有2個，其次是5個，平均只有10.74個，對于省級政府的管理幅度來說，又太小。

2.提高行政效能要求增省減層

一是徒增地市行政層級，增加行政成本。中國的省級行政區數量過小，所轄面積過大，徒增地市行政層級，致省級管理幅度過小，增加行政成本，為行政效率提升造成結構性障礙。二是“市管縣”體制加劇縣域經濟發展困難。截至2013年底，中國共有地級行政建制333個，其中地級市286個，占地級行政建制的85.9%。市管縣體制主要存在市縣爭利的經濟利益矛盾、行政管理矛盾和城鄉關系的矛盾。市管縣體制存在嚴重的“市吃縣”、“市刮縣”、“市卡縣”、“市扒縣”現象，為行政效率低下、行政成本高昂、資源配置效率低下埋下了體制禍根，加劇縣域經濟社會發展困難。三是行政區劃弊端損害中央政府資源配置效率。行政層級多、省區政府管轄面積過大導致各級政府資源的分配效率低下，加劇省內各區域之間資源分配的不公平性、不合理性，導致貧者逾貧、富者更富。

3.區域協調發展要求增省減層

中國不僅東、中、西部之間以及各省、市、自治區之間存在巨大的發展差距，且大多數省份的省域內也存在著巨大的差距。一是省區經濟中心經濟輻射帶動能力難以承載過大的省域范圍。絕大多數省區面積遠遠大于其發展幅度。中國各省區經濟中心的經濟規模相對于其輻射面積而言還太小，各個省市區的經濟中心要輻射帶動如此超負荷的區域的經濟發展，是何等艱難。二是政府分配帶動能力難以承載過大的省域面積。省區范圍過大、行政層級過多最終導致中央和上級政府自上而下的資源配置的低效率和不公平，尤其省區的偏遠地區因為交通成本、時間成本和地緣劣勢等很難獲得其應得的公共資源，從而加劇省區偏遠地區與省內經濟中心的發展差距。三是在原省域次中心和欠發達地區培育新的省級經濟中心可帶動周邊地區更快發展。縮省增省能通過政府的資源配置、轉移支付在欠發達地區培育新的省級經濟中心，帶動周邊地區經濟的快速發展，可以彌補自然地理環境的不公平，從而促進區域經濟社會協調發展。王賢彬、聶海峰研究表明，重慶直轄對重慶地區的經濟增長有一定的促進作用。⑥本課題組使用2010年公開數據采用回歸分析表明，各省（市、區）的面積大小與各省（市、區）內區縣之間發展的不平衡呈正相關關系，即省域面積越大，省內區域間經濟發展越不平衡，區縣間發展差距越大。

4.維護政治穩定要求增省減層

目前中國不少省區經濟體量大、地域上的地理分割現象明顯、民族區域特色鮮明，邊疆地區尤其如此，這為政治穩定的維護帶來很大的困難。一是省區過大與中央對抗的力量就大，不利于政治穩定的維護。如果省區縮小，數量增多，單個行政區域對抗中央的力量減弱；且數量增多后，以省區為個體所組成的集體變大，各省區要達成一致對抗中央的合意的可能性也將進一步減小。二是省區規模縮小，可增強省區內的控制力，有利于省區層面的政治和社會穩定。尤其對于新疆、西藏、內蒙這些少數民族集聚的邊疆省區的拆分，有助于遏制極端民族主義的發展，有利于維護政治穩定。三是省區太大行政層級過多致官僚主義嚴重，增加不穩定風險。行政層級越多，信息扭曲、官僚主義越嚴重，且鞭長莫及，群眾權益更容易受到侵害，增加政治不穩定風險。南疆地區的不穩定就是明證。

5.增省減層比撤并縣級政區減層更具科學合理性

撤銷地市級政府減少行政層級要求減少省級政府直接管轄的縣級政區數量。增省減層比撤縣減層更具合理性和可行性。一是經濟協調發展和社會穩定要求保持縣級政區的基本穩定。撤并區縣會使縣域經濟中心數量減少，既可能加劇縣域經濟發展的不平衡，又會引起社會不穩定。與省級政府相比，縣級政府與人民群眾的生產生活關系更直接、聯系更多更緊密，而省級行政區劃的優化主要涉及的是縣區市級以上政府和政府間關系的調整，對普通公民的生產生活不會產生太大的直接影響。2012年4月10日重慶“萬盛事件”是深刻教訓。二是多數縣域面積已經很大。縣是中國最完整的基層政府，縣域面積過大，會加劇行政管理成本和管理難度。三是縣的歷史久遠且相對穩定。從中國歷史上所有形式的高層政區的變遷來看，“就幅員而言，無論是州，是道，是路，是省，全部經歷了由大變小的過程。”⑦且“在高層政區、統縣政區及縣級政區中，以高層政區的幅員變化較大，統縣政區次之，縣級政區起伏最小。”⑧因此，中國行政區劃的優化首先要著眼于省級行政區劃，縮小過大面積的省區，增加省級行政區劃數量，擴大中央政府和省級政府的管理幅度，撤銷地（市）級管理層級，實現省直管縣。

三、中國現行行政區劃的歷史局限

中國共產黨十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”⑨前述問題表明，中國現行行政區劃與全面深化改革的總目標相比，有其十分明顯的歷史局限。

1.在價值取向上：重統治，輕發展

馬克思和恩格斯深刻地揭露了國家的階級實質，指出“國家是統治階級的各個人借以實現其共同利益的形式”。⑩任何一個階級走上階級統治的地位，為維護和強化既定的政治關系與社會秩序，都必須通過國家權力對全社會進行一種強力支配與控制，這是政權得以存在、社會秩序得以建立的基本前提。因此，政治統治是任何一個國家政府的基本職能。麥迪遜（Madison）在《聯邦黨人文集》第51號中警告說：“組織起一個由人統治人的政府，極大的困難是，首先你必須使政府能控制被統治者，然后還要迫使它控制其本身。”塞繆爾·P﹒亨廷頓指出，對于許多現代化之中的國家而言，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威。”?有研究表明，“政府職能重心定位與行政區劃調整基本目標的階段性耦合，在歷史經驗層面驗證了兩者聯系的實然性：歷代王朝的職能重心偏向于政治統治，行政區劃調整的基本目標是加強中央集權，以鞏固皇權、控制社會；中華人民共和國建立初期，各級政府的工作重心是重整秩序，行政區劃調整的基本目標是鞏固中央權威，為恢復發展國民經濟創造條件。”?因此，無論在歷代封建王朝還是中華人民共和國建國后到改革開放前都特別強調政治統治，尤其是在改革開放前的中華人民共和國強調以階級斗爭為綱，必然要求加強政治統治。重統治的政治價值取向必然要求加強中央集權及其對地方政權和基層政權的控制力度，在行政區劃和組織結構上就必然要求“尖聳型”的組織形態，從而導致行政區劃設置上過窄的管理幅度和過多的行政層級。

改革開放以后的中國，提出了在社會主義初級階段“以經濟建設為中心”的基本路線，推動經濟發展成為中國各級政府的中心工作；2003年7月28日中共中央總書記胡錦濤提出要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求推進各項事業的改革和發展。這就對城鄉、區域經濟社會文化的協調發展提出了強烈要求，要求經濟社會文化的發展必須堅持維護社會公平正義、必須堅持走共同富裕道路、必須堅持促進社會和諧。這就對中國的發展模式和行政區劃所承載的功能提出了更加嚴峻的挑戰，要求中國的職能重心在加強經濟建設的同時，地方政府的職能重心轉向為全國各地區的公民提供更加公平、更加有效率的公共服務和發展環境，這就對行政區劃的優化提出了急迫的要求。簡而言之，在價值取向上要由政治統治轉向經濟建設、可持續發展和公共服務，從而要求行政區劃做出相應的優化。

2.在權力結構上：重中央，輕地方

中國是“單一制”的國家結構形式，地方政府的權力是中央政府授予的。地方公共政策的執行過程必須嚴格在中央政府的監督和控制下進行，下級地方政府的公共政策執行過程必須嚴格在上級地方政府的監督和控制下進行。中央政府掌握對地方政府領導人的選拔任用的控制權，領導地方政府，地方政府對中央政府負責，下級政府對上級政府負責，核心是中央政府（通過執政黨的組織手段等）對主要的地方政府政策執行者或地方政府政策執行的主要負責人具有相當大的人事管理權。?權力以中央為主，地方政府和下級缺乏獨立自主性和自治能力，中央政府和上級政府事必躬親，任務繁重，管理幅度必然不能過大。而管轄面積大、管理幅度小必然導致行政層級增多。盡管“中國歷代行政區劃沿革的核心就是政區層次級數的變化，這一變化集中體現了中央集權與地方分權之間此消彼長的演變過程”?，盡管“一部中國政治史就在外重內輕和內重外輕的兩端往復擺動，同時又一步緊似一步地走向極端的中央集權。”?可見，在單一制國家結構形式和行政體地方政府體系下，重“中央”是常態、是本能，重“地方”是非常態，往往是形勢所迫不得已而為之。即使是重“地方”，也就是給地方多授予點權力而已，主動權仍在中央。

3.在管理方式上：重控制，輕自治

前述重統治、輕發展的價值取向以及重中央、輕地方的權力結構必然導致中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的權力控制，抑制地方政府、基層政府和社會、公民等的自治能力的提升。在重控制、輕自治的管理方式下，政府成為國家權力中心，各種社會組織成長困難，難以獲得社會公眾的認可，難以在一定社會層面和社會范圍內分享社會權力，社會公共事務的管理任務非政府莫屬。社會自治能力的弱化進一步加劇基層和下級政府以及社會對上級和中央政府的依賴性，致使上級和中央政府的職能職責和管理任務繁重，也必然導致行政區劃和組織結構的“尖聳型”形態。

而隨著民主化和現代化進程的快速發展，社會的自治要求和能力逐步提升。政府不再是國家唯一的權力中心，各種社會組織只要得到公眾的認可，就可以在一定層面和范圍內分享社會權力。治理的權威主要源于公民的認同和共識，以自愿為主。治理的權力流向是雙向或多向的，是一個上下互動、橫向互動的管理過程，強調公民和社會機構的共同參與。?隨著管理方式的變化和自治能力的提升，必然會為行政區劃的優化奠定堅實的基礎，也會為行政區劃的優化提出強烈的要求。

4.在職能設置上：重同構，輕異構

中國政府職能在縱向配置上的總體特點可以概括為“職責同構”。?在上下級政府間的關系中，不同層級的政府在職能、職責和機構設置上存在“上下對口、左右對齊”高度統一的基本特征，導致政府機構“上下一般粗”。2013年召開第十二屆全國人民代表大會第一次會議后，中華人民共和國國務院機構改革后共有各種組織機構75個?，隨機抽取1省政府，調查發現某省共有省直機構68個；隨機抽取該省一地級市政府，調查發現該市政府有政府工作部門31個、政府其他部門53個、省管單位20個、政法機構6個、其他事業單位41個?；在該市隨機抽取一縣，調查發現該縣縣直部門共有88個、線管單位31個?，外加教育和醫療機構若干。從上述國務院、省、市（地級）、縣四級政府的組織機構設置可以看出政府機構“上下一般粗”的現實狀況。

作為計劃經濟體制條件下高度雷同的“條塊分割”職能設置，不利于不同層級政府根據市場和社會的發展需求按照本級政府所在的行政層級所應承擔的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護等各種不同性質的政府職能進行因地制宜地選擇性設置，將導致政府職能在履行上缺乏適應性和有效性。“職責同構”的體制安排既導致了地方保護主義、地區沖突、重復建設等問題，又導致了政府體系及其職能的自我封閉。職能同構必然導致政府職能目標和價值的沖突困境。在職能同構的體制下，履行維護政治穩定職能、履行經濟調節職能、履行市場監管維護統一大市場健康發展職能、履行公共資源提取職能等的政府機構的設置難以脫離行政區劃的限制，各層級政府間一一對應，與各層級政府共進退，為行政區劃的適時優化造成巨大阻礙。如果要減少行政層級，就需要撤銷地級區劃，那么省級政府所轄的縣級政區就必然太多，多數省份會大大超出省級政府所能承受的管理幅度，就要求縮小省級行政區劃，而在職能同構的體制下，一方面可能進一步割裂統一大市場，另一方面因為省級數量的增多可能減弱中央政府的控制力，也因為省級政府下轄縣級政區的增多而減弱控制力；因此，在重統治、輕發展的價值取向下，職能同構會阻礙行政區劃的進一步優化，而要求行政區劃的管理幅度小、管理層級多。在職能異構的體制下，市場監管、政治穩定、環境保護的職能與公共資源分配、公共服務、社會管理、地方經濟社會文化發展規劃等職能可以按照各層級政府的職能需求靈活設置，從而避免職能同構帶來的價值目標沖突，減少行政區劃優化的價值沖突阻力。

四、優化行政區劃之學理根據

行政區劃事關重大，優化行政區劃既要立足于現實需求，又要對優化行政區劃的目標要求、制約因素和推動力量展開系統性的學理考量，從而避免行政區劃改革的盲目性。

1.優化行政區劃之價值目標

行政區劃的實質是實現行政權力和責任的劃分。因此，行政區劃應通過合理確定政府的管理層級及各級政府的管理幅度，實現對行政權力及其相應責任的科學劃分來提高行政效能、維護政治穩定、推動城鄉區域經濟社會文化的協調發展、提升整個社會和公民的自治能力，以便更好地實現政府的各項職能，使整個社會的公共利益最大化。

（1）優化行政區劃的直接目標——提高行政效能。追求行政效率、提高行政效能是行政學、行政制度以及行政區劃制度所應追求的主要目標之一。作為全國政府行政組織結構的行政區劃將從組織結構上直接制約或影響著行政效能的高低。因此，優化行政區劃，通過合理確定政府行政層級，科學確定各級政府的管理幅度，并在此基礎上規范各級政府之間的權力責任關系，以形成科學合理的行政組織結構和權力責任關系，將是提高行政效能的基本途徑。因此，提高行政效能將是優化行政區劃的直接目標。

（2）優化行政區劃的根本目標——提升治理能力。作為政治制度、行政制度重要組成部分的行政區劃制度的優化必然將提升包括政府在內的整個社會的合作治理能力作為主要目標，甚至是根本目標。這就必然要求政府體系合理分權，對行政區劃進行科學設置，讓各層級政府的權力觸角適度地作用于各個區域的公民、組織、社會及其對公共事務的處置過程中，并通過行政區劃這種正式制度的合理設計，來促成正式制度與非正式制度之間的轉化與聯系，為自主治理的社會規范和社會秩序的形成與演化創造條件、留下足夠的發展空間。可見，地方的治理能力以及社會的自治能力提升與行政區劃的改革調整存在緊密關系，地方政府治理能力和社會自治能力的提升無疑是優化行政區劃的根本目標。

（3）優化行政區劃的積極目標——推動協調發展。絕大多數的社會制度、國家制度、行政制度以及公共政策的制定無不是在特定歷史條件下追求著效率和公平的辯證統一。而一個社會經濟社會全面協調可持續發展的要求就是效率和公平兩大基本價值辯證統一的體現。全面協調可持續發展要求經濟社會的發展既要有效率，更要尋求代際間、城鄉間、區域間、群體間的公平。而行政區劃制度本身制約著城鄉間、區域間和群體間的資源、權力和責任的分配。因此，推動協調發展是行政區劃制度所應追求的價值目標。合理劃分行政區域，有利于經濟社會發展戰略規劃的制定和實施，有利于功能區域的合理布局，有利于提高資源整合、資源配置的效率和效益，有利于增強基礎設施的規模效益，降低開發成本和管理成本，有利于提高社會治理效率，有利于調動各級政府基礎設施建設和推動經濟社會協調發展的積極性。可見，推動區域經濟社會協調發展是優化行政區劃的積極目標。

（4）優化行政區劃的基本目標——維護政治穩定。秩序和穩定是任何一個國家的政府要實現的最基本目標，也是實現其他目標的基礎和保障。一個國家保持長期的政治穩定需要正確處理中央與地方、上級與下級之間的利益和權利，并通過科學合理的行政區劃的建構來防止國家四分五裂。既要通過行政區劃的優化實現各種政府間、地區間利益的公平分配和經濟社會發展權利和機會的平等保護；還要通過行政區劃的優化實現權力和力量的科學分配，在中央和地方、上級和下級政府之間為政治穩定構建一個平衡的權力格局；也要通過行政區劃的優化實現上情下達和下情上傳的高效率，使行政權力的行使和各項管理工作的開展更有效率，從而迅速、徹底消解、化解各種不穩定因素。可見，政治穩定是優化行政區劃的最基本目標，因此，行政區劃的優化要首先保證政治穩定這一消極目標的實現。

2.優化行政區劃之制約因素

行政區劃的優化將面臨諸多制約因素，我們將其中最主要的一些因素分別概括為環境要素、組織要素和能力要素。這些要素將從不同的角度制約、影響行政區劃對政治經濟社會文化發展的作用效力。同時，這些要素并非孤立地存在和發展，環境要素、組織要素與能力要素之間存在著緊密的相關關系，它們相互作用、相互促進，并相互制約，共同制約著行政區劃的層級和幅度。因此，行政區劃的優化必須嚴格考量這些相關要素及其可能對行政區劃及其作用效果產生的影響，從而提高行政區劃優化的科學性和可行性。

（1）環境要素——考量行政區劃的基本要素。考量行政區劃的環境要素主要包括自然地理環境、民族文化差異、區域文化傳統等主要方面。自然地理環境本身直接影響著民族文化和區域文化。自然地理環境和文化環境差異必然對政府行政管理行為和政策選擇等產生深刻影響。因此，行政區劃的優化必然要以自然地理環境和社會文化環境作為考量的基本要素。在行政區與自然區的辯證關系上，相同的自然地理和社會文化環境更加有利于政策的制定、執行和政策效率的提高，這在一定程度上也要求行政區與自然區的合一。但這會進一步加劇不同行政區之間的社會分割，造成行政區及自然區之間的孤立和封閉，這就需要更上一層級行政區的政府加強下級行政區之間的交通公共基礎設施建設，從而推動更大范圍的統一大市場的形成，推動經濟社會文化的交融和發展。在行政區與民族區、文化區的辯證關系上，通過行政區劃的優化促進民族融合可以進一步促進各民族的共同發展，但多民族共居一定的行政區劃內也必將給政府的管理帶來挑戰，行政區劃的優化必然要充分考慮并融合地域文化傳統的差異。

（2）組織要素——考量行政區劃的核心要素。考量行政區劃的組織要素主要包括國家結構形式、地方政府體系、行政權力體制以及政府職能模式等國家及政府的組織結構和權力結構要素。國家結構以及政府的組織結構和權力結構將通過權力的運行方向及其對公共資源分配的決定作用來影響行政區劃在推動經濟社會發展中的作用效果。一是國家結構形式。單一制國家的所有權力來源于中央政府，且主要公共資源也來自于中央政府，行政層級以及行政管理的幅度等就將直接決定著各種資源分配和行政權力行使的效率、效果和公平性；而聯邦制國家的權力來源于成員政府，聯邦政府所掌控的資源十分有限，且在國內及地方事務的管理權限和責任劃分上明確固定，行政層級以及行政管理幅度對資源分配和行政權力運行的效率、效果和公平性的影響相對于單一制國家要小得多。二是地方政府體制。行政體地方政府行使權限的權力由中央或上級政府授予，是中央和上級政府的下級行政組織，不存在代表當地公民利益和意愿的代議機關。自治體地方政府體制由自治體地方政府構成，在上下級政府間不存在行政隸屬關系，各自治體地方政府依法自主地處理權限內的事務，中央和上級政府依法對其實施監督、指導。自治體地方政府是由當地居民依法選舉產生的地方政府。混合體地方政府是一種過渡形式，實質上其地方政府的權力仍然主要來自于中央和上級政府，只是獨立自主程度比行政體地方政府略高一些。因此，在自治體地方政府體制下，一方面，行政區劃制度對行政管理的效率、效果和公平性的影響相對較小；另一方面，下級政府對上級政府的依賴和管理需求較小，還因為民眾的直接監督加強，上級政府對下級政府的監督需求也有所降低，與在行政體地方政府體制下相比較而言，政府的管理幅度可以適度擴大、管理層級可以適度減少。三是政府職能模式。政府職能的分化程度在一定程度上制約或影響著對行政區劃的考量。政府職能的分化程度高，政府職能履行機構的設置模式就可以多樣化，而不局限于單一的政府職能履行模式和機構設置模式，從而化解行政區劃優化所面臨的政府職能目標和價值的沖突困境。

（3）能力要素——考量行政區劃的關鍵要素。考量行政區劃的能力要素主要是政府對經濟社會文化等事務的公共治理能力，社會及其公民、社會組織的自治能力，以及一定行政區域內的經濟政治文化中心的輻射能力等及其與該行政區域的管理幅度的相對關系。一是政府治理能力。中央政府或上級政府的管理能力和調控能力越強，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數量就可以越多；中央政府或上級政府的調控能力和管理能力越弱，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數量就只能越少。如果地方政府、下級政府、基層政府能夠相當自主而且依法合理地處理好地方公共事務，規范、科學、合理地使用公共權力，不斷提升地方治理能力，那么中央政府或上級政府的管理幅度就可以適當擴大。因此，中央政府和各級地方政府的治理能力是制約行政區劃的重要因素。二是社會自治能力。社會自治能力的高低在很大程度上影響著政府管理的層級和幅度。社會自治能力越高，政府的管理幅度可以越大，管理層級可以越少，且不至于給政治穩定等帶來更大的威脅。無疑，現代社會隨著社會自治能力的增強，政府管理幅度適度擴大是可行的。三是經濟輻射能力。行政區劃的優化要求根據一定層級行政區域的中心城市的經濟規模和經濟輻射能力的大小，合理界定省級行政區域、縣級行政區域的范圍。中心城市經濟輻射能力的大小是劃分行政區域大小的客觀標準和依據，原有中心城市難以輻射廣袤的區域，對通過行政區域的重新劃分，培育新的行政區域中心從而打造新的增長極提出強烈要求。

3.優化行政區劃之推動因素

優化行政區劃無疑會面臨著既得利益集團的巨大阻力和各種路徑依賴，因此，對于行政區劃優化這類宏觀的政治改革需要特別的推動力量才可能得以實現。本節也將從宏觀層面簡要分析優化行政區劃所需要或可能存在的推動因素，經濟和社會變化是行政區劃改革的根本推動力，而政治因素是行政區劃改革的直接推動力。

（1）經濟推動。行政區劃屬于政治上層建筑。政治是經濟的集中體現，經濟的發展以及經濟體制的結構性轉型都會對政治體制改革提出相應的要求，而政治體制作為上層建筑的一部分也必須摒棄自身缺陷以適應經濟的發展。行政區劃作為行政權力的界分，行政壁壘等將會對資源的流動等造成直接影響。因此，行政區劃的合理劃分將直接影響到經濟輻射的效應和效果。為避免經濟中心輻射距離過長難以發揮其擴散效應，應該突破原有行政區劃的限制，推動行政區劃改革，在遠離各周邊經濟中心的區域選擇特定的地理空間建立新的政治經濟文化中心，作為增長極，變單中心為多中心，以帶動更廣泛區域的經濟發展。因此，經濟發展到一定程度必然要求各區域、地區經濟的協調發展，最終間接地對行政區劃的優化提出要求，成為優化行政區劃的動力。經濟社會欠發達地區人民強烈的發展愿望最終將推動行政區劃的逐步優化。

（2）社會推動。公民社會的形成及其對行政區劃問題的關注將是形成公眾議程和政府議程的基本條件和推動因素。行政區劃改革代表的是欠發達地區公民的利益訴求。而欠發達地區公民群體在現行行政區劃制度下，其利益訴求的聲音相對微弱，甚至這些群體根本沒有意識到現行行政區劃制度對其發展產生的制約和不利影響。那么欠發達地區公民群體的覺醒需要啟蒙，否則行政區劃制度問題難以形成公眾議程；其覺醒后對行政區劃制度改革的訴求表達離不開社會各方的支持，否則欠發達地區公民的政策訴求難以由公眾議程轉變為政府議程。行政區劃制度改革的政策議程設置，同樣需要社會各方共同努力，既要促進政策流的發展，更要推動政治流的強勁發展，才可能將行政區劃的優化問題提上政府的議事日程。

（3）政治推動。行政區劃體制作為政治體制和行政體制的重要組成部分和載體，本身具有很強的政治性。政治統治、政治穩定是與經濟發展、公平分配以及公民的覺醒等深層次問題緊密相關的。如果一味地為維護穩定而不顧及經濟社會的可持續發展和各地區的平衡發展等，政治穩定是難以長時期維持的。政府的責任也決定了政府除了維護政治統治之外，還有不可推卸的推動政治、經濟、社會發展的根本責任。絕大多數縣級政府以及想升格為省級的部分副省級行政區域和地市級行政區域的政府及其公務員和人民都有推動行政區劃優化的強烈愿望。公民自治的愿望不斷提高，既為下級政府擴大自主權和社會自治提供了條件，也對上級政府為下級政府擴大自主權和社會自治留下更大的空間提出了強烈要求。同時，民主政治的發展對政府管理的有效性和成本約束提出了更高的要求，這也必然要求政府管理幅度的增大和管理層級的減少以節約行政成本，從而推動行政區劃的不斷優化。制度作為一種基本的公共產品，制度供給是政府的基本責任。無疑，行政區劃作為一種基本的政治制度之一，政府具有當然的供給責任。當行政區劃制度難以滿足各地區公民尤其是欠發達地區公民的發展需求時，政府有責任推動行政區劃制度的改革創新和適時調整，以推動各地區經濟社會的平衡發展。因此各級政府尤其是中央政府及政治領袖基于公共責任、政治責任和經濟社會科學發展預期等成為推動行政區劃優化的主要因素。

五、增省減層優化中國行政區劃的基本思路

縮小中國省級行政區域的面積、增加省級行政區的數量、增大中央政府和省級政府的管理幅度、減少行政管理層級的綜合配套改革須遵循多目標優化原則、科學性原則和可行性原則。

1.增加省級行政區域的主要依據和標準

新的省級行政區域的建立、新的省級行政中心的選取、省級行政區域的劃分主要兼顧以下主要因素及標準。一是區域經濟中心規模及其區位情況。經濟中心經濟總量大，輻射能力強，其省域面積可以適當大些。長三角地區的經濟總量很大，其總面積也不過10萬平方公里；珠三角地區的經濟總量也很大，其總面積不過6萬平方公里，有效輻射區域也十分有限，難以輻射到粵西、粵北、粵東等地區。因此，中東部省級行政區域面積以不超過5-10萬平方公里為宜。區位優勢和交通地理條件好，行政區域面積可以適當大些。二是自然地理文化環境。行政區劃應主要以幅員面積作為行政區域規模的考量指標，參考人口因素，尊重歷史文化傳統。西部的一些省區，幅員面積雖然很大，但人口很少，產業不發達，經濟總量也很少，有些省區即使一分為二，或一分為三，幅員面積仍然會很大。三是區域經濟發展現狀。除原省域次中心及其相鄰區域直轄外，重點針對遠離原區域政治經濟中心的欠發達地區設立新的省級行政區，通過行政資源的配置，推動新的區域經濟增長極發展，帶動相鄰地區的政治經濟社會文化的快速發展。地理條件相似、發展水平相近的行政區域可以提高公共政策制定和執行的針對性、適應性和有效性。四是管理幅度、管理半徑和管轄面積。除特殊地理條件以外，一個省級行政區的管理半徑以不超過200-300公里為宜，管轄面積以不超過5-10萬平方公里為宜。新省會城市的選取，首先考慮該城市的經濟規模和影響力，盡可能選擇居于行政區域最中心位置的城市作為省會城市，兼顧管理半徑的平衡。

2.省級行政區劃與省直管縣配套改革思路

基本思路是撤銷地級派出機關或地級市，增加新的省級行政區。一是先設立新的省（市、自治區）級政府，再調整行政隸屬關系。原省（市、自治區）級政府保持不變，只調整管轄區域。新省（市、自治區）級政府將由地市級或副省級政府升格而成。原省級政府阻力不會很大，而新省級政府及轄區人民將有強大的動力。二是撤銷原省會城市政府，下轄區縣由省政府直管。原省會城市政府所轄區縣政府保持不變。將原省會城市政府部分領導干部及公務員交流到相鄰的新省級政府任職，提高其行政級別和職業發展預期，從而減少行政區劃優化的阻力。不能交流出去的領導干部和普通公務員可以保留職務職級按對口原則安排到省政府相對應的部門任職。將被撤銷的省會城市政府數量與新設的省級政府數量基本匹配。三是保留原地級市政府，只管轄中心城區。除了升格為新省級政府之外的地級（或副省級）市政府或派出機關將被保留，但只管轄中心城區，中心城區合并為一個大區（級別不變）直接隸屬于省級政府，可暫時保留地級市政府所管轄中心城區，各區的政府待時機成熟時撤銷。下轄中心城區以外的縣、市由省政府直管。未升格為新省級政府的地級或副省級城市政府因管轄范圍變小將存在一定阻力，但阻力不大。四是緩步撤銷地級市中心城區區政府，給予相關公務員優惠待遇減少阻力。未升格為新省級政府的地級或副省級城市政府所轄中心城區的區政府只占中國所有的縣市區級政府總量的17%左右，將逐步撤銷。要給予這些區政府的領導干部和普通公務員相對優惠的級別待遇、經濟待遇、提前退休和同等職位安置待遇，堅持自愿選擇，以自然減員為主要方式，逐步撤銷地級市中的區政府，從而減少行政區劃優化的阻力。五是勇于承擔改革成本，加強社會穩定風險防范。省會城市政府、其他地級市政府下轄的中心城區的區政府將被撤銷，將是最大利益受損者；其他地級市政府轄區變小，也不會全力支持改革。國家必須給予可能受到不利影響的公務員在職級、工資待遇、退休、安置等方面優惠待遇，相對于行政區劃的優化能長期地促進各個地區經濟社會更快協調發展而言，國家承擔這些改革成本只是暫時的，是值得的。

3.省級行政區劃與省直管縣配套改革的實施策略

省級行政區劃與省直管縣配套改革須分批次、講策略緩步推進。一是全國統一整體規劃，分塊（省、市、區）分批推進。需要花費30-50年甚至更長時間逐步實施。按照經濟社會欠發達程度、管理幅度大小程度、管轄半徑大小程度以及區劃調整涉及到的行政單元的復雜程度、各地區對行政區劃優化的需求程度等分批推進。按照“先易后難”的原則，從新疆、西藏、內蒙、青海等地增加新省區開始，然后是四川、云南、貴州、廣西等區域，因為這些區域的原省域面積過大，管理交通條件等較差，且地區發展極不平衡，急需新的經濟中心來增強經濟發展動力，行政區劃的優化容易產生明顯效果。然后是黑龍江、遼寧以及重慶、湖北、湖南和陜西等區域，再是江西、廣東、福建等區域，最后是山西、安徽、江蘇、山東、河南、河北等區域。即使每一批次，也都是整體規劃，分步實施。在每一批次行政區劃調整后，都要對行政區劃優化的效果進行評估，并對行政區劃改革方案做進一步完善。二是建新省與地（市）縣脫鉤先后推進。首先是確定新的省會城市，以原地級或副省級城市政府為基礎，組建新的省級政府，完善新的省級政府建制及其機構設置和職能配置，在新的省級政府能正常運行后，劃分各自的管轄區域，再調整原來隸屬于地級或副省級城市管轄的縣市的隸屬關系，改由省級政府直接管轄。三是保持縣（區、市）區劃不變，堅持區域整體調整。無論是涉及到要調整劃轉的縣（區、市），還是在原省域保持不變的縣、區、市，其原有區劃都保持不變，在劃轉過程中堅持整個行政區劃整體劃轉，只是改變其與上級政府的隸屬關系，從而減少矛盾和利益變化。四是緩步撤銷地（市）級政府下轄的區政府。待省級政府與各縣、市、區政府的關系能正常運行一定時期后，再逐步根據各地級市政府下轄的區政府的大小程度、公務員數量的多寡等逐步撤銷區政府或限制區政府的發展、逐步弱化其行政職能待其自然減員到一定程度再行撤銷。

六、增省減層優化中國行政區劃的可行性分析

中國政府執政合法性日益增強，其利益整合能力、危機治理能力、依法行政能力的逐步提升及其職能的分化以及經濟、社會的快速發展，都為中國行政區劃的優化奠定了良好條件。

1.政府能力提升為增省減層提供能力保障

政府能力的提升為政府管理幅度的擴大和行政層級的減少提供重要條件。政府執政合法性增強、政府利益整合能力提升、政府危機治理能力提升、依法治國和依法行政能力提升，為行政區劃的優化、政府管理幅度的適度擴大和行政層級的減少奠定了條件，而行政區劃的優化將進一步提升政府能力。

2.政府職能分化為增省減層提供組織保障

中央政府管理的省級政府數量和省級政府直接管理的下級政府數量大量增加，可能帶來政府的控制力減弱而導致政治不穩定、地方保護主義增強而導致市場被分割阻礙經濟的健康發展、各自為政損害國家整體利益等風險。政府職能分化可以減少甚至避免此風險。軍隊系統、安全機關、工商、稅務、海關、審計、質監、國土、環保等法律監管部門和資源環境保護部門采用垂直管理模式，甚至可以跨區域設置機構，能在一定程度上避免因為省域數量的增多可能造成的對資源環境保護、統一大市場和政治穩定的維護力度的削弱。

3.經濟社會快速發展為增省減層提供物質保障

增加省（市、區）數量、增加省級行政中心可能導致中央財政資源配置高度分散、各區域增長極輻射帶動能力減弱的風險。當前無論是經濟總量還是財政保障能力都大幅度提升，即使再增加一些省份或省級行政中心，對目前各地區的財政收入造成某種程度的分散，但各地區的財政保障能力也仍然會大大高于5年前的水平。現代信息技術的快速發展和交通基礎設施的快速改善有力地促進了信息傳遞、人口和物資流動，為行政管理幅度的擴大和行政層級的減少創造了十分有利的條件和機遇。

4.多數公務員及廣大群眾為增省減層提供動力保障

比較發現，增省減層優化行政區劃的動力遠遠大于阻力。增省減層各相關利益主體中，中央政府、省級政府、新省域內升格為省級政府的地級（或副省級）市政府、縣市級政府以及省會城市的區政府及其公務員和轄區人民都具有推動行政區劃改革的動力，其他地級市政府（280-290個）及其公務員可能不具備動力但也不會有明顯的阻力，只有省會城市政府（26個）、其他地級市政府下轄的中心城區的區政府（400-500個）及其公務員等少數主體具有推動行政區劃優化的阻力，但可以采取措施減少甚至化解其阻力。

增省減層優化行政區劃動力阻力比較表

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第19頁。

②浦善新著：《中國行政區劃改革研究》，商務印書館，2006年。

③劉君德、靳潤成、周克瑜：《中國政區地理》，科學出版社，2007年。

④侯景新、浦善新、肖金成編著：《行政區劃與區域管理》，中國人民大學出版社，2006年。

⑤周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局，2013年。

⑥王賢彬、聶海峰：《行政區劃調整與經濟增長》，《管理世界》2010年第4期，第42-53頁。

⑦周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局，2013年，第149頁。

⑧周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局，2013年，第162頁。

⑨《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第3頁。

⑩《馬克思恩格斯選集（第1卷）》，人民出版社，1995年，第132頁。

?[美]塞繆爾·P﹒亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2008年，第6頁。

?趙聚軍：《中國行政區劃改革的理論研究——基于政府職能轉變的視角》，南開大學博士學位論文，2010年5月。

?胡象明：《地方政策執行：模式與效果》，《經濟研究參考》1996年第16期，第39-42頁。

?周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局，2013年，第121頁。

?周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局，2013年，第299頁。

?黃健榮等：《公共管理新論》，社會科學文獻出版社，2005年，第279-281頁。

?汪旻艷：《現行省級行政區劃改革研究》，南京師范大學碩士學位論文2007年。

?http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/25/content_253773.htm，2013年4月24日。

?http：//www.changde.gov.cn/，2012年11月28日。

?http：//www.taoyuan.gov.cn/，2012年11月28日。

（責任編輯譚力）

Academic Interpretation and Realistic Choice of the Optimization of Administrative Division

Xie Laiwei

Abstract：Both the 18th National Congress of the Communist Party of China and the Third Plenary Session of the 18th Communist Party of China (CPC) Central Committee required "optimization of administrative division". As a formal institutional supply, the current administrative division in China has historical limitations in contrast with the overall goal of deepening the reform comprehensively. The value goals, inevitable demands and science benchmarks of optimization of administrative division, the key factors that influence the span of control and the size of the jurisdictional area of the government in an administrative region, three thrust forces of economy, society and politics, have been analyzed in this article. Reduction of administrative layers by provincial division is a realistic choice of the optimization of administrative division in China.

Keywords：Institutional Supply; Resource Allocation; Reduction of Administrative Layers by Provincial Division

作者簡介：謝來位男（1970-）重慶行政學院教授碩士生導師南京大學管理學博士

收稿日期：2016-1-5

*基金項目：2013年度國家社會科學基金項目《公共服務協同供給的制度創新研究》（項目批準號：13XZZ016）。

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-038-（12）