城市應急恢復中非政府組織的自主性研究*——整體性治理視域下的解讀

樊　博　聶　爽

（上海交通大學，上海200040）

?

城市應急恢復中非政府組織的自主性研究*——整體性治理視域下的解讀

樊博聶爽

（上海交通大學，上海200040）

摘要：城市邁向全面現代化的行進中，不可避免地遭遇突發公共事件的沖擊，應急管理由此納入城市治理體系并成為其關注的重要領域。應急恢復階段作為一項復雜性與可持續性并存的系統工程，可視為連接當下與面向未來的關鍵結點，對災后城市的發展具有重要意義。但當前聚焦于恢復階段的研究尚不夠深入，尤其是對非政府組織參與災后恢復工作中的自主性探析更少有涉獵。因此，本文面向應急恢復階段，基于整體性治理這一自反性認同視角對自主性進行解讀，從多節點交互維度對理論框架進行擴展并提出研究假設，進而結合我國湖南冰災實踐的展現形態進行深入分析，為城市應急治理的重構與完善提供新思路。

關鍵詞：城市應急恢復；非政府組織；自主性；整體性治理

*本文受國家哲學社會科學基金重大研究項目“重大災害時空規律及災備資源布局的統計學研究”（14ZDB152），以及國家自然科學基金“基于空間分類挖掘的應急救援資源儲備研究”（71371122）和“基于空間關聯分析的非常規突發事件應急預警網格布局研究”（91024007）的資助。

聶爽女（1993-）上海交通大學國際與公共事務學院碩士研究生

應急管理作為現代政府的重要職能，是城市治理結構中的重要分支。轉型期的我國城市呈現出風險共生的態勢，在發展曲線上對應著非穩定狀態的危機頻發期，危機事件的暫時解決并不意味著應急管理生命周期的結束，而是應急恢復治理的開始，較之于前三個階段而言，應急恢復不僅是具有附加價值的線性過程，更是立足當下面向未來的循環過程。隨著時代序列的遞進前行，政府在應對危機時逐漸顯露出資源不足、路徑依賴和低效失靈等問題，而非政府組織作為重要協同力量，它靈活的反應能力和專業服務特性決定了其治理優勢，作如是觀，我們將政府失靈視為非政府組織參與應急恢復的邏輯起點。但當前非政府組織的自主性缺憾是制約整體性危機治理的關鍵因素，相對而言，對自主性的研究缺乏深入探析，一定程度上忽略了由此帶來的漣漪負效應。

因此，本文通過深入識別、整理與分析應急恢復中的自主性問題，以期借助局部變量改革的量變累積，實現異體整合模式的結構質變，為應急治理從破碎走向整合提供更具指導性的研究成果。這將對促進城市應急治理結構的穩定分化、協同應對進程的有序改革、應急恢復治理結果的優化提升具有積極意義。

一、相關文獻研究

（一）非政府組織參與應急恢復的研究

應急恢復雖處于應急生命周期末端，但其跨域性與持久性特征對城市公共治理具有至關重要的作用，及時有效的恢復重建不僅關注當前危機的解決，更重要的是以此為特殊契機積極面向未來。國外在此領域有著豐碩的研究成果，研究初期主要關注政治領域危機，而后研究范圍逐步向整體經濟社會領域擴展，在以政府、市場和民間社會為基礎的三分法格局上開始積極探索并逐漸形成體系。這兩個時期由于西方公民社會處于復興發展階段，第三部門尚未具備填補政府功能缺位的能力，因此政府始終作為應急治理的單一主體，鮮有研究提及非政府組織的參與。21世紀以來，跨領域跨邊界危機成為新世紀的主要危機，對城市危機管理能力提出了更高要求，非政府組織的治理主體地位逐漸被認可，研究進入新階段。相較之下，國內研究更偏向于關注應然的制度設計和實然的經驗總結，研究初期主要聚集于應急技術層面探索，而后逐步向多元主體參與危機治理方面擴展，研究內容與方法也由單一走向多元化。本文將相關研究綜述為三方面理論取向。

應急恢復的主體整合運作方面。Fordis等人就美國卡特里娜颶風事件，發現應急管理中存在嚴重的破碎化治理現象，明確強調非政府組織參與城市應急的重要性（2007: 769-772）。非政府組織的專業服務和多樣化優勢雖有利于降低應急恢復的治理成本，但實踐中仍遭遇缺乏公眾認可、政府扶持不足、獨立性缺失等困境（K. J. 2007:503-525），其中存在破裂癥結的主因在于法律缺失、資源供給失衡及非政府組織的內部建設不足（Ganapati，2009:127-166）。實際上，政府與非政府組織開展合作治理的基礎在于兩者目標的一致性，以此在結構整合中提高災后恢復的質量和效果（Kapucu，2013:41-49）。在此基礎上，Galindo通過對非政府組織參與應急治理前后效果的對比，對破碎化治理的影響因素開展探索性分析，發現過多資源關注聚集于應急響應階段加劇了恢復階段的碎片化現象（Galindo，2013:27）。

恢復階段協同機制構建方面。Alan等人考察了香港地區在SARS期間的應急狀況，提出政府是具有權威性的公共權力的代表，而非政府組織是以非政府性和公益性為典型特征，因此，在危機管理的目標決策、資源調動和管理權限方面離不開協同雙方的有效配合（2006:3-11）。非政府組織與政府的協同過程是國家與社會的互動過程，然而災后恢復工作的協同是常被忽視的部分，其中影響因素主要有：協同的需要、政府的角色、知識網絡、要求和目標以及捐助人層面的協同（P.D.et al. 2013:31-42）。近年來，國內研究者從組織發展角度提出協同治理論，在分析多元治理主體協同整合困難的基礎上，從組織發展角度提出最大限度地吸納社會力量、充分調動社會資源共同應對危機，以形成整體性城市危機協同網絡機制（佘廉，2012:166-167）。從優勢集合角度認為，非政府組織具有的貼合、信任和彈性等優勢，有利于在提供應急服務方面與社會需求變動性保持一致，提倡建立更具回應性的戰略體系和協同機制（鄒慧君，2010:69-72）。對此，國內學者主要致力于探索適合我國國情的應急恢復協同路徑，聚焦推動理論范式的革新，為避免應急實踐陷入“唯政府論”的窠臼提供理論保障。

在災后可恢復性的遞進探索方面。應急恢復工作呈現出承接性與遞進性特征，災后恢復和重建應是前后相繼、依次遞進的關系,具體表現為緊急預案實施，公共設施修復復原，社會重建更替和評估發展四階段，因此應急恢復重建狀況與災后城市發展具有正相關的遞進關系（Brandon，2011:84-94）。鑒于恢復階段的復雜性，Comfort引入應急恢復遞進觀念，從災后城市的脆弱性、通訊間的互操作性、危機響應和恢復方面闡述了未來的探索方向(2012:539-548)。國內學者通過系統分析的方法對災后城市演變過程進行定量追蹤，明確提出恢復力的理念，從中發現災后可恢復性的影響因素，提出受損對象的類型甄別以及同類受損對象如何優先選擇的邏輯思路（王光星，2010:67-69）。由于應急恢復階段的特殊性，相關聚焦研究概括較為籠統而疏于細化，系統性和針對性迫切需要增強。

（二）整體性治理中的自主性研究

有效的危機恢復需要以整體性治理作為矯治癥結的新理論，將政府與非政府組織共同納入整合范圍，打破條塊分割的現實及各自為政的路徑。“自主性”作為現代危機管理中的重要參量，對研究應急恢復階段的整體性治理具有關鍵作用。早期有國外學者將自主性視為非政府組織有針對性地選取公共服務的過程，但這一過程中并未對其進行操作化，而后學者認識到非政府組織的自主性是一種多層次的結構網絡約束，自主性的概念化得以提升。對自主性的界定可概述為三個層面，一是從結構方面強調組織應具備相對獨立的資源利益結構，在此基礎上達成組織特定的使命愿景。就應然性而言,資源是組織自主性的基礎保障，利益是理性行為最根本的動力，非政府組織的自主性傾向有利于相對獨立的實現應急恢復中的公共利益目標（虞維華，2005:32-39）。二是從行為能力方面，強調非政府組織能夠按照自身的意志,實現確定的組織目標的自主能力。這一層面的自主性實質是一種應急行為自主選擇的彈性空間，這種自主性空間擴展的程度主要取決組織的行動能力,如調動人力和應急資源的能力，與政府博弈整合的能力等（嚴新明，2010:90-93）。三是從運作邏輯方面，強調非政府組織自主行動的能力及在政府外部約束條件下，有選擇地獨立履行組織公共使命的行為邏輯，側重對非政府組織所表現出的區別于政府的規律性行為方式和手段，是擺脫制度約束條件下的獨立行為現象。

從城市應急整合現狀來看，非政府組織的自主性缺失問題凸顯，加之新公共管理時期的思維濫觴加劇了應急恢復實踐層面的治理碎片化問題，由此直接推進了以資源整合、協同信任和信息共享為基礎的整體性治理的必然趨向。有部分學者沿襲西方公民社會思路，認為自主性應表現為在一個具有實質獨立性的社會空間實行自我管理和運轉，但我國政府與非政府組織并非涇渭分離，而是相互融合的交織狀態，這種認知忽視了雙方的合作維，不同于此消彼長的對立關系，制度界限本身具有模糊性和本質的不確定性，因而自主性可視為是國家體制的寄生品。因此，應在法律、制度、政策對資源系統的全面支持下,通過整合以拓展自主性的創生空間,從而有效化解和消餌危機（張成福，2014:10-18)。王光星通過對政府行為邏輯的研究，提出了“制度的雙重性”概念，認為自主性只有在國家無法控制或認為無需控制的領域存在和獲得，超越范圍即會受到限制，是一種鑲嵌自主性（許鹿等，2013：12-14）。這為我們提供更加全面的可行性解釋，但這一觀點更多的認為自主性建構是非政府組織積極嵌入國家體制的結果，強調的是非政府組織方面嵌入的單一向度。

綜觀這一領域研究現狀，之前學者通常側重于宏觀應急大背景下的分析，更多的將解釋鎖定在應急周期的前三個階段，缺乏對應急恢復階段的定向研究，導致相關研究缺乏整體性而呈現碎片化。受制于我國多重治理邏輯的約束，大多研究傾向把非政府組織視作是靜態實體，側重于對自主性缺失的后果描述，是一種關注應急結果的靜態分析，缺乏對自主性的結構性分析，導致無法有效厘清具體約束和實證內涵。此外，將整體性治理與應急恢復相結合的研究更是鳳毛麟角。

鑒于應急恢復治理研究現狀和發展趨勢，文章采取“模型改進-提出假設-實證分析-路徑優化”的邏輯開展研究。基于已有研究的不足，將研究重點轉向應急恢復階段非政府組織自主性成長的動態過程，側重的是組織的整合發展能力而非靜止能力。與已有研究不同，本文探討的自主性是一個動態性的綜合概念，強調自主性建構是嵌入于城市治理各層次的行為互動之中，是面對政策和條件約束下的策略選擇。通過政府與非政府組織的雙向配對機制對自主性建構的矛盾點進行剖析，從結構層面對自主性創生的內在機理開展過程性分析，進而基于多節點交互維度擴展理論研究框架，從而演繹得出較具穩定性的研究結論。通過提出具有可操作性的應然路徑，有助于在微觀層面解答如何消解危機恢復的剛性約束，從而在強化自主性的基礎上，推進城市實現由“危”轉“機”。由此，以小見大，推動達成1+1＞2的應急恢復的整體性治理效果，使研究結論更具實質性解釋效能。

二、應急恢復階段非政府組織自主性的理論構建

（一）自主性的影響因素與理論模型改進

自主性的創生是化解城市應急恢復治理難題的微觀基礎，其在應急系統的運作過程中具有初值敏感性，如起始狀態稍作改變，那么隨著系統演化就可能被迅速積累放大，最終導致重大差異的格局，因此對研究城市應急恢復治理有重要意義。本文探討的自主性著眼于對非政府組織在恢復過程中遇到的資源與行為限制以及對限制的超越的考量,測度的是組織能夠在何種程度上超越行政力量的制約,按照組織意志實現其特定愿景的可能性。由此，有利于打破應急恢復中的壟斷性權力控制機制，從而探索建設一種結構網絡式的協同流程，實現跨域整合治理最優。

作為對應急恢復中非政府組織自主性的理論模型構建，整體性治理理論可以提供良好的解釋性和預測性。已有文獻中，對影響自主性的因素主要是從公共關系、政府行為邏輯和社會價值的角度開展研究，為更深入地解讀本研究的核心問題，本文從制度路徑、利益取向和文化認同三個維度對相關研究模型進行一定擴展與改進，將根據圖1所示的理論框架展開解碼分析，以提高理論的應用性和解釋力，為城市公共治理的設計與完善提供探索進路。

圖1　NGO自主性研究改進圖

制度是解釋理性的城市治理主體行為選擇的關鍵變量，其包括有意識地制定且有相應機構負責強制執行的正式規則,也涵蓋長期的社會生活實踐中無意識形成的訴諸于自律的非正式行為規范（汪莉，2009:83-85)。由于應急恢復在時間界限上具有跨域性特征，因而隨著危機事件的表面平復與消弭，伴隨而來的是潛伏的“后遺癥”，對城市發展的諸多方面產生影響。但由于起源權力的高度集中和制度性阻礙作用，政府在制度安排中缺乏支持非政府組織自主發展的相關機制,尤其是當組織處于高同質性的外部環境時，非政府組織的邊界易被打破，執行和決策過程受到行政力量干涉而失去自主性。與此同時，法律制度的缺失也阻礙了恢復治理的進程。轉型的深入雖帶來了政府對社會控制范圍和強度的縮減，但在應急體制慣性的作用下，自主性的缺失使城市災后恢復陷入了分割治理的現實悖論之中，限制了雙方整合治理的路徑拓展。

政府的行為邏輯受制于一定的利益取向與心理認知。為深入探討非政府組織的自主性問題，分析政府認知和意愿格外重要。在城市恢復過程中，傳統思維的慣性使政府對自身的越位與失位難以察覺，易在傳統思想的影響下,對非政府組織治理危機能力產生質疑和抵觸情緒，常常在災后恢復重建中設置或提供門檻。政府雖已意識到整合非政府組織參與城市治理是趨勢使然，但又擔憂對其易失去控制，從而導致政府利益受損。由此，受自身利益的驅使會促使政府憑借強大的公共資源和權力優勢擠壓非政府組織的獨立發展空間，造成城市應急管理實踐中“扶持-限制”怪圈的出現。

政治文化是城市發展的重要動力，文化因素的變遷對政府行為選擇和治理體制建設具有重要影響。只有符合現代治理理念，順應公民社會發展趨勢的政治文化才有利于非政府組織保持高度的自主性，而這種文化恰是組織參與恢復治理的軟件要素，具有歷史性、連續性和動態性。但當前我國公民社會的發展仍不充分，在文化價值層面，政府方面信任不足且缺乏合理的監督，非政府組織的公信力和社會認同度不高，使自主性建構缺乏深厚的公眾信任基礎，外在動力薄弱。此外，文化因素表明組織文化和愿景使命對群體關系凝結具有重要影響，組織的文化生產能力與自主性生產成顯著正相關，因此，探索非政府組織的自主性與強化行政文化研究具有密不可分的聯系。

（二）研究假設及理論依據

對非政府組織自主性的相關研究在城市應急恢復階段具有較強的適用性，但仍需進一步完善。本文結合我國具體國情，創新性地引入制度碎片化、資源約束和協同流程授權變量對理論框架進行擴展與改進，以提升城市應急恢復治理中非政府自主性的研究解釋力。

1.制度路徑

城市的應急恢復治理作為一項整體性的綿延工程，是由不同層次要素構成的復合系統，不能對其分而治之，需要將非政府組織納入治理行動主體的范圍，以匹配功能性的城市治理需求，但新公共管理提倡的結構性分治濫觴，導致實踐中非制度性的治理碎片狀況加劇。根據多米諾骨牌模型，骨牌表示整合制度中的治理主體，骨牌間距代表主體之間聯系的強弱，其中，距離是指在應急恢復網絡中主體之間在資源、信息等方面的密切程度，越小表示主體間聯系越趨于整合。然而，縱觀我國災后恢復現狀，治理主體間距離較大，雙方之間的碎裂化程度較大，整合程度較弱。與此同時，法律政策的制定是尋求治理共識的過程，然而我國相關法律不健全，權責機制尚未完善，特別是在維護自主性方面的法規制度更是匱乏，導致出現非制度性的碎片參與現象。其中具體涵蓋兩方面，一是政府提供的外部推動力不足，協同雙方各自為政，難以實現自下而上的利益訴求傳遞，導致了危機治理的碎片化；二是非政府組織以需求為導向的非正式參與行動缺乏連貫性，造成組織斷續參與和軟實力被中和。由此，形成了制約非政府組織自主性建設與功能發揮的雙重困境。基于此，我們提出研究假設。

研究假設1a：非制度性的碎片化治理引發自主性缺失

自主性創生有賴于政府的治理制度，而制度演化有賴于政府行為邊界的規范化，現今奉行管理驅動已不再適宜，從城市管理走向城市治理具有必然性。應急恢復階段是一個鏈接城市多維度子系統的集合，非政府組織的自主性建構需要多種制度性支持，其中包括政治環境、體制結構和社會資本等要素。城市應急恢復的治理核心在于最大化滿足公共利益，而當前外部扶持與監督力度不足、制度化平臺的缺乏都加劇了政府行為邊界的外擴和非政府組織公共使命的偏離。其中，所謂邊界是指事物的內在特征與行為方式發生變化的臨界點，危機恢復中自主性擴展的動態過程恰源自邊界的沖突控制，因此可將各治理主體視為空間性互動整合過程的產物。也就是說，在應急恢復階段，制度路徑下的意識形態是影響自主性的重要因素，非政府組織的自主性變化是對政府行為邊界的暫時性建構的結果，實質是一種行為自主選擇的彈性空間，以及由此表現出來的區別于政府意愿的行為邏輯。因此，選擇與約束作為解釋各治理主體互動行為理論的根本點，政府行為邏輯的變革能夠為自主性的創生提供外部支持感。基于此，我們提出研究假設。

研究假設1b：政府行為邏輯的變革是自主性空間拓展的動因

2.利益取向

應急資源是城市危機治理中的關鍵變量，政府與非政府組織進行資源獲取的能力差異來自于雙方的行為實踐邏輯。政治過程理論認為，政府施政治理時會客觀存在各種“偏離”行為，行為過程中易出現“利益利己化”傾向，因此非政府組織的價值中立特性有利于監督公共資源發揮最大化功效（康曉光，2013:4-7）。從集體行動的角度來看，自主性的建構是一種集體行為而非個體行為，必然受到各層面的影響(Ostrom，1999），然而，政府在調配災后資源時與行為邊界規范通常是雙重的，導致在制度方面出現擠壓自主性空間的雙軌運行現象，因而非對等的資源捕捉能力是造成自主性缺憾的另一重要原因。對于應急階段來說，政府掌握的資源主要包括：對非政府組織的政治正當性認可、政策支持、信息技術資源傳遞共享和經費投入等；非政府組織掌握的資源主要包括：專業知識、組織創收、獲取資源能力和社會公信力等（韓福國，2013:156）。資源依賴理論認為，組織的自主性是發展的基本前提，而資源依賴會導致權力的產生，也就意味著組織對資源供給的依賴程度與自主性建構密切相關，其具體化為外部依賴和外在限制，即組織會在應急恢復的工作中強化對外部依賴情況的管理，會對掌握重要資源的政府需求限制做出回應。基于此，我們提出研究假設。

研究假設2a：資源要素是制約組織自主性建構的關鍵點

非政府組織的自主性創生需要擁有相對獨立的資源利益結構，從而有助于超越過度行政干預而強化組織承諾。資源作為非政府組織實現公共利益使命的必要條件，是治理主體合作的動力，在災后恢復治理中任何組織都無法完全獨立，而是鑲嵌于其所處的行政生態環境中，由此形成了資源相互依賴的網絡結構。應急恢復中涉及的大量公共資源和社會資源，是緊急啟動下的一種非常規性的調配和使用過程，其使用公共資源中的有效性和合法性未必可以得到保證（A.,2013:169）。如政府易在此過程中過度把控流動性的資源要素，限制自身資源輸出的同時又最大限度爭取外部治理主體資源的涌入，同時，非政府組織內部也存在著獲取政府利益資源的矛盾心態，既希望政府對其減少或不加干涉，又顧慮于政府給予的資金和人力扶持，擔心組織的自主性強化會導致自身利益受損，尤其是掛靠于政府權力中樞部門以此獲得既得利益的組織，這種利益因素必然會導致非政府組織自主性發展的受限。因此，雙方的利益剝離與轉移并不僅僅停留在推進恢復治理或作為發展資源的單純形態展現，而是應通過城市治理主體的整合，應急恢復結構的改善和政府政策的供給鞏固而發展起來。基于此，我們提出研究假設。

研究假設2b：利益剝離的是構筑自主性資源鏈條的助力

3.文化認同

城市應急恢復的發生機制是主觀認知、客觀環境與資源交互作用的結果，其過程性和面向未來特性也決定了要對災害原因、預防機警、應對過程和善后處理等方面進行分析和評估。恢復階段的系統流程包括物質和公共設施的硬件層面、復原社會秩序和法律的軟件層面以及積極重塑公共信任的心理層面，而信息保障作為危機應對機制良性運作的必要前提，是實現與公眾良性溝通的重要橋梁。也就是說，這一過程政府應首先轉變“隱形隔離”與“制度排斥”觀念，實行開放性建設，非政府組織要轉變單向度的滲透模式，將自主性的建構嵌入于各層次行為互動之中，自主開展有針對性地策略選擇。在自組織、自協調和自加強的作用下，文化認同和內部自主性的創生會與外界環境發生交互作用，最終導致產生治理系統行為顯著不同的宏觀整體性質(J.X,2012:295-309)。其重要特點就是權力不再扮演核心的角色，而是轉向不同治理主體的互動，以及此過程中資源與權力的交換與依賴，強調正面激勵、主動參與的原則。因此，政府積極需要非政府組織發揮社會自組織功能參與，而非政府組織也希望能夠充分拓展主客體空間開展自我管理、自我設計和自我選擇，從而形成危機治理的雙向協同流程互動模式。因此，自主性作為推動流程演化動力的非線性作用，這種非線性的疊加作用會逐漸生成整合性行為。基于此，我們提出研究假設。

研究假設3a：應急協同流程再造有利于自主性的延展

相互為利的信任機制與認同感凝聚是自主性的建構基礎。在應急恢復網絡中，開放性權力、強規范、口碑網絡以及社會動員可以帶來結構性信任，同時在文化認知層面，政府與社會的價值認同也是重要一環。非政府組織自主性的缺憾同時受制于政府的信任缺失與社會的低公信力，因而信任機制的確立亟需政府的授權認可與軟環境文化的接納認同。然而在應急恢復中，政府通常僅作為行政命令上傳下達，常在非政府組織參與過程中增加無形障礙，同時，當前非政府組織內部建設的不足，自身理念的模糊性與治理創新性動力缺乏,加劇了應急恢復過程中的盲目被動的局面，難以獲得充分認可。信任關系嚴格意義上是一種承諾關系，需以監督機制作為保障，而這些機制的形成有賴于社會資本，應急恢復中的社會資本主要指推動利益行動者之間的社會網絡及由此形成的相關聯動結構和規范，分為微觀和宏觀兩個層次（趙延東,2007:164-187)。本文主要探討的是宏觀層面的社會資本，即指有助于提升行動主體恢復能力水平的相關規范、社會網絡和公眾信任等。值得注意的是，在恢復重建中，原有的社會規范與行動結構依然發揮作用，利益主體間的聯系網絡和社會關系資源依然存在。基于此，我們提出研究假設。

研究假設3b：信任機制的建立是自主性提升的關鍵性整合

綜上分析，本文將制度碎片化、資源約束與協同流程節點與非政府組織的自主性創生進行擬合。對自主性的研究整合為三個交互維度加以分析，一定程度上擴展了城市應急恢復治理的理論框架，有助于推動城市公共治理的穩步前行。

三、實證分析

（一）實證研究背景

對城市治理方面的大樣本實證研究主要側重揭示抽象變量之間的內在聯系，對于應急恢復治理具體關聯的建立研究缺少針對性分析，導致研究結論的實踐價值跌損。因此，本文采用定性的案例研究，它更有利于對城市應急恢復治理中的復雜問題進行深入考察，可以對已有理論框架進行檢驗和改進，以此對非政府組織的自主性創生、雙方治理整合等進行探索，這樣有助于獲取深入而豐富的信息，更利于本文研究問題的聚焦化。案例研究的樣本選擇需要具有重要性或極端性，其中2008年湖南省城市群遭遇的冰災事件可以為本文研究提供一個良好的案例情境。

湖南省長株潭城市群是我國兩型社會綜合改革試驗區，由于地理位置和氣候因素的影響，長株潭地區面臨的潛伏自然危機集中在洪澇、冰凍、干旱、霧霾等氣象衍生災害，其中以2008年遭遇的冰災事件影響顯著。面對此次突發災害，長株潭城市群首次開展政府大規模引導，與非政府組織進行協同互動，以最大化減少損害并爭取盡快完成災后恢復工作。隨著長株潭城市群實力的增強，非政府組織獲得蓬勃發展。在2008年的抗冰救災中，飛度車友會作為湖南省唯一被評為救災先進集體的民間非政府組織，在救災過程中應急表現較為突出。但在非充分協同整合的應急架構下，非政府組織的參與能力和效果大打折扣，其中以自主性缺失問題尤為突顯。因此，本文通過選取湖南省飛度車友會，與湖南省政府應急部門形成配對訪談模式展開研究，為確保此次研究的理論嚴謹性與實踐相關性，研究采用半結構化訪談，即遵循研究預設提綱，轉化為訪問對象易理解的問題，對被訪者進行較開放式的深度訪談。同時，兩者都曾參與過抗擊冰災活動并在應急恢復階段開展了一定程度上的協作，保證了此次實證配對訪談的有效性，由此形成了治理主體整合的匹配性。

（二）案例研究與基本發現

研究發現1a:非制度化的碎片治理引發自主性缺失

應急恢復階段的工作是一個線性的延續性過程，甚至比預期更長。“在抗擊冰災中，我們希望能以受災需求為導向開展自主協助，但在恢復重建階段我們感覺到政府有意無意的采取一種‘隱性隔離’的態度，開展活動時總會有政府人員干預，實際上我們的行動范圍是受限的。”對此，政府方面解釋為：“非政府組織數量眾多，發展程度不一，應急恢復對日后城市的發展狀態至關重要，所以要規范NGO的行動，我們需要進行引導監管以防止出現公共使命偏失。”從中看出，政府僅在有限領域中對非政府組織給予認可扶持，缺乏具有承接性的制度條件，非政府組織自主性成長的外部行政環境亟待改善。飛度車友會會長提到一個細節：“在應急響應階段有較多NGO組織加入，但到了恢復重建階段大批組織莫名如潮水般消退了，這一點我們也蠻疑惑的。”實際上，這種現象的出現正是由于相關制度碎片化導致的協調缺失和信息孤島現象所引起的，政府功能碎片化導致治理結構的僵化，非政府組織參與行動連貫性斷層，這種斷續參與必然會導致組織自主性成長的軟實力被弱化。

研究發現1b:政府行為邏輯的變革是自主性創生的外部動因

制度路徑下對自主性具有重要影響的是政府的職能轉移與權力下放變革。“目前，我們NGO逐漸重視提升自身的自主性，但缺少明確的法律和制度授權，所以在恢復重建中并沒有支持我們自主性擴展的制度化保障形式。”政府人員談到：“NGO組織參與有助于降低政府治理成本，我們需要NGO的配合，但其行為也存在巨大的不確定性，比如在冰災恢復時期，就有NGO有選擇性地執行政府政策，打亂了我們的救援計劃，今后我們會更注重授權來更好地協調NGO。”客觀看來，不同于政府以任務為導向的救災模式，非政府組織以災后需求為導向，其在項目設定方面自主性較低，是一種非協調對接的治理模式，同時相關法律有待完善，從中也透露出政府對自主性扶持引導的力量式微。因此，這也證實了政府的權力轉移會為非政府組織自主性創生提供外部制度化條件，為研究假設提供了支持。

研究發現2a:應急資源成為危機恢復中自主性創生的集合矛盾點

應急恢復中需要大量資源的聚集，資源是非政府組織實現公共利益使命的必然保證，這就要求必須調動多元主體參與來實現同等治理效果的最小化成本。“當前，我們組織自主性不足的主要原因是資源不足，政府也是我們資源獲取的重要來源，比如財力、人力和正當性認定等，事實上在強化自主性方面我們很大程度上需要政府的積極扶持。”車友會會長也提到，他們在應對冰災危機時該組織會主動謀求與政府聯系，由此獲得資金和政策等方面的支持來強化自主性。政府人員也認為：“非政府組織自主性的建構具有必要性，NGO方掌握諸如多元化服務和公眾動員等許多資源，這都是我們需要的，但NGO類型較多，所以我們在冰災救援行動中采取的是分類控制，根據NGO發展狀況提供不同的資源支持。”研究發現，政府在應急恢復階段會采取差異化的公共資源供給機制，即對政府自身結構“孵化”的組織常會提供較多的資源和機會，而對于自下而上成立的組織，特別是草根組織則采取較為漠視或壓制的應對。另一種是差異化的政策支持機制，政府會基于成本核算而提供區別性的認可與扶持，強化對組織運作過程的控制。可見，應急資源是非政府組織自主性創生的集合點，但能否保持自主性是組織獲取資源能力與外部政治環境綜合作用的結果，這也驗證了研究假設。

研究發現2b:職能剝離有利于打破自主性資源的流動凝滯

應急恢復中涉及眾多資源，在公民社會發育不足的情境下，非政府組織通常更加依賴于政府的資源供給，若組織對資源的依賴程度較大或途徑有限，就很容易使得政府掌握資源配置主動權，導致自主性受到嚴重威脅。“記得救災恢復時，我們組織的資源供不應求，難以更好地協同行動，我們期望政府能夠更多的下放權力，這樣自主性建構的資源就會越流通，成長空間也可以更充分。”政府方面也提及：“簡政放權是我們政府的改革方向，當時救災恢復時期我們確實經驗不足，今后我們會更注意激發社會活力的。”值得注意的是，定位清晰且將獲取政府資源僅視為是一種策略應對的組織來說，非政府組織對政府的資源依賴和妥協并不必然導致組織的自主性喪失，而是組織在實踐中的一種有策略的理性選擇。上述表明，研究假設成立。

研究發現3a:雙向嵌入的應急流程再造是自主性擴展的路徑選擇

應急恢復是爭取將危機帶來的城市震蕩在最短時間內降到最低限度，它關系到能否盡可能地恢復到災前狀態甚至更高水平。立足我國現實情境，自主性離不開政府的充分放權和客體扶持，但作為制度主體的政府并不能完全安排非政府組織，自主性的獲取必須要回歸社會，即嵌入城市應急治理體系和的扎根于社會結構網絡。對此，訪談中會長多次強調：“冰災恢復中，我們在堅持以政府調度為中心的基礎上，嘗試最大化地滿足受災群體的切實需求并開展行動，以此獲取政府的政策支持和更高的社會認可。”案例分析表明，非政府組織試圖通過在政府與社會的雙重嵌入路徑中消減獨立自主的剛性約束，事實上非政府的自主性絕非意味著與政府的完全隔離，而是需要不斷拓展新鮮整合元素與協同流程。因此，雙向嵌入與自主性并非互斥關系，自主性的創生需要從“嵌入政府體系”與“嵌入社會”的雙向嵌入流程再造中獲得。由此可見，研究假設是成立的。

研究發現3b:秉持流程的開放性認同是自主性提升的關鍵

“我們其實通常是‘聽命’于政府的宏觀指揮來拾遺補缺的，其中一個原因是我們無法及時獲取有效信息，溝通渠道不暢，這也束縛了我們在提升自主性基礎上發揮治理優勢的可能性。”隨著政府理念的革新，雙方在訪談中都認可提高自主性的必要性，并在推動治理流程的開放性方面達成一致。抗擊冰災中需要大量專業數據，非政府組織希望能夠完善信息共享平臺，但政府部門認為：“恢復階段的數據分析和計劃決策是一個復雜性的專業過程，所以我們只需將決策結果通知于各組織即可。”探其緣由，非政府組織的志愿失靈是另一原因，一些組織專業能力薄弱，易出現使命偏失的問題，不僅影響自身作用的發揮，甚至給應急恢復工作帶來負擔。“當時有些組織自身管理混亂而導致無序參與，這種蜂擁而至反而消耗了災區原本有限的救災資源，嚴重影響了工作進程。”對此現象折射出的自主性釋放，政府難免存在一定程度的擔憂，其中凸顯的弊端也促使政府進一步強化政治引領。政府存在的閉合性與非政府組織的期望相悖，因此，改變局外人的認知與秉持開放性認同是自主性創生的必然發展取向，這也為研究假設提供了支持。

四、結論與展望

（一）研究結果討論

面對多元頻發的城市公共突發事件，整體性治理的旨趣與危機治理的根本價值之間具有內在契合性。因此，應急恢復難題的解決需要政府與非政府組織彼此耦合、相互強化，其中非政府組織的自主性創生是一個悖論與矛盾交織的復雜過程，對自主性的解讀有助于推進積極的社會整合。這也展現出，治理雙方在應急恢復階段的關系建立應是一個相互滲透、相互影響的動態過程。本文的理論研究價值在于引入“自主性”變量，構建了“整體性治理契合-自主性-應急恢復效能”的理論框架，以揭示非政府組織的自主性影響城市公共危機恢復治理的內在機理。我國城市危機的復合性和跨域性是城市治理的重要難題，因此，通過具體案例的深入解讀有助于為應急恢復提供必要的整體性治理思路，雖存在應用邊界但也具有一定的推廣價值。

（二）治理啟示與政策意涵

為更好地實現城市應急恢復的整體性治理，本文對影響非政府組織自主性建構的因素進行了歸納擴展，希望通過對應急恢復中各子系統間互動關系的利用，充分挖掘自主性這一重要參量，從而達成整體治理效果最優，由此，主要得出以下結果：

第一，健全法律制度與責任機制。首先，政府應轉變傳統認知局限，明確協同雙方的職能邊界，這種觀念上的重視與轉變必然會帶來政策行動等方面的一系列變化。進而，通過積極完善相關法律法規和制度性安排，有利于在提升自主性的基礎上推進應急恢復的治理效能提高。其次，法律作為應急恢復系統的外部控制參量，有利于政府切實規范行為邊界，從外圍層面推動各子系統間打破原有的獨立運作，提高正外部效應。再次，通過法律形式明確公共責任分擔機制，明確協同雙方必須承擔起各自的公共責任，規定權力的高低歸屬，同時政府也應在積極分權的過程中肩負起監管責任，權責明晰以實現自主性與責任的平衡狀態。

第二，重塑制度化網絡與信息共享。災后恢復治理需要制度化協作保障，國外一些發達國家建立了社會參與機制，通過制度規范深化突發事件的應對能力（Waugh，2012:539-548)。鑒于此，政府應簡政放權，努力營造行政生態環境，在政策上通過正式化的組織渠道提供制度化載體，尤其是在資源方面實行開放性支持，對應急恢復中所需要的各類資源進行協調。對于湖南地區來說，可嘗試放開嚴格的應急準入政策，推動必要的社會資本聚合，在積極扶持和監督協調的同時，賦予更大的自主性空間。另一方面，應急協同中的一個突出問題是缺乏制式化的合作路徑，導致出現信息不對稱和資源浪費。而信息對引導系統從無序走向有序起到關鍵性作用，因此搭建信息共享平臺能夠為組織的自主性擴展提供信息基礎，提升應對危機恢復的治理能力。

第三，強化非政府組織能力建構。提升協同治理的自主性需要發揮組織自身的主體動力作用，以明確組織愿景為首要任務，在雙向嵌入的流程中有策略性地做出行為選擇以贏得信任。社會資本是一種柔性調控機制，而公眾信任和社會認同作為關鍵資本，對實現組織的自主性具有重要影響，因此，組織應積極培育公眾文化，將更廣泛的公共利益聚合到組織愿景上來，在減輕危機負外部性的同時提升組織的社會資本。同時，非政府組織應強化專業培訓并積極提升專業服務水平，采取激勵機制完善組織的人才供給。此外，應積極參與善后績效評估的工作，不僅是對自主性的強化，也是對政府的一種監督，有利于達成城市危機治理的正協同效益，化危為機。

（三）研究局限與展望

本文面向應急恢復階段，從整體性治理視角切入，以制度結構-功能主義為研究范式為應急恢復治理提供可行性借鑒，但本研究還存在局限性，在此將予以澄清。

從研究的內容與結論來看，本文在探討影響非政府組織自主性的因素方面，主要通過對相關理論與文獻進行歸納而提出研究假設，路徑較為單一，在后續研究中可以納入更多的變量予以解釋分析以作進一步探究。從研究樣本來看，采用單一案例的能夠對研究問題進行深入細致的把握和分析，研究具有深度，而其局限性是在缺乏對照和比較，較難演繹得出具有一定普適性的理論命題，后續研究可以采用多案例進一步進行彌補研究。

對應急恢復階段非政府組織的自主性問題進行研究，不僅是對城市治理的整合拓展做出的有益嘗試，更重要的是希望在強化“自主性”關鍵變量的基礎上最大化提升城市應急恢復工作效能，從而推進我國城市的穩步前行與健康發展。

參考文獻：

[1]康曉光.轉變政府職能:構建“小政府、大社會”的社會管理模式.學術探索，2013，12.

[2]佘廉.我國災害應急能力建設的基本思考.管理世界,2013，7.

[3]汪莉.非政府組織發展困境的制度性因素分析及制度重構.中國行政管理，2009，2.

[4]王光星、劉亞麗.社會力量在應急管理中的作用及其完善——以2009年部分城市應對暴雪災害為例，中國行政管理，2010，7.

[5]許鹿.社會組織在政治關聯中的自主性生產何以可能.公共管理學報，2013，4.

[6]虞維華.非政府組織與政府的關系-資源相互依賴視角.公共管理學報，2005，2.

[7]嚴新明.市場失靈和政府失靈的兩種表現及民間組織應對的研究.中國行政管理，2010，11.

[8]鄒慧君.應對突發公共事件中政府與非政府組織的合作.行政論壇，2010，17.

[9]張成福.開放政府論.中國人民大學學報,2014，3.

[10] Alan S, Sin L (2006). Crisis management and recovery: how restaurants in Hong Kong responded to SARS. International Journal of Hospitality Management,25(1):3-11.

[11] Brandon (2011).Extreme Management in Disaster Recovery. Procedia Engineering. 14(9):84-94.

[12] Comfort A.( 2012).Emergency Management Research and Practice in Public Administration: Emergence, Evolution, Expansion, and Future Directions. Public Administration Review,72(4):539-548.

[13] Emmanuel P.D,Dewald V.N.(2013). Intra-governmental Coordination for Sustainable Disaster Recover:A Casestudyof the Eden District Municipality, South Africa. International Journal of Disaster Risk.Reduction,3(1):31-42.

[14] Elinor Ostrom (1999). Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge . New York : Cambridge University Press.

[15] Fordis,M, Mckellar,K.J.（2007). Role of a database-driven web site in the immediate disaster response and recovery of an Academic Health Center: The Katrina experience. Organizational Research Methods,82(8):69-772.

[16] Ganapati（2009）.Rising from the Rubble:Emergence of Place-Based Social Capital in Golculk, Turkey，International Journal of Mass Emergencies and Disasters,27(2):127-166.

[17] Galindo (2013). Review of recent developments in OR/MS research in disaster operations management. European Journal of Operational Research,23(2):27-38.

[18] Kapucu (2013). Disaster and emergency management systems in urban areas. Cities,34(6):41-49.

[19] Rose.A, Kustra.T (2013). Economic Considerations in Designing Emergency Management Institutions and Policies for Transboundary Disasters. PublicManagement Review, 15(3):169-184.

（責任編輯矯海霞）

[20] Tierney E. D.（2007）.From the Margins to the Mainstream Disaster Research at the Crossroads, Annual Review of Sociology，28 (4):503-525.

The Creation of Autonomy of NGOs at the Stage of Disaster Recovery: The Interpretation on the Holistic Governance Perspective

Fan Bo / Nie Shuang

Abstract:In the process of rapid development in modern city, we inevitably encounter various types of public emergencies, thus emergency management has been incorporated into the areas of public administration and increasingly being hot. Disaster recovery is full of complexity and sustainability and viewed as the key nodes connecting to the present and the future. This stage is not only for the moment, but also more future-oriented. However, the researches focused on the stage of disaster recovery are still in short supply, especially on the studies of the NGOs' autonomy. Seeing from the perspective of Holistic Governance, the article is intended for the stage of disaster recovery and expands the theoretical framework based on multi-dimension interaction angle, combining with the specific practices of the ice disaster in Hunan Province to deeply analyze the NGOs' independence construction. Furthermore, the theoretical framework is extended from the dimension of multi-node interaction, thus it pus forward the research hypotheses. The research is committed to providing new thought for reconstruction and improvement of the emergency governance in city.

Keywords:City Disaster Recovery; NGOs; Autonomy; the Holistic Governance

作者簡介：樊博男（1975-）上海交通大學國際與公共事務學院教授博士博士生導師

收稿日期：2015-12-3

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-023-（11）