地方政府積極作為的動力在哪

楊陽　譚蘭英

【摘要】從嚴治吏的態勢下，如何重新有效激活干部干事創業的內在積極性成為新的難題。政府轉變職能改革創新，設計更為合理的制度為黨員干部減負減壓，在當下的中國有廣闊的利用空間和現實意義。

【關鍵詞】官僚體系 運轉動力 減負 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

新一屆中央領導集體執政以來，中國掀起了前所未有過的反腐風暴。中共中央、中紀委等部門頒布了一系列從嚴治吏的規章，整治的范圍不僅包括各種形式的犯罪、違法和違紀行為，更包括了長期以來盛行于中國官場并推動其運轉的“潛規則”。伴隨著大批官員的鋃鐺入獄或紀律處罰，政治紀律和政治規矩一再被強調，中國官場原有的動力機制和運轉邏輯，都面臨著嚴峻的挑戰。在從嚴治吏之下，中國各級黨政機關的積極性如何調動，如何保持國家體制在經濟社會發展中的有效運轉，已經成為一個必須重新思考和解決的問題。

中國官僚體系：運轉動力來自何方

中國的官僚體系既不同于傳統的文官體系，又與歐美等西方國家的現代官僚制存在極大的差異。不同的政治制度和意識形態，必定要賦予職官制度鮮明的中國特色，其整體性、系統性的特征體現在如下兩個方面。

首先，中國是一個以公有制為主體的國家，絕大多數資源掌控在各級政府手中，政府一直是推動中國經濟社會發展的主要力量。1978年以來的改革開放，雖然在最初的10年里，一直堅持以兩個向度的權力下放為重點，但是不論是以“黨政分開”、“政企分開”為特征的橫向放權，還是以設置特區、計劃單列城市等為特征的縱向放權，都沒有改變中國政府的權力類型，因而也不可能改變中國30余年改革發展一直為政府所主導這樣一個基本事實。

在計劃經濟體制背景下啟動改革，由政府擔當主要推動者幾乎是必然的選擇。但是政府主導下的市場化改革的主要目標之一，理應是造就經濟自主發展的動力機制和社會自我管理的自治機理。只有如此，經濟與社會發展的動力才能由政府推動轉變為在特定制度體制下的自我驅動，進而實現政府職能的真正減負。然而，令人遺憾的是，經歷了30余年的改革，中國經濟實現了高速增長，但卻沒有打造出經濟自主發展的動力機制，經濟發展和社會管理仍主要依賴政府的推動。

其次，在中國如此廣袤的空間范圍內，國家治理必須在保持全國行政、司法的統一性與顧及不同地方的差異性之間的平衡上耗費大量的精力。中央在強調全國一盤棋，強調整體、全局利益的首要性的同時，也不能不允許地方保持適度的自主性和靈活性。對地方采取變通方式執行國家相關法令、政令的情況，有時也只能睜一眼閉一眼，這是造成各級官場灰色地帶和滋生潛規則的重要誘因。

政府職能的超負荷承載，其運轉自然需要更有利的動力機制。在當前的體制架構下，來自權力頂層的推動力必然要經過層層過濾，傳導到末梢時又難免走樣和弱化，其體制運行內部動力的生成顯然要更加困難。在改革開放之前，承襲新中國成立初期意識形態強大的動員能力，依靠各級黨組織和黨員干部普遍的內在自覺，中央政府尚能在全國范圍內令行禁止。但是1978年之后，隨著意識形態以及社會整合能力的弱化和市場化改革的不斷深入，各級政府積極運作的動力來源和生成機理都產生了重大變化。地方發展、部門利益、財政收入、政績評估，個人致富的渴望等，與來自上級權力系統的壓力一道，都逐漸成為推動中國各級政府高速運轉、積極作為的動力。

從嚴治吏之下，如何重建政府運轉動力機制

尋租機會的獲得雖然在特定的情況下一度成為某些地方政府和官員積極作為的一個動因，但對社會的長期健康發展來說，顯然是有害的。它不僅會扭曲中國市場化建設，使現代化進程走向歧路，更會將社會推向嚴重撕裂的兩極化境地，危害執政黨執政的合法性，毒化整個官場和社會風氣。因此，重申政治紀律和政治規矩，杜絕各種違規現象，嚴肅打擊官場腐敗行為，無論怎么看都是具有長遠戰略眼光的舉措。問題是，在清除官場潛規則和各種腐敗行為的同時，如何重建政府運轉的動力機制？

十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，目的就是希望將國家治理納入法治化的軌道。與1980年代改革之初的粗放式放權不同，今后的政府與社會、政府與市場的關系，中央與地方的權力和義務分配，都需要盡早進入立法進程，納入明確的法律調整范疇。惟其如此，才能最大限度地壓縮官場潛規則滋生的空間，將權力任性和隨意所造成的危害控制在更小的范圍內，才能建立起推動各級政府和官員依法作為的可持續的動力機制。

對當下的中國而言，改革仍然是未竟的事業。改革不僅意味著對現有利益格局的調整，還意味著在很多時候不得不突破既定的法律、制度和政策框架。從30多年改革的經驗看，這種突破大多都是在地方率先完成的。地方和基層政府的積極作為，本就是中國改革事業的重要特征之一，在今后相當長一段時間里，也不可能指望類似的突破都首先由中央來實現。因此，在強調全面依法治國、遵守政治紀律和政治規矩的同時，仍有必要鼓勵地方各級政府大膽嘗試、積極創新，有必要通過設置特區、試點等方式，保護地方政府和官員努力作為的積極性。

各級政府的工作態度，在很多程度上取決于其行政主官。調動政府和官員工作的積極性，關鍵是要調動各級行政主官的積極性。應該看到，在中國現有干部制度中，各級政府的行政主官承擔著太多的責任，但其級別和與之相對應的薪酬收入，卻與其他干部沒有差別。在現有的任用制度不能做出根本性調整之前，將各級政府黨政一把手單列出來，提高其工薪或津貼，使之能夠得到與其承擔的責任相對應的待遇，應該是一項可行的政策選擇。

官僚制是現代國家行政管理的應有之義，其自身運轉動力不足是普遍的現象。增強其運轉動力，不僅依賴于更為合理的制度設計，也需要不斷引入外部監督所形成的壓力。不論是輿論監督，還是公民監督，都可以轉化成為督促政府努力工作、積極作為的動力。同時，國家職能的轉變和減負，引入社會組織、公民團體來參與和分擔國家的部分職能，都是克服官僚病的有效手段。所有的這些，在當下的中國顯然都有廣闊空間，有待于通過制度創新等方式來加以利用。

（作者分別為中國政法大學政治與公共管理學院院長，教授、博導；中國政法大學政治與公共管理學院副教授）

【參考文獻】

①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民網，2014年10月29日。

責編/申唯佳 美編/李祥峰