我國事業(yè)單位法人治理模式探析

江西省委黨校 廖　敏江西省編辦　鄒　斌

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我國事業(yè)單位法人治理模式探析

江西省委黨校 廖敏
江西省編辦鄒斌

自改革開放以來，我國事業(yè)單位的現(xiàn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制凸顯出了社會程度不高、財政負(fù)擔(dān)沉重、模式僵化等一系列問題，越來越難以適應(yīng)社會事業(yè)發(fā)展的需要。探索建設(shè)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，被認(rèn)為是事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)，也是目前已明確的改革模式。而完善事業(yè)單位法人治理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握公平、法制和務(wù)實(shí)的原則。

事業(yè)單位 法人 治理

事業(yè)單位法人是我國特有的法人組織類別，它與行政機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人等共同構(gòu)成我國法人組織體系。截至2014年底，我國擁有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人，涉及教育、科研、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個行業(yè)領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項事業(yè)發(fā)展中一直發(fā)揮著十分重要的作用。然而，我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，類型不一，隊伍龐大，隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，事業(yè)單位自身機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下等問題越發(fā)凸顯，無法滿足社會對公益公共服務(wù)日益增長的需求，難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”事業(yè)單位作為政府主導(dǎo)下提供社會公共服務(wù)產(chǎn)品的主要力量，對推進(jìn)現(xiàn)代治理。從根本上解決我國社會公共事業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1　事業(yè)單位法人治理模式運(yùn)行情況

事業(yè)單位實(shí)行法人治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在事業(yè)單位分類改革的方案中，探索建設(shè)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，被認(rèn)為是事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)，實(shí)際上也是唯一已明確的改革模式。國務(wù)院辦公廳印發(fā)推進(jìn)分類改革的配套文件中，就包含了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作進(jìn)行了總體規(guī)劃。按此文件要求，全國各地不同程度地開展了相關(guān)試點(diǎn)研究。

1.1組織架構(gòu)

試點(diǎn)單位法人組織架構(gòu)建設(shè)，遵循所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制衡和精干高效的原則，調(diào)整或平衡舉辦方、管理層、利益相關(guān)者及監(jiān)督者之間的利益，以期達(dá)到“獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理”的目的。按照這個思路，各個試點(diǎn)單位最終所形成的組織架構(gòu)，大體上分為兩類。一種是理事會(董事會)模式為大多數(shù)試點(diǎn)單位所采用(如：北京朝陽醫(yī)院、合肥一六八中學(xué)等)，具體是 “理事會+管理層+監(jiān)事會”，其中部分試點(diǎn)沒有專門設(shè)置監(jiān)事會，內(nèi)部自我監(jiān)管的權(quán)限由理事會承擔(dān)，或者專門設(shè)幾名監(jiān)事成員負(fù)責(zé)。另一種是管委會模式，即“管委會+執(zhí)行層”，這種模式原本目的是為了整合行業(yè)資源，達(dá)到更加公平的提供公共服務(wù)的目的，但在實(shí)際運(yùn)用中，采取這種模式的試點(diǎn)單位，其管委會仍局限在針對某個單位，實(shí)際上管委會等同于理事會。

1.2治理規(guī)則

就是通過制訂章程，規(guī)范事業(yè)單位法人治理的制度載體和內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則。章程一般包括以下內(nèi)容：舉辦方權(quán)益，理事會構(gòu)成、職責(zé)、運(yùn)行制度，理事、理事長的產(chǎn)生方式、權(quán)利、義務(wù)，管理層的產(chǎn)生方式、職責(zé)，單位財產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)使用與管理等。

1.3內(nèi)部制度

為保障法人治理結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各個試點(diǎn)單位根據(jù)自身特點(diǎn)，不同程度地在完善內(nèi)部管理制度方面開展探索。主要有：推動用人、用工和工資分配制度的改革，取消行政級別，實(shí)行全員聘用；建立理事決策失誤追究制度；完善績效考核制度；建立信息披露制度等。

2　事業(yè)單位法人治理模式問題分析

2.1事業(yè)單位法人自主權(quán)沒有落實(shí)

在原有的事業(yè)單位管理體制中，政府扮演出資人和舉辦人的雙重角色，對事業(yè)單位是直接、全面的管理，具有明顯的行政化特征，由此導(dǎo)致事業(yè)單位原有管理體制的僵化。實(shí)現(xiàn)有效治理的前提，就必須重新界定政府(舉辦方)和事業(yè)單位(運(yùn)營方)之間的關(guān)系，政府更多的應(yīng)當(dāng)站在一個投入者、監(jiān)管者的位置，而不是直接插手事業(yè)單位的日常運(yùn)行，這樣既能有效激勵事業(yè)單位獨(dú)立發(fā)展，也能為其提供一個更加公平的社會公共服務(wù)發(fā)展環(huán)境。但現(xiàn)實(shí)中，由于舉辦方在對所屬事業(yè)單位管理中存在各種利益，且就事業(yè)單位本身及職工而言，也不愿意脫離行業(yè)管理部門的直接庇護(hù)，因此，事業(yè)單位法人自主權(quán)很難得到真正落實(shí)。這是推行法人治理試點(diǎn)遇到多方阻力的主要原因，并且造成了理事會決策地位虛化的現(xiàn)象。

2.2相關(guān)配套制度未及時跟上

以理事會為主要架構(gòu)的事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，僅是實(shí)現(xiàn)法人治理的一個方面，要保證這種機(jī)制獨(dú)立、順暢地運(yùn)行，必然要求現(xiàn)行事業(yè)單位管理制度做出相應(yīng)的變革。這次試點(diǎn)主要集中在探索建立事業(yè)單位內(nèi)部治理架構(gòu)上，而沒有對外部配套管理制度進(jìn)行調(diào)整，這就造成內(nèi)部運(yùn)行和外部管理的嚴(yán)重脫節(jié)，因此，這里建立的治理結(jié)構(gòu)只有“形”而沒有“神”。某個事業(yè)單位開展試點(diǎn)一段時間后，堅決要求退出試點(diǎn)，在調(diào)研座談時，該單位負(fù)責(zé)人尖銳地指出：現(xiàn)在的試點(diǎn)就像“獨(dú)舞”，沒有其他的配套措施，與行業(yè)管理部門的關(guān)系很難準(zhǔn)確界定，也完全擺脫不了現(xiàn)有的人事、社保、財政等政策約束。

2.3理論與實(shí)踐存在偏差

推行事業(yè)單位法人治理作為一種全新的治理理念，試點(diǎn)中主要是借鑒公司法人和西方公益機(jī)構(gòu)的模式。但是，由于事業(yè)單位的獨(dú)特性以及國情的不同，在具體運(yùn)用時遇到很多難以協(xié)調(diào)的矛盾。首先，外部理事推選沒有形成制度化標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大。大部分理事的產(chǎn)生方式實(shí)際上是政府部門擬定，其代表性缺乏，特別是缺少代表服務(wù)對象利益的外部理事；其次，缺少理事決策失誤追究制度。對于外部理事可能與管理層形成利益同化的問題，缺乏必要的前瞻性制度設(shè)計和防范；再次，積極性不高。政府部門委派的理事，參加理事會決策時并沒有真正的決策權(quán)，多數(shù)屬于“走過場”，而代表社會服務(wù)對象的理事并沒有認(rèn)真履行理事職責(zé)的覺悟，事事點(diǎn)頭同意，積極性不高，作用沒有體現(xiàn)；最后，理事成員能力有限。理事應(yīng)當(dāng)對本行業(yè)情況比較熟悉，且具備相應(yīng)的能力素質(zhì)、知識水平、道德素養(yǎng)、責(zé)任精神和奉獻(xiàn)精神，能達(dá)到這些條件的理事成員在基層較少，存在著不能履行、不敢履行、不愿履行等問題。此外，章程的地位和作用發(fā)揮、黨組織在治理結(jié)構(gòu)中的定位、理事長、管理層任命的合法性等，從試點(diǎn)情況來看，理論準(zhǔn)備不足，在很大程度上也影響了試點(diǎn)的信心和進(jìn)程。

3　完善事業(yè)單位法人治理模式的建議

事業(yè)單位法人治理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握的原則是：公平、法制和務(wù)實(shí)。

3.1科學(xué)定義事業(yè)單位法人

社會力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)是我國社會公益服務(wù)體系的重要組成部分。從國家層面來看，鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦公益服務(wù)事業(yè)的政策非常明確，按照社會發(fā)展的需求，今后事業(yè)單位法人不能再以“國辦”和“民辦”作為分界標(biāo)準(zhǔn)，只要是設(shè)立宗旨以社會公益服務(wù)事業(yè)為目的，不以營利為目的，都應(yīng)當(dāng)給予相同的法人地位。事業(yè)單位的范圍，應(yīng)當(dāng)是排除行政執(zhí)法類和經(jīng)營類事業(yè)單位后，再納入民辦公益性機(jī)構(gòu)，并實(shí)行統(tǒng)一的法人登記管理制度。這樣有利于構(gòu)建公平、公正統(tǒng)一的社會公益服務(wù)管理體系，有利于社會資源、政府資源合理有序分配，有利于公益服務(wù)事業(yè)人才自由流動，促進(jìn)社會公益事業(yè)的健康發(fā)展。同時，這也有利于推動政府向社會力量購買服務(wù)，促使政府從過去的“以錢養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙藻X養(yǎng)事”，為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造更好的條件。

3.2科學(xué)設(shè)計符合我國國情的事業(yè)單位法人治理模式

與西方公益性機(jī)構(gòu)相比，我國事業(yè)單位的情況更加復(fù)雜、更加多樣化，應(yīng)當(dāng)采用多種形式的法人治理模式，這是被大家普遍認(rèn)同的。推進(jìn)事業(yè)單位法人治理現(xiàn)代化建設(shè)，第一，要緊扣目標(biāo)，現(xiàn)代公益事業(yè)組織作為與政府部門和企業(yè)完全不同的組織機(jī)構(gòu)，組織性質(zhì)的不同決定了組織形式和運(yùn)行機(jī)制也必須體現(xiàn)公益事業(yè)組織目標(biāo)的要求。改革不是為了提高事業(yè)單位的效益、更不是政府甩包袱，而是為公眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；第二，要抓住核心，“治理”的著眼點(diǎn)是促進(jìn)社會參與，改革前期重點(diǎn)在于引入治理的理念，吸收社會各界人士參加事業(yè)單位法人的管理和監(jiān)督，能達(dá)到這個目標(biāo)，就是我國治理體系現(xiàn)代化邁出的極大一步，甚至不需要強(qiáng)求每個治理結(jié)構(gòu)都要做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)分離，比如西方國家很多公益性機(jī)構(gòu)的董事會既是決策者，同時也是監(jiān)督者；日本公立大學(xué)的校長甚至聚三權(quán)于一身；第三，要結(jié)合實(shí)際，要在目前分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)事業(yè)單位的行業(yè)特征、規(guī)模大小、服務(wù)對象、公益屬性等各種要素進(jìn)行再分類，再配套設(shè)計相適宜的治理模式。頂層設(shè)計上只需規(guī)定原則性要求，具體的架構(gòu)模式不能限定，可以列舉多種形式供行業(yè)、事業(yè)單位參考；第四，要高層推動，相較于國企改革，事業(yè)單位的改革更加復(fù)雜，難度也更大。考慮到既得利益很難從內(nèi)部打破，因此改革不宜由行業(yè)主管部門主導(dǎo)，而應(yīng)當(dāng)在高層強(qiáng)力推動，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體推進(jìn)；第五，要加快法制建設(shè)，明確事業(yè)單位的法律地位，事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式要通過法律予以保障，相關(guān)配套政策要服務(wù)于體制機(jī)制建設(shè)的總體要求，財政、人事、社會保障等政策要根據(jù)改革要求做出全面調(diào)整。

3.3完善事業(yè)單位法人登記制度

依法行政是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。完善事業(yè)單位法人登記制度，關(guān)鍵在于重塑政府和事業(yè)單位的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)入”和“退出”規(guī)則，不再對事業(yè)單位法人的具體過程和具體業(yè)務(wù)進(jìn)行干預(yù)，使政府由管制型向服務(wù)型、監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。目前，在“準(zhǔn)入”方面，應(yīng)該有一個相應(yīng)的制度和程序安排。在“退出”機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)做好銜接。當(dāng)前事業(yè)單位承擔(dān)公益性、基礎(chǔ)性、普遍性的公共服務(wù)，所以，單位法人沒有實(shí)行破產(chǎn)制度，而是實(shí)行注銷制度，與現(xiàn)行事業(yè)單位的干部人事、財政管理存在一定的制度銜接問題，比如事業(yè)單位撤銷后，法人代表一般很快會被組織部門調(diào)換崗位，內(nèi)部職工相應(yīng)調(diào)離，資產(chǎn)被主管部門處置，注銷程序無法正常運(yùn)行，這就給相關(guān)利益人造成了債務(wù)糾紛的隱患。事業(yè)單位法人退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)和相關(guān)管理制度做好銜接，按照決定解散、撤銷機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)清算、結(jié)清債權(quán)債務(wù)、注銷法人、發(fā)布公告的順序執(zhí)行，并在法律層面上做出明確規(guī)定，以維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公共秩序。

3.4健全事業(yè)單位法人外部約束機(jī)制

健全外部約束機(jī)制，一是梳理政府部門職責(zé)，整合各部門監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的事業(yè)單位監(jiān)管體系。當(dāng)前由于政府力量有限，對事業(yè)單位的采取檢查、評比的方式很難有實(shí)際效果，因此，政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)由前置監(jiān)管向后置監(jiān)管轉(zhuǎn)變，發(fā)現(xiàn)問題時要嚴(yán)肅處理，但不要過多干預(yù)事業(yè)單位自身運(yùn)行。同時，監(jiān)督必須有法可依，并在一個相對固定的體系內(nèi)運(yùn)行，不得隨意添加監(jiān)督內(nèi)容。二是完善事業(yè)單位法人績效評估體系，科學(xué)設(shè)定評估指標(biāo)。由于事業(yè)單位的復(fù)雜性，評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體到某個單位，注意吸收各個方面的意見，特別是服務(wù)對象的意見。關(guān)鍵要做好評估結(jié)果的運(yùn)用，通過激勵和處罰機(jī)制，管理事業(yè)單位法人的行為。三是建立事業(yè)單位法人誠信體系。整合包括事業(yè)單位法人、登記部門和銀行、公安等應(yīng)用部門的力量，以及社會力量共同構(gòu)建事業(yè)單位法人誠信體系，對事業(yè)單位法人的誠信進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，獎勵誠信、處罰失信，形成事業(yè)單位法人誠信運(yùn)轉(zhuǎn)的良好風(fēng)氣。

［1］ 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知［Z］.2011.

［2］ 黃恒學(xué)，孔雪琳.我國事業(yè)單位分類改革推進(jìn)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及化解之策［J］.中國黨政干部論壇，2015（2）.

［3］ 馬慶鈺.如何認(rèn)識從管理到治理的轉(zhuǎn)變［N］.人民日報，2014-3-24.

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2096-0298（2016）07（c）-166-02

廖敏(1981-)，女，漢族，江西贛州人，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，副教授，主要從事社會治理方面的研究；

鄒斌(1975-)，男，漢族，江西豐城人，江西省編辦，主要從事事業(yè)單位改革方面的研究。