破解農民工就業困境的對策

鐘 兵

（順德職業技術學院 思想政治教學部，廣東 佛山 528300）

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破解農民工就業困境的對策

鐘 兵

（順德職業技術學院 思想政治教學部，廣東 佛山 528300）

摘 要：伴隨農民工數量增長和隊伍不斷壯大，農民工已成為我國產業工人的主體，是推動國家現代化建設的重要力量。然而，由于城鄉分割的二元戶籍制度制約、農民工自身的素質與技能較低、農民工權益保護與就業信息服務的缺失，導致農民工就業問題日益凸顯。為了破解農民工就業困境，迫切需要從戶籍制度、權益保護、社會保障和就業服務等方面解決農民工日益嚴峻的就業問題，讓農民工共享改革發展成果。

關鍵詞：農民工；戶籍制度；權益保護；社會保障；就業服務

農民工是我國經濟社會轉型時期出現的一個特殊社會 群體，是伴隨改革開放而成長起來的一支新型勞動大軍，是我國現代產業工人的組成部分。據2014年國家統計局調查報告顯示，我國農民工總量已達2.74億人，其中外出農民工1.68億人。[1]農民工已成為我國產業工人的主體，是推動國家現代化建設的重要力量。伴隨農民工數量增長和隊伍不斷壯大，農民工就業問題日益凸顯。為讓農民工共享改革發展成果，迫切需要解決農民工日益嚴峻的就業問題。

一 農民工就業面臨的困境分析

（一）戶籍制度

戶籍制度是農民工遭遇就業歧視的根源所在。城鄉二元的戶籍制度以及建立在其上的就業制度、社會保障制度、醫療衛生制度、教育制度等城市基本公共服務制度構成了農民工融入城市社會的制度性障礙，同時也是導致城鄉勞動力市場分割，進而影響農民工在城鎮就業，使得農民工與城鎮就業人員：同工不同酬、同工不同權、同工不同時；也使農民工在遭遇就業歧視的同時，還無法與城鎮居民平等享有教育、醫療衛生、社會保障、住房等基本公共服務。

（二）文化素質

文化素質的高低直接影響到農民工就業。盡管近年來農民工受教育水平總體上有所提高，但與城市勞動力相比，其文化素質依然較低；據2014年國家統計局調查報告顯示，農民工初中以下文化程度占15.9%，初中文化程度占60.3%，高中文化程度占16.5%，大專及以上文化程度占7.3%，而上一代農民工初中以下文化水平卻占16.6%，初中文化程度占60.6%，高中文化程度占16.1%，大專及以上文化程度僅占6.7%，高中及以上文化程度的農民工比上一代農民工高1%，但不到農民工總數的三分之一，初中及以下文化程度依然是農民工的主體，[1]而有關研究表明，農民工受教育水平與就業能力是正相關的，較低文化素質阻礙農民工就業。

（三）職業技能

職業技能是制約農民工就業的關鍵因素。盡管我國農民工職業技能水平總體上較上一代農民工有明顯的提高，但其接受技能培訓所占比例總體上依然偏低。據2014年國家統計局調查報告顯示，我國農民工中沒有接受過技能培訓高達65.2%，接受過技能培訓僅為34.8%，其中接受過農業技能培訓僅為9.5%，非農業技能培訓的占32%，農民工各年齡段接受非農技能和技能培訓的比例如下：20歲及以下分別占31.4%和32.6%；21－30歲分別占37%和38.3%。[1]從企業招聘人才情況來看，目前最緊缺的人才是技術工，其中熟練工和高級技工的需求量非常大。但農民工卻由于職業技能的缺乏，無法適應產業結構升級以及新興產業發展的需要，較低的職業技能水平，進一步制約了他們就業能力。

（四）權益保護

盡管近年來國家在推進城鄉發展一體化進程中高度重視農民工的權益保障問題，相應出臺了一系列的政策措施，農民工權益保障工作也取得了重大進展。但是從總體上看，相關立法還不完善，勞動執法不夠嚴格，司法環境不夠寬松以及維護農民工權益的社會組織發育滯后，導致農民工基本公共服務均等化受阻。一方面，我國現行的《勞動法》實施距今已有近20年的時間，盡管期間有一些修改和補充，但由于規定較為寬泛、沒有農民工權益保障的具體規定，缺乏可操作性，執行起來比較困難，而后來頒布的《職業病防治法》、《安全生產法》、《勞動合同法》、《就業促進法》和《勞動爭議調解仲裁法》等雖在一定程度上起到了對勞動者權益保障的重要作用，但和新型城鎮化建設需要相比明顯不足。農民工作為城市的弱勢群體，其權益保障亟待更具剛性的相關法律出臺；另一方面，作為我國勞動執法的政府行政機關的勞動和社會保障部門，由于其執法行為要服從和服務于地方城市經濟發展需要，在勞動糾紛中，往往偏向于維護企業利益，而忽視農民工利益訴求；同時，作為法律知識貧乏、法制意識淡薄的農民工由于自身組織缺乏，工會入會率低，通過工會等社會組織維護自身權益的能力較低，加之維權過程中訴訟成本高、周期長、程序復雜，而我國現行的司法程序專門針對農民工的訴訟綠色通道、法律援助制度、司法執行保障又不能滿足現實需要等，使得農民工通過訴訟維權異常艱難。[2]

（五）信息服務

獲取充分而準確的就業信息是農民工就業的前提。然而，由于城鄉信息基礎設施建設不同步，農村信息網絡設施建設明顯滯后，人力資源市場信息服務體系的不健全，市場信息發布制度的不完善，城鄉統一的勞動力市場尚未形成，導致勞資雙方在勞動力市場上存在著嚴重的信息不對稱現象，而政府對就業中介機構指導和監督不力，一些非法就業中介機構利用農民工求職心切的心里，以虛假信息騙取錢財，導致農民工對中介機構缺乏信任。正因如此，農民工就業信息的獲取渠道只能來自親友的介紹。信息收集難，獲取渠道少，嚴重制約了農民工就業。

二 促進農民工就業的對策思考

（一）深化戶籍制度改革

要加快戶籍制度改革步伐，一方面，建立城鄉統一的戶口登記制度，還原戶籍的人口登記管理功能，消除城鄉區域間的戶籍壁壘；另一方面，要調整完善戶口遷移政策，要以居住證為載體，以具有合法穩定職業和合法穩定住所為基本條件，全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，以社保繳費年限和連續居住年限為條件，逐步賦予農民工與當地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考資格、社區選舉、在當地落戶等權利，[3]為農民工公平有序落戶提供階梯式政策通道。

（二）建立健全保障農民工合法權益的保障機制

立法部門要制定和完善有關農民工權益保障的法律法規，盡快出臺《農民工權益保障法》，一方面要整理和總結現階段關于農民工權益保障的各項規定，選擇性地將部分內容上升至法律高度，并對現有規定中尚未明確的部分加以補充和完善；同時要在現有《勞動法》、《勞動合同法》等相關法律的基礎上進一步明確農民工養老保險、醫療保險、住房保障和子女教育等基本公共服務領域的權利，確保農民工與城市居民享有同等基本公共服務，嚴禁任何個人、單位和機構侵犯農民工權益，使農民工在權益訴求中做到有法可依；[4]另一方面，要強化農民工相關法律的執法力度，使企業、用工單位做到有法必依，用人單位要嚴格執行勞動合同制度，建立權責明確的勞動關系；各地的司法部門應當完善農民工法律援助機制，在提供無償的法律服務的同時，建立農民工訴訟的“綠色通道”，降低農民工的訴訟成本，對侵犯農民工權益的單位，要加大懲罰力度；另外，要充分發揮工會組織維護進城農民工合法權益的作用，最大限度地把進城農民工組織到工會中來，關心他們的疾苦，傾聽他們的呼聲，切實表達他們的利益訴求與維護他們的合法權益，同時，加強工會組織對農民工協會等社會組織的引導，發揮民間社會組織在緩解心理壓力、消解負面情緒、提供情感支持以及向政府及社會表達他們的利益訴求，增強其政治參與能力等方面的積極作用；通過以上途徑確保農民工權益保障的相關法律法規真正落到實處。[5]

（三）進一步完善農民工的社會保障體系

要進一步完善公共服務體系，一是進一步完善農民工社會保障制度。加快推進農民工社會保障全覆蓋，逐步實現與城鎮職工平等享有相應待遇。一方面，要進一步完善農民工工傷保險制度，要對農民工集中度較高的行業（如商貿、餐飲、住宿、家庭服務、制造業等）實施“平安計劃”，為他們創造平安工作環境，有效保障他們的權益；[6]另一方面，進一步完善農民工失業保險和社會救助制度，逐步提高農民工失業保險和社會救助的覆蓋率。對符合失業保險條件的農民工，按規定及時支付一次性生活補助金，同時要逐步將符合條件的農民工納入城鎮基本生活救助范圍，為他們提供必要的社會最低生活保障；另外，要建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度，依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險，實現城鄉居民在制度上的公平和公共資源上的共享，同時完善職工基本養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌；與此同時，要完善社會保險關系轉移接續政策，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，加強對企業繳納農民工社保費的監督力度，擴大參保繳費覆蓋面，[7]把進城落戶農民全部納入社會保障體系。

二是要落實輸入地屬地化管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將農民工納入當地基本醫療衛生服務體系。一方面要合理調整基層醫療衛生機構布局，提高農民工集中地基層社區醫療衛生機構服務能力，積極推廣在農民工聚居地指定新型農村合作醫療定點醫療機構的經驗，方便農民工在城務工期間就近就醫和及時補償，保障農民工享受安全、公益、便利的社區醫療衛生服務；另一方面要在免費為農民工提供傳染病防控、預防接種、計劃生育、婦幼保健、健康教育等公共衛生服務的同時，加強農民工聚居地疫情處理和疾病監測以及應對突發公共衛生事件能力；另外，要將農民工及其隨遷家屬納入醫療救助范圍，將農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系，列入國家重大公共衛生服務項目，切實保障農民工健康權益。

三是要深化教育體制改革，將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和公共財政保障范圍。一方面要根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理規劃中小學布局，均衡配置教學資源；另一方面要按照學校實際接收人數和預算內生均公用經費標準，足額支付教育經費，禁止一切針對農民工子女的教育歧視行為。

四是要根據進城農民工的留城意愿和經濟能力，將其分類納入城鎮住房保障體系，提供不同層次的住房保障需求。對留城意愿強烈、有穩定工作與收入來源、在城市有固定住所的農民工，他們在一定程度上已經具備扎根城市的基本條件，有望在城市購房定居，政府應提供與城鎮居民同等的住房保障體系；對流動性較強、在城市工作與收入來源不穩定的農民工，其住房保障應主要以廉租房為主，通過提供住房補貼等形式減輕其租房的經濟壓力；對留城意愿不強烈、季節性地在城市從事臨時性工作、其工作重心依然在農村的農民工，其住房保障應主要由雇傭單位和政府提供時臨性居所，[5]以此緩解租房的經濟壓力。

三 進一步完善農民工的就業服務體系

進一步完善農民工的就業服務體系，一是要盡快整合現有的培訓資源，建立城鄉統一的就業培訓制度，努力增加農民工人力資本的積累，提高農民工就業的能力。一方面構建以政府主導、企業為主體、非政府組織為重要組成部分的農民工就業培訓體系，使政府在加大對農民工培訓的資金投入的同時，通過制定激勵政策（如財政補貼、稅收優惠等措施），引導社會和企業參與農民工培訓；另一方面，要強化企業技能培訓責任，把農民工納入企業職工教育培訓計劃，確保農民工享受和其他在崗職工同等的培訓待遇；同時，充分發揮社會組織在職業教育培訓中的重要作用，要根據勞動力市場需求狀況和農民工人力資源現狀，合理安排培訓內容，確保職業技能培訓市場與企業需求的對接，在尊重農民工自身的意愿的前提下，采取靈活多樣的培訓形式，增強培訓的針對性與實效性，切實提高農民工轉移就業能力；二是要建立城鄉統一的勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，消除城鄉勞動者就業歧視，努力實現農民工與城鎮就業人員同工同酬，保障農民工的合法權益；同時要將農民工納入創業政策扶持范圍，[8]逐步形成覆蓋城鄉的創業就業服務網絡。三是建立全國統一的公共就業服務信息體系。要整合各類就業管理服務信息資源，形成覆蓋城鄉的公共就業服務信息網絡，為農民工提供就業、培訓、維權、創業、生活等一體化服務，并免費提供就業政策法規咨詢，職業供求信息發布，市場工資指導價位信息和職業培訓信息發布，職業指導和職業介紹；同時要加強就業服務市場監管，依法規范中介組織行為，依法打擊以職業介紹或以招工為名坑害農民工的違法犯罪活動。[9]

參考文獻：

[1]國家統計局.2014年全國農民工監測調查報告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn,2015-04-29.

[2]魏博洋,耿平,張嚴冰.城鄉統籌背景下農民工權益保障的法律思考[J].農業經濟,2013,(2):42-44.

[3]韓俊.農民工市民化實質是基本公共服務均等化[EB/OL].http://jingji.cntv.cn,2013-02-04.

[4]梅建明,熊珊.新型城鎮化突破口:農民工基本公共服務均等化[J].中國財政,2013,(16):60-62.

[5]鐘兵.農民工基本公共服務均等化探析[J].宏觀經濟管理,2015,(8):71-74.

[6]陳柳欣.農民工就業面臨的主要困境及其應對措施[J].南方農村,2011,(2):30-33.

[7]鐘兵.新型城鎮化建設面臨的主要問題及其對策[J].內蒙古農業大學學報(社會科學版),2014,(3):27-31.

[8]鐘兵.新型城鎮化:我國經濟社會持續發展的新引擎[J].內蒙古師范大學學報(哲學社會科學版),2014,(4):163-168.

[9]劉唐宇,羅丹.我國農民工就業歧視現狀、原因及政策建議[J].四川理工學院學報(社會科學版),2014,(3):1-9.

[10]國務院.國家新型城鎮化規劃(2014-2020)[EB/OL].http:// news.xinhuanet.com,2014-03-17.

[11]朱巧玲,甘丹麗.加強城鄉基本公共服務均等化制度建設是農民市民化的關鍵[J].改革與戰略,2014,(1):1-5.

[12]方燁.農民工市民化實質是公共服務均等化[N].經濟參考報,2013-02-04(8).

（責任編校：張京華）

作者簡介：鐘兵（1969－），男，湖北孝感人，順德職業技術學院思想政治教學部副教授，碩士，研究方向為“三農”問題和教育理論與實踐。

基金項目：廣東省軟科學研究項目（項目編號2013B0 70206005）。

收稿日期：2015－12－08

中圖分類號：D412

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）02-0135-03