治理理論視角下的粵港澳區域合作探究

熊 倩（廣東外語外貿大學東方語言文化學院，廣東廣州510420）

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治理理論視角下的粵港澳區域合作探究

熊 倩
（廣東外語外貿大學東方語言文化學院，廣東廣州510420）

摘 要：從行政區行政到區域行政再到區域公共管理，區域治理的實踐推動了理論的變遷，而理論的進步反過來又指導了區域治理的進步。近年興起的治理理論為區域公共管理理論的完善增添了更多的啟示。論文以區域公共管理理論和治理理論為視角，分析了粵港澳區域合作深化所需的思維變革和制度變革，并在治理理論的指導下為粵港澳區域合作的深化提出了建議。

關鍵詞：區域公共管理；治理；粵港澳區域合作

一 粵港澳區域合作所涉及的基本概念解析

在全球化、信息化、市場化等現代化進程中，政府外部的行政環境也變得更為復雜，如果行政體制不能適應這一發展要求就會阻礙社會的進步。以“剛性約束”為特征的行政區行政在應對封閉和簡單的行政環境時顯得極為有效和廉價，在中央集權和地方競爭的體制背景下，該行政體制也推動了“諸侯經濟”的發展。但是在市場經濟推動下，社會要素和市場要素的跨區流動日益加劇，這推動區域管理體制從行政區行政向區域行政和區域公共管理轉變。

區域經濟的發展突破行政區劃的剛性界限，行政體制落后于經濟發展需求的弊端日漸明顯。一方面，市場經濟的發展加快了資本、資源、人員等經濟要素的“跨界”流動，行政區劃體制下的地方保護主義、區劃壁壘等行政區經濟模式限制了市場經濟的發展和區域經濟的形成；另一方面，區域經濟發展對于資源稟賦差異互補、產業梯度傳遞規律、產業異構互補、區域分工等規模經濟發展需求要求各行政區之間進行合作和協調。其次，行政區行政難以有效解決區域公共問題。環境污染治理、流域治理等跨行政區公共問題突破了行政區的剛性界限，超出了行政區行政的行政任務。堅持傳統的行政區行政的治理思維可能會導致以鄰為壑等“鄰避現象”、搭便車等負和博弈或零和博弈等治理難題。打破行政區行政的剛性約束，轉變治理思維，進行區域規劃、區域協調、區域合作等區域行政和區域公共管理等區域體制變革勢在必行。再次，在宏觀中央調控背景下，為適應國內外經濟社會發展新形勢需要，中央進行的主體功能區規劃、國土規劃等“國家戰略區域規劃”為地方政府之間進行區域合作提供了政策激勵，為區域行政和區域公共管理提供了積極的宏觀環境。最后，合作理性更符合地方政府的利益訴求。合作博弈是一種正和博弈，表現為合作的所有參與者都能獲得正收益。

以中山大學陳瑞蓮教授為代表的研究團隊為我國區域公共管理研究做出了極為重要的理論貢獻。根據陳瑞蓮教授的觀點，所謂行政區行政，就是基于單位行政區域界限的剛性約束，民族國家或地方政府對社會公共事務的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。[1]根據不同的行政區行政的類型，陳教授以抽象分析的視角將行政區行政的特征歸納為：行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求，是封閉社會和自發秩序的產物；它是以民族國家或地方政府的、明確的單位行政區域域限作為管理出發點的；政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的唯一主體；行政區行政模式強調政府管理權力運行的單向性和閉合性；行政區行政慣用官僚制機制，排斥和拒絕市場、伙伴和自組織等多元機制。[1]由此可見，行政區行政在社會背景、價值導向、治理主體、權力向度及治理機制上都屬于閉合型的管理體制，突出官僚制組織的組織邊界性弊端，在應對全球化、信息化和市場化發展帶來的經濟社會新變化時，凸顯其封閉、僵化和缺乏彈性等弊端，尤其在官員的政績競賽的考核機制下，容易隔斷市場要素和社會要素的自然流動，對我國的政治文明建設增加“負能量”。而區域行政則是“在一定區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務?！薄吧钌钪哺趨^域經濟發展基礎上的政府管理活動，是區域經濟的自然發展沖動不斷被民族國家或行政區劃的法定邊界限制、被政府干預行為挫傷的背景下，政府間為適應區域經濟發展要求而進行的合理化的關系構建與行為調整。”[2]因此，區域行政的理念是對行政區行政剛性約束的突破，是作為官僚制組織的行政區主體之間為適應區域經濟的發展的合作、互動和協調。

然而，伴隨著國際環境中區域化浪潮、普遍的區域效應和復雜的區域公共問題的出現以及國內市場化、分權改革、城市化以及區域經濟一體化而出現的諸多公共問題的出現，要求地方政府之間走向更深層次的區域合作。區域公共管理作為一種新的區域行政體制，是開放社會和信息社會的產物，迎合了全球化和區域化浪潮的需要；以公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區劃的切割為出發點；主體是多元化的；是多元的、分散的、上下互動的權威，彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系；治理紛繁蕪雜的公共事務尤其是區域性公共事務，沒有絕對的醫治百病的“靈丹妙藥”。[1]根據陳瑞蓮教授對區域公共管理的定義，可以看出區域公共管理強調行政管理體制的開放性和回應性、管理價值的問題導向、管理主體的多樣性以及管理機制的靈活性。區域公共管理已經超越區域行政對行政區剛性約束的突破，在價值導向、管理主體、權力向度和管理機制上指導地方政府的區域合作向著更為現代化的管理理念和更為先進的管理體制機制發展，與當今公共管理領域推崇的治理理論有著非常深刻的契合，本文將在下文更為詳細的介紹治理理論，并結合陳教授對區域公共管理的定義和總結對粵港澳區域合作進行分析和研究。

二 治理理論對區域合作的指導意義

上世紀80年代，世界銀行針對非洲的現狀提出“治理危機”的概念，“治理”一詞成為政治學、社會學、公共管理學等多個學科的熱門詞匯，并成為各個不同學科研究的新的視角。不同機構或學者給出了不同的定義。全球治理委員會認為，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排”[3]。英國著名學者羅茨則認為“治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或者以新的方法來統治社會”[4]，同樣來自于英國的學者斯托克則認為“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；治理意味著為社會和經濟問題需求解決方案的過程存在責任和界限方面的模糊性；治理明確了在涉及集體行為的各個社會機構之間存在著權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的能力，不限于政府發號施令或者運用權威”[4]。俞可平教授則在總結國外治理定義的基礎上提出，“治理一詞的基本含義是指在在一個既定的范圍內，運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度促進公共利益”[4]。回顧區域公共管理的理論變遷，如果說區域行政對行政區行政剛性約束的突破是區域理論對于官僚制理論弊端的彌補，那么區域公共管理對于區域行政的發展則是治理理論在區域合作研究中的實際運用。在陳瑞蓮教授對于區域公共管理理論關于問題導向的價值取向、多元化治理主體、網絡化的權力向度以及模糊性的治理機制的定義與治理理論的價值取向、多元主體網絡治理以及管理機制的靈活性極為契合，是治理理論在區域合作中的最好詮釋。

在國內其他學者對區域治理的研究中，同樣運用治理理論的視角對區域治理問題進行了分析。如馬海龍將區域治理定義為“基于一定的經濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯系在一起的地理空間內，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網絡體系，對區域公共事務進行的協調和自主治理的過程”[5]，同時結合治理理論馬海龍又提出了區域治理的復合行政概念，即“在經濟全球化背景下為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制”[6]。李禮則運用協同治理理論強調府際合作治理，“為克服新公共管理改革帶來的‘碎片化'‘空心化'的弊端，整體政府改革的重點已經從結構性分權轉變到注重全局戰略、強調政府內府際合作治理”[7]。

從上述學術觀點可以看出，首先，治理理論是對合作理性和集體行動的肯定。一方面治理理論否定了政府作為唯一治理主體的治理模式而尋求多元治理主體的參與和合作，另一方面治理理論則為多元治理主體的治理關系探索制度性和非制度性方法。其次，治理理論突出公共利益的價值導向。一方面該理論突出公共管理的公共利益使命，另一方面則承認各主體個體利益以及在協商中需求的共同利益。再次，相比于之前的公共管理理論，治理理論更加注重多元治理主體的治理潛能激發和治理實踐參與。治理理論，又稱第三道路，是對政府失靈和市場失靈雙重失靈的有效補充，但同時治理理論又承認政府主體、市場主體的有效性；社會組織和公民社會自治等志愿機制與官僚制機制和市場機制三大部門的治理潛能的激發和共同參與治理實踐為公共事務的有效治理提供借鑒。最后，治理理論強調公共問題解決機制的多元性和模糊性。一方面，多元化的治理體制需要多樣化的治理機制，官僚制機制、市場機制、志愿機制以及三大機制多對應的具體的治理機制均構成治理理論的問題解決機制；另一方面，治理理論既有對正式制度的訴求，也有對非正式制度的訴求。

三 粵港澳區域合作應以治理理論為指導

2008年12月國務院審議通過并正式批準實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》(以下簡稱《綱要》)，提出珠江三角洲地區須與香港、澳門和臺灣地區進一步加強經濟和社會發展領域合作的規劃，至2020年，珠三角要建成粵港澳三地分工合作、優勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一?！毒V要》將粵港澳大都市圈建設上升為國家戰略的同時，也將與2003年中央與港澳兩地簽署《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》協議為基礎，共同推動粵港澳合作走向貨物、服務貿易自由化以及投資便利化。這標志著粵港澳區域合作從誘致性市場自發合作走向強制性政策合作，粵港澳區域合作的區域規劃和區域協調能力有了進一步提升。

根據上文對區域行政、區域公共管理以及治理理論的詮釋，為推進粵港澳區域合作的更深層次發展，本文為粵港澳區域合作和區域協調發展提供以下幾點建議。首先，粵港澳三方應樹立合作理性和集體行動的價值觀念和行動準則。根據國內學者的研究成果，我國國內區域合作的空間分布呈現出以下規律：區域合作的發達程度與經濟發展水平成正比,東部經濟發達地區的區域合作最為緊密;毗鄰地區的合作動力最強,地方合作的成效較高;歷史和文化上的同一是區域合作的重要基礎,領導人或其他精英人物的推動則是區域合作的重要動力?；浉郯淖鳛榕彽慕洕鐣l達地區，有著極為深遠的合作和交流的歷史，而中央與粵港澳地區領導人為推動粵港澳發展做了諸多努力?；浉郯牡膮^域合作已經成為由利益動機上升為合作意識和合作行動，而加深粵港澳的合作理性和集體行動的價值觀念和行動準則，需要進一步加深粵港澳的區域認同，加深粵港澳信任、規范、網絡等非制度性力量的積累和發育；進一步激發社會組織和公民在區域治理中的作用和價值，推動粵港澳區域合作從政府推廣到公民自覺。

其次，粵港澳應樹立區域公共利益觀念，建設利益共享機制和利益協調機制。粵港澳三地地方政府作為一個治理單位均具有各自的利益訴求，彼此間的利益訴求會產生利益摩擦和利益沖突，如惡性競爭、產業同構、重復建設等具有行政區行政色彩的利益博弈。推動粵港澳區域合作，應該在區域行政和區域公共管理的思維和理念下，加強區域規劃、區域協調、區域共同行動等制度性建設，同時應該培養區域公共利益觀念等非制度性建設。樹立區域公共利益觀念，促進區域公共管理更加符合資源稟賦差異、產業梯度傳遞、產業異構互補等區域經濟發展的實際需求；探索有效的制度機制和非制度機制，以良好的利益共享機制和利益協調機制作為區域公共利益和共同利益為動力的集體行動的保障。

最后，粵港澳區域合作應建構多元主體的治理體制，尤其注重社會組織和公民在區域治理中的重要價值?；浉郯淖钕鹊摹扒皬S后店”的合作模式激發了市場機制在粵港澳區域合作中的價值；《綱要》等區域規劃也進一步激發了政府機制在區域合作中的價值，但是政府與市場的雙重失靈理論為粵港澳區域治理提供了危機意識。作為志愿機制的社會組織和公民社會自主治理與政府作為綜合性的治理主體、市場作為逐利性的治理主體相比，在公共事務的治理中具有專業化的優勢，同時受到行政壁壘和宏觀體制約束較少，因此，激發社會組織和公民社會自主治理在粵港澳區域合作中的治理潛能應該成為粵港澳區域合作的新任務和新趨勢。

參考文獻：

[1]楊愛平,陳瑞蓮.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析[J].江西社會科學,2004,(11):23-31.

[2]陳瑞蓮,孟華,張緊跟.當代中國的區域行政研究:緣起與發展[A].“公共管理研究與教育”國際學術研討會[C].廣州:2001.

[3]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津:牛津大學出版社,1995.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[5]馬海龍.區域治理:一個概念性框架[J].理論月刊,2007,(11):73-76.

[6]馬海龍.區域治理結構體系研究[J].理論月刊,2012,(6):117-120.

[7]李禮.區域治理國內研究的回顧與展望[J].學術論壇,2010,(7):56-60.

（責任編校：張京華）

中圖分類號：D675

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）04-0092-03

收稿日期：2016－02－27

作者簡介：熊倩（1988－），女，湖南長沙人，廣東外語外貿大學東方語言文化學院教師，研究方向為社會文化研究、國際關系研究和阿拉伯文學研究。