西安市農村土地流轉的 “高陵模式”分析與啟示*

王呂蓉（西安外事學院，陜西西安 710077）

?

·問題研究·

西安市農村土地流轉的 “高陵模式”分析與啟示*

王呂蓉
（西安外事學院，陜西西安 710077）

摘 要西安市農村土地流轉速度大大加快，在8區縣開展土地流轉工作試點，土地流轉區域范圍得到不斷拓展，規模得以不斷擴大；流轉形式向多樣化發展，流轉主體向多元化發展且以農民為主體；政府重視程度提高，土地流轉形式更加規范化。文章在分析西安市農村土地流轉現狀、流轉特征、以產權改革促進土地流轉的基礎上，選取西安市最具代表性的農村土地流轉“高陵模式”為例，分析其具體的實踐策略，總結出“高陵模式”中流轉土地建農場、小面積土地流轉給園區、不改變流地農業生產性質的三大現象。以土地流轉“高陵模式”的實踐經驗為參考，探討農村土地流轉的戰略意義，從政策法規、組織管理機構、流轉機制、配套體系等方面進行農村土地流轉路徑研究，提出了出臺土地流轉政策法規，健全土地流轉組織管理機構、試點工作勇于突破，進行流轉機制的大膽創新、完善土地流轉配套體系建設的土地流轉路徑，為西安市農村土地流轉工作提供指導性作用，有效促進西安市農業現代化發展。

關鍵詞農村土地流轉 高陵模式 改進策略 西安市

0 引言

實現農村社會經濟發展最重要的問題之一就是解決農村土地問題，農村土地流轉作為農村土地制度改革的重要組成部分，在促進農業產業化、規模化經營與管理的同時，實現農業生產要素的優化配置，保證了農民的利益［1-2］。明確的土地產權是合理配置土地資源的前提，深化農村土地產權制度改革，加快土地流轉，切實維護農民利益，成為我國農村改革的重要任務［3］。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，放活了土地經營權，明確了土地適度經營的標準，是我國農村土地經營制度的又一次重大突破。而在2015年印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》將農村改革放在突出位置，正式提出穩步推進農村土地制度改革試點，推進農村產權制度改革，引導土地經營權規范有序流轉［4-5］。當前我國農村土地流轉仍處于起步階段，在城鄉統籌發展及土地產權制度改革背景下，農村土地流轉仍存在多方面阻礙［6］。2014年6月，西安市開展了農村土地承包經營權確權登記活動，并計劃為農戶頒發新的土地“身份證”，以此開啟新一輪農村改革的大門。本文以西安市為研究對象，探討西安地區農村土地流轉模式現狀，提出西安市農村土地流轉的實現路徑，探求農村地區土地改革及經濟發展新的突破點。

1 西安市農村土地流轉概況

1.1 流轉現狀

隨著城鄉二元結構的發展，西安市在實現城鄉協調發展目標的指導下大力發展現代都市農業，提高農業產業經濟的發展規模，重視特色農業的發展，隨著西安市農業產業發展規劃的全面制定，農村土地流轉速度大大加快。截至2012年末，全市總面積約10 108km2，其中城區面積369km2，農村耕地面積47.0萬hm2，農戶土地承包總量為43.5萬hm2，約有1/10的承包土地進行轉移。農戶主動進行土地流轉面積約為3.8萬hm2，占據土地流轉的主要部分，集體流轉的土地面積約為0.6萬hm2，所涉及的流轉鄉村比重達到70%以上［7］。

2014年，西安市在長安區、灞橋區、閻良區、臨潼區、藍田縣、周至縣、戶縣、高陵縣等8個區縣開展土地流轉工作試點，全面推動西安市農村土地流轉工作，引導和規范農村經營性土地入市。長安區是西安市最早成為農村土地流轉的試點，在土地流轉政策法規制定、構建土地流轉交易平臺方面已經積累了豐富的建設經驗，成為西安市農村土地流轉工作的排頭兵。在陜西省開展的“省市共建大西安”工作及絲綢之路經濟帶建設的推動下，建設用地指標迅速擴大，而農村土地流轉成為緩解建設用地矛盾，盤活農村存量土地，提高農村土地集約利用水平的有效途徑［8］。西安市堅持以嚴格的土地利用規劃及耕地保護制度，對農村土地流轉的用途進行嚴格限制。

1.2 流轉特征

首先，西安市農村土地流轉區域范圍不斷得到拓展，規模不斷擴大。在經濟發展水平還不高的時期，西安市農村居民的主要經濟收入來源就是土地，土地流轉規模比較有限，并且主要集中在經濟相對發展較好的農村以及第二、三產業較為發達的城市郊區。而對著農村地區經濟發展水平的不斷提高，二三產業得到極大發展，建設用地規模不斷擴大，大部分農村都已經開展土地流轉工作，農村土地流轉規模迅速擴大。西安市農村地區農業龍頭企業、農業生產合作社、種養大戶積極參與到土地流轉工作中來，通過土地流轉將分散的土地集中起來，建立起規模化經營及市場化管理的農業生產基地。以高陵縣為例，截至2013年上半年，高陵縣土地流轉總面積達到6.49千 hm2，占可流轉面積的54%，規范化流轉率達到90.8%。

其次，流轉形式向多樣化發展，流轉主體向多元化發展且以農民為主體。西安市農村土地流轉形式多樣，包括出租、轉包、互換、轉讓、土地托管、入股等形式，互換、出租、轉包是西安農村土地流轉最主要的三種形式。高陵縣農村土地流轉中，互換面積2.29千hm2，占流轉總面積的35%；出租面積2.39千hm2，占流轉總面積的37%；轉包面積1.49千hm2，占流轉總面積的23%。西安市農村土地流轉以促進農民增收為重要目標，在尊重農民主體地位的前提下逐步擴大農業產業經營規模，農業龍頭企業及農民專業合作社、種養大戶及家庭農場等新型農業經營主體積極參與到農村土地流轉工作中，極大提高土地流轉效率。

最后，政府重視程度提高，土地流轉形式更加規范化。不管是農戶之間，還是農業龍頭企業及各新型農業經營主體之間，普遍具有分散性，在農村土地流轉協調方面限制性較大，難以實現土地規模經營。西安市政府作為農村土地流轉的管理主體，不斷完善其管理職能，并逐步發展成農村土地流轉的服務主體，從土地流轉一直到農產品的產加銷，實行全程規范性管理與服務。西安市統籌辦及市農委聯合下發了《西安市統籌城鄉發展農村土地承包經營權確權頒證工作實施辦法》和《西安市統籌城鄉發展農村土地承包經營權流轉辦法》，不斷加強農村土地承包經營權流轉有形市場和流轉信息系統建設，建立以鄉鎮、街道辦事處農經機構為依托的土地流轉中介服務平臺；以區 （縣）農經部門為龍頭的土地流轉信息平臺；以土地承包經營權流轉所或者流轉中心為主要形式的土地流轉市場平臺，健全管理機制，規范市場流轉程序，不斷完善流轉服務體系。

1.3 流轉動力

第一，政府推動土地確權工作開展。西安市政府全力支持土地確權登記工作的開展，探索出新型的“政府推動確權、群眾做主還權、市場引領用權”的農村產權制度改革模式。政府從經濟上予以土地確權登記工作大力支持，同時組織行業專家及科研部門制定科學合理的操作技術規范，保證工作開展的高效順利。西安市11個涉農區縣政府都成立了土地確權登記工作領導小組，積極開展培訓宣傳活動。在土地確權工作過程中，政府采取“只組織不干預，只引導不拍板，只協調不做主”的原則，按照農民自愿的原則推進工作的深入。同時，采用更為經濟實用的無人機航空攝影測量技術，獲取更加準確的地形圖數據，為農村集體土地進入流轉市場提供基礎數據，工作的精確性也得到保障。土地確權后為農民頒發的產權證具有永久的法律效力，這就為日后農民的物權、用益權進入流轉市場提供保障。

第二，土地確權工作引導土地流轉。在頒發產權證后，從法律上保障了農民的權益，農民不再擔心土地流轉帶來的損失，土地流轉的積極性大大提高。通過轉包、互換等形式，零散的小塊耕地逐步流轉到一起，利于農村種養能手、家庭農場主等進行統一經營。為了保證農民的利益，政府對流轉后的土地進行嚴格監管，保證其農業生產性質不改變，建立了嚴格的土地流轉風險保證金制度、土地流轉價格動態調整制度等。

第三，市場引領土地用權的轉移。由于農民手中地塊面積較小，加上勞動力向城市的轉移，很難發揮土地的最大效益。通過互換、轉包、出租等土地流轉方式可以實現農業生產資料的重組與優化配置，發揮土地經營的規模效益，促進農業產業化發展。產權證不僅成為農民權益的重要保障，農民在農村產權交易中心利用產權證進行抵押貸款，更是解決了農民農業生產資金難的問題。

2 西安市農村土地流轉的“高陵模式”分析

近年來，高陵縣不斷進行土地流轉有效形式的探索與創新，并形成特色的“高陵模式”:高陵縣制定出臺的《高陵縣土地流轉管理辦法》、《關于開展農村土地承包經營權抵押貸款的意見的通知》等鼓勵政策，對規模經營在33.3hm2以上的基礎設施由政府配套，將土地流轉總面積4%作為農業生產輔助設施建設用地；專門成立全國首家縣域土地流轉服務機構，設立土地流轉信息聯絡員、收益評估員、合同鑒證等專職工作人員，10個鄉鎮管委會同時設立土地流轉服務中心，為農民土地流轉搭建服務平臺，建立縣鄉兩級土地流轉信息庫，及時向社會發布土地流轉信息；以3 000～4 500元/hm2的標準建立農村土地流轉風險保證基金制度，將恢復土地耕作現狀所需費用從農村土地流轉風險保證基金中列支，消除群眾流轉后顧之憂；解決農村土地流轉融資難題，西北首家開展了土地承包經營權抵押貸款業務；將土地流轉與開發整理、標準農田建設、規模經營和農業綜合開發配套等項目緊密結合，組建4個土地專業合作社，提高土地規模流轉的組織化程度。

在結合高陵縣實地調研情況下，總結出土地流轉“高陵模式”的三大現象:

第一，流轉土地建農場。高陵縣土地流轉工作開展的規范有序，花費3 000多萬元對全縣的土地進行測繪、登記、確權，并成立了土地流轉服務中心，為土地流轉提供了交易的平臺。同時，經過流轉中心的勘測、鑒證、備案、資格審查，轉出方和轉入方的權利義務清晰明確。高陵縣土地流轉服務中心幫助農民通過置換、轉包等方式籌辦農場，并頒發農村土地承包經營權證，明確規定流轉土地的面積、界限、期限等信息，給予農民法律保護。何村作為高陵現代設施農業第一村，農民年人均純收入近2萬元，出現了賣菜經紀人以及裝菜、建冷庫、搞運輸、跑銷售等相關產業鏈，吸引大量外來人口打工，甚至出現本村村民到外地包地建農場的情況。高陵縣農村土地流轉面積約占耕地總面積的56%，涉及1.78萬農戶，而流轉用途主要以蔬菜和其他經濟作物種植為主。

第二，小面積土地流轉給園區。由于小面積土地分散在農民手中，很難發揮土地經營的規模效益。為此，高陵縣政府積極牽頭出資，通過土地流轉建設農業產業園區，給予園區技術及管理指導，大力招商引資，推動農業的產業化發展。往年農民平均糧食收益約15 000元/hm2左右，在氣象災害頻發年份甚至出現虧損情況，而將土地流轉給農業產業園區，農民不僅可以拿到流轉費用，還可以進入園區打工，拿到穩定收入，利益得到極大保障。農村土地流轉在推動農業產業化、規模化發展的同時，實現土地、資金、技術等各項生產要素的優化配置，延長農業產業生產鏈，提高農產品附加值。目前，高陵縣已涌現出20多個各具特色、各具看點的現代農業園區，帶動了6.67千hm2設施農業項目規劃區建設。

第三，土地流轉不改變土地的農業生產性質。高陵縣農村土地流轉完全遵循農民自愿的原則，并且鼓勵農村種養能手接手流轉土地，培育出大量的職業農民及家庭農場主。高陵縣對于流轉后的土地進行嚴格的監督管理，同時建立了土地流轉風險保障金制度，要求土地流轉手續辦理時就預交風險保證金，并且土地流轉價格實行3年一調整，以此降低農民土地流轉風險，保證農民利益。流轉后的土地多用來種植果菜，栽培苗木花卉，存在一定程度的非糧化現象。

3 “高陵模式”的啟示

3.1 從“高陵模式”看農村土地流轉的戰略意義

第一，是農民權益保障的有效途徑。農村集體土地資源經常企業及開發商等低價征用，而農民作為農村集體土地的所有者，在這一過程中其權益容易受到侵害。農民本身權利意識較為薄弱，只有在土地發生流轉、出租、轉讓等活動并侵害其利益時才會覺醒。土地流轉工作由政府領導農民做好土地的普查、登記及確權等工作，并組織農民依法、公開監督，使農民的權益得到了法律保障。

第二，是中國農村實行二次改革并走向市場化的要求。我國實行的第一次農村改革就是在全國范圍內推行家庭聯產承包責任制，以此激發農民的生產積極性，促進農業生產，解決農民的溫飽問題。但是由于之后的城鎮化進程迅速加快，農村改革逐漸滯后，農產品市場化程度相對較低，農業生產要素很難得到合理高效的利用。在這種背景下，實行農村集體土地流轉有效提高了資源利用效率，促進農村向市場化方向發展［9］。

第三，是改變城鄉二元經濟結構，統籌城鄉一體化發展的必由之路［10～11］。城鄉二元社會經濟結構是我國長期以來的基本國情，農村發展一直滯后于城市，城鄉差距不斷擴大，農業發展一直落后于二三產業的發展。中國共產黨十六屆四中全會提出就已經提出以農業支持工業發展，并且在工業化達到一定程度后實現工業反哺農業，這也是我國現階段以工促農、以城帶鄉的具體體現。農村集體土地流轉正是以工促農、以城帶鄉政策的實施路徑之一，在實現農村各要素加速流動的過程中促進城鄉市場融合，對統籌城鄉一體化發展起到積極作用。

第四，是改善農村金融環境的重要舉措［12］。我國農村發展最大的限制因素之一就是資金供給不足，農民融資困難。長期以來，農村廉價的土地資源、人力資源等為我國城鎮化及工業化的發展起到很大的支持作用。農村集體土地資源的稀缺性將會促使其不斷增值，面臨的金融風險更低。因此，將農村集體土地依法進行流轉，有利于解決農村融資困難的問題，最終必將有效改善農村金融環境。

3.2 農村土地流轉的改進策略

3.2.1 出臺土地流轉政策法規，健全土地流轉組織管理機構

土地流轉政策與法規是保證土地流轉工作順利開展的基礎，要制定頒發諸如《高陵縣農村土地承包經營權流轉實施辦法》的政策性文件，加快農村土地流轉，優化配置農業生產要素，促進農業產業化、規模化發展。《高陵縣加快促進家庭農場發展的實施意見》及《高陵縣貫徹落實中央一號文件精神扶持農民專業合作社做大做強的意見》，也為農村新型農業經營主體的培育與發展提供指導性意見。由于農村土地流轉工作影響較大，因此要加強對該項工作的監管力度，建立健全的如土地流轉服務中心的各級組織管理機構，負責轄區內農村土地流轉工作，形成聯動監管的局面。

3.2.2 試點工作勇于突破，進行流轉機制的大膽創新

資金缺乏是農村發展的重大阻礙，而推行農村資源的資產化轉化，實施農村土地承包經營權抵押貸款工作，未嘗不是解決農村發展資金的重大嘗試。要對農業生產設施建設用地進行明確規定，正如高陵縣規定農業產業化項目超過20hm2且符合農業利用規劃時，可利用土地流轉總面積的4%作為生產生活設施建設用地使用。土地流轉機制應在符合土地流轉總體目標的前提下大膽進行創新，以適應市場化發展的需要。通過農村產權制度改革，明細農村土地產權關系，對于農戶承包的土地進行產權確定，并頒發土地承包經營權證。在辦理土地流轉手續時，企業必須繳納一定的風險保證金，設立農村土地流轉風險保證金能最大限度降低農民土地流轉的風險。土地流轉不斷向市場化方向發展，因此土地承包經營權價格應隨市場化發展深度不斷進行調整，可采取3年一調整且調整幅度不低于當地糧食國家保護價前3年平均上漲幅度的方法。面對日益增多的土地流轉糾紛矛盾以及糾紛的復雜性，應由與土地流轉工作相關的國土、司法等相關部門成立仲裁委員會，以此維護糾紛各方的正當權益。

3.2.3 完善土地流轉配套體系建設

農民在經過土地經營權流轉后失去了最基本的生活保障，那么配套的保障措施極為必要。首先應該完善社會保障制度，如高陵縣率先在西安市推行農村新型合作醫療制度，并進一步明確規定農民參加的農村新型合作醫療費用全部由縣政府出資，陜西省通過推行農村居民、城鎮居民和失地農民統籌一體的新型社會養老保險制度，建立了基礎養老金增長機制，都值得借鑒。要保證失去土地后的農民再就業，加大對農民的技能培訓，為農民提供完善的就業信息系統，提供準確的就業信息，同時充分發揮農民的創造性，鼓勵農民自主創業。城鄉統籌發展對土地需求量急劇擴大，加快了土地流轉速度，對于土地全部轉出的農民應實行戶籍一元化改革，允許該部分農民辦理城鎮戶口，自主選擇政策優惠待遇。

參考文獻

［1］ 王玲，李勝利.農村集體土地流轉研究述評——基于2000～2014年的文獻.湖北經濟學院學報，2015，（4）:88～94

［2］ 吳厚存.關于農村土地流轉工作的思考.現代農業科技，2015，（11）:346～347

［3］ 曲福田，田光明.城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革.管理世界，2011，（6）:34～46

［4］ 張曉云，常軍，楊俊.集體土地使用權流轉方式焦點問題研究.中國土地科學，2012，（7）:73～77

［5］ 孫翱翔，劉遠風.當前農村土地流轉熱的理性思考.農業現代化研究，2014，（1）:43～47

［6］ 王衛紅，馬丁丑，劉勇，等.甘肅省農村土地流轉中若干不良現象分析與建議.中國農業資源與區劃，2013，（6）:132～138

［7］ 范云芳.新時期農村土地流轉問題研究——西安市農村土地流轉現狀調研.中國發展，2012，12（2）:55～59

［8］ 董啟民.加速土地流轉 促進規模經營——關于西安市農地流轉情況的調查.陜西廣播電視大學學報，2009，11（3）:38～41

［9］ 鄒素芹，倪漢娟.農村集體土地流轉形式及趨勢研究.黑龍江省社會主義學院學報，2010，（1）:34～37

［10］ 劉艷.農村土地流轉中的產權制度法律化問題探討.中國土地科學，2014，（11）:45～50

［11］ 邵景安，魏朝富，楊朝現，等.城鄉統籌區產業發展與土地流轉協同路徑創新.中國農業資源與區劃，2014，35（5）:13～19

［12］ 武峰，陶志剛.對天水市麥積區農村土地承包經營權流轉的調查與思考.中國農業資源與區劃，2014，35（2）:138～142

THE ANALYSIS AND INSPIRATION OF RURAL LAND CIRCULATION OF＇GAOLING MODE＇IN XI＇AN

Wang Lvrong
（Xi＇an international university，Xi＇an，Shaanxi 710077，China）

AbstractThe speed of rural land circulation in Xi＇an has greatly quickened.The pilot work of land circulation has been carried out in eight districts and counties in Xi＇an.The range and scale of land circulation have been expanded constantly，the form becomes more diversified，and the subjects are farmers.The government has paid more attention to normalize land circulation.On the basis of analyzing current situations and features of rural land circulation in Xi＇an and ways to promote land circulation through property right reforms，taking the most representative"Gaoling Model"of rural land circulation in Xi＇an as an example，this paper analyzed the specific practical strategies.The results that there were three phenomena in"Gaoling Model"，for example，the circulated lands become farms；Lands covering a small area were circulated to parks；The agricultural production nature of lands circulated was not changed.Referring to the practical experience of"Gaoling Model"of land circulation，the paper discussed the strategic significance of rural land circulation and made a research on ways of rural land circulation from such aspects as policies and regulations，organizational management institutions，circulation mechanism and accessory systems.The paper put forward some policies for rural land circulation and effectively promoting the development of agricultural modernization in Xi＇an，such as regulating land circulation，perfecting organizational management institutions，innovating circulation mechanism，and perfecting ways of land circulation to provide guidance.

Keywordsrural land circulation；Gaoling Model；improving strategies；Xi＇an

中圖分類號：F301.3

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121［2016］02-0057-05

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160208

收稿日期：2015-04-08

作者簡介：王呂蓉 （1979—），女，甘肅白銀人，講師。研究方向:區域經濟。Email:1015354395@qq.com*資助項目：2014年陜西省科技廳項目“基于產權改革視角的農村集體土地資產化管理研究”（2014KRM58）