民族地區基層服務型黨組織建設問題研究
——以云南省楚雄州為例

張紹能　劉亞玲　林　杰

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民族地區基層服務型黨組織建設問題研究
——以云南省楚雄州為例

張紹能劉亞玲林杰

（中共楚雄州委黨校理論研究所，云南楚雄675000）

摘要：加強基層服務型黨組織建設，是擺在中國共產黨人面前的一個嶄新的重大的時代課題。民族地區的特殊環境對基層服務型黨組織建設有特殊的影響。云南省楚雄州切實推進基層服務型黨組織的創新實踐，取得了顯著的成效，同時面臨著一些亟待解決的問題。為此，一是著力建設基層服務型黨員干部隊伍。二是切實提升基層黨組織的整體服務能力。三是努力構建全覆蓋的基層黨組織服務體系。四是積極搭建基層黨組織服務工作平臺。五是建立健全基層黨組織服務保障機制。六是切忌五種現象，真情為民服務。

關鍵詞：民族地區；服務型黨組織；服務能力；服務體系；保障機制

劉亞玲（1966-），女，云南楚雄人，中共楚雄州委黨校理論研究所所長，副教授。研究方向：中共黨史黨建。

林杰（1969-），男，云南姚安人，中共楚雄州委黨校公共管理教研室主任，講師。研究方向：公共管理。

加強基層服務型黨組織建設，是擺在中國共產黨人面前的一個嶄新的重大的時代課題。民族地區基層黨組織是推動經濟發展、促進社會和諧、反對民族分裂、維護社會穩定的堅強力量。因此，只有抓好民族地區基層服務型黨組織建設，才能在聯系和服務群眾的實踐中維護、增進民族團結，促進民族地區經濟發展和社會穩定。

一、楚雄州推進基層服務型黨組織的創新實踐

近年來，在建設基層服務型黨組織的創新實踐中，楚雄州做了許多有益的探索，取得了一定的成效。

（一）搭建平臺，形成一批貼近需求、務實管用的服務載體

1.健全服務網絡。第一，以基層服務型黨組織建設為載體，推進縣鄉村組四級為民服務中心和基層為民服務站點建設，推行“一站式”和代理代辦制服務，為黨組織服務黨員群眾搭建平臺。第二，依托城鄉黨組織互幫互助、社區共駐共建、黨員干部結對扶貧和干部直接聯系群眾等制度落實，建立全方位、多領域、廣覆蓋的服務群眾網絡，促進黨組織和黨員服務群眾工作不斷深化。第三，整合黨員、青年、婦女等志愿服務群體，定期開展“黨員服務日”活動，推動黨員聯系和服務群眾經常化制度化。

2.豐富實踐活動。第一，鞏固群眾路線教育實踐活動成果和干部直接聯系群眾制度工作，扎實開展“三深入、四聯戶”活動，抓實領導駐村蹲點、部門掛鄉包村、干部駐村聯戶工作。第二，鞏固擴展創先爭優活動成果，堅持開展“黨員亮身份，公開踐承諾”、“四亮四創四評”等主題活動，引導基層黨組織和廣大黨員履職盡責創先進、立足崗位爭優秀，充分發揮戰斗堡壘作用和先鋒模范作用。

（二）挖掘培樹先進典型，全力打造典型示范服務標桿

1.加強黨組織示范點建設。堅持完善基層黨組織建設先進縣市和示范點創建動態管理、評比表彰機制，認真開展“百名優秀村官”、“彝州先鋒走廊”示范點評比表彰工作，大力推進基層黨建工作“三級示范”建設，建立覆蓋機關、事業單位、農村、社區、企業和社會組織等各領域的區域化黨建示范聯合體，構建立體式基層黨組織示范體系。如祿豐縣，按照“以點示范、連點成線、合線成片”的總體思路，推行基層黨建工作示范點“三級聯創”制度，在各行業、各領域、各層次基層黨組織中創建了一批叫得響、立得住、推得開的基層黨建工作示范點，著力構建點、線、面“三位一體”的基層黨建工作示范帶動網絡。

2.打造黨建示范品牌。第一，著力打造并大力推廣楚雄州武定縣“插甸經驗”。“插甸經驗”概括起來就是，真正使干部聯系群眾實現經常化、制度化和常態化，真正做到深入實際、深入基層、深入群眾，真正為群眾做好事、辦實事、解難題，真正體現基層黨建工作創新，贏得老百姓的信任和擁護。第二，抓實領導蹲點聯戶、部門掛鉤聯戶、干部結對聯戶、建卡經常聯戶的“四聯戶”制度。認真落實州級領導“掛縣包鄉聯戶”、縣級領導“掛鄉包村聯戶”、鄉級領導“掛村包組聯戶”的規定，認真抓好訪民情、抓落實、辦實事、強組織、謀發展、促和諧六項任務的落實，扎實推進新農村建設，實現干部直接聯系群眾經常化，推動干部走出機關、走向基層、深入群眾。

3.著力培樹優秀黨員典型。楚雄州將“黨員創業致富先鋒工程”與“農村黨員致富先鋒”培養行動計劃有機融合，采取有力措施，全面推進黨員創業致富先鋒工程，大力培養農村黨員致富能人，著力提高農村黨員“帶頭創業、帶領致富”的能力，充分發揮廣大農村黨員在新農村建設中的帶頭示范和帶動引導作用，有力地促進了新農村建設和農村經濟社會又好又快發展。如楚雄市實施“黨員創業致富先鋒工程”，結合基層組織建設年活動，通過“培訓一批黨員創業致富明白人，解決一批黨員創業致富項目資金，壯大一批黨員創業致富產業，扶持一批黨員領辦農民專業合作社，組織一批青壯年黨員外出務工”五大舉措，推動了黨員創業致富先鋒工程的順利實施。目前，全市共培養“農村黨員致富先鋒”600多人、“雙帶”型黨員3337人，成立農民專業合作社183個，帶動農戶19953戶，全市家庭年人均收入萬元以上農村黨員戶達2400多戶，家庭年人均收入萬元以上農戶達47000多戶。

（三）建立以服務為導向的科學長效、保障有力的工作機制

1.建立和完善黨員關愛體系，激發黨員隊伍活力。第一，按照“政治上落實四權、經濟上救助扶持、生活上關心愛護、感情上拉近距離”的要求，建立和完善黨員關愛救助體系。第二，落實好農村老黨員和生活困難黨員定期生活補助政策。在縣鄉兩級探索建立黨員關愛基金，用于彌補農村困難老黨員關愛經費的不足以及對特殊困難黨員進行救助扶持。繼續推行“黨員政治生日”、黨員走訪慰問、定期談心談話等制度，不斷健全完善黨內激勵、關懷、幫扶長效機制，增強黨員的榮譽感、歸屬感，激發黨員隊伍活力。

2.努力提高村組（社區） 干部待遇，激發敬業干事熱情。第一，全面實施村干部待遇“倍增計劃”，以“財政補、業績增、兼職添”等方式，逐步提高任職村干部的收入水平，逐漸縮小村組（社區）干部待遇收入差距；探索建立村干部社會保障制度，切實解決村干部的后顧之憂。從2013年7月起，楚雄州連續3年按年均不低于26%的增長比例，提高村“三職”干部基礎補貼。到2015年，村“三職”干部基礎補貼每人每月平均不低于1300元，綜合補貼每人每月平均不低于1500元。第二，探索建立村干部社會保障制度。為在崗的村“三職”干部辦理新型農村合作醫療、工傷保險和養老保險。如楚雄市、祿豐縣等，辦理新型農村合作醫療和工傷保險所需經費由縣級財政承擔，辦理任職期間的養老保險所需經費縣級財政每人每年補助1000元，不足部分由個人承擔。

（四）健全基層組織體系，構建功能強大、全社會覆蓋的服務網絡

1.不斷調整優化基層黨組織設置。第一，積極探索“村村聯建”、“村企聯建”、“村居聯建”黨組織等模式和依托產業協會、專業合作社、產業鏈等分類設置黨組織；規范行政村和村民小組兩級黨組織的職能職責和運行機制，加強對總支、支部、黨小組發揮作用情況的調研督促，從根本上解決村民小組黨支部“活動少、難議事”的問題。第二，積極探索城市社區“區域黨建”新模式，推進區域內各類黨組織建設，把支部建在社會組織單元上、黨組織建在流動群體的黨員中，使黨的組織和工作覆蓋到小區、街道、集貿市場以及產業鏈條，形成以社區黨組織為核心的健全完善的社區組織網絡。

2.建立健全管理嚴格、服務到位的黨員動態管理機制。第一，抓實“三會一課”、黨員思想狀況定期分析、黨員干部現代遠程教育、民主評議黨員等支部基礎工作，繼續開展“黨員亮身份，公開踐承諾”活動，鞏固和完善農村無職黨員設崗定責管理辦法，對農村黨員、下崗職工黨員、流動黨員、返鄉學生黨員實行分層分類管理。第二，抓好流動黨員管理工作。利用手機短信、網絡通信平臺等現代信息媒體，督促黨員匯報思想，交納黨費，參加從業地的黨組織生活。第三，探索試行黨員評議定級工作，健全黨員能進能出機制，完善黨員黨性定期分析制度和處置不合格黨員制度。

（五）搭建服務內容多元、資源有效整合的服務平臺

1.完善村級活動場所功能。按照楚雄州委制定的村級黨組織活動場所標準，推進活動場所規范化建設，在全州啟動實施了以“優美環境、優質服務、優良隊伍”和以“小花園、小菜園、小食堂、小浴室、小接待室”為主要內容的“三優五小工程”建設，完善配套設施設備，強化活動場所管理使用，充分發揮活動場所“一室多用”和“五大中心”（綜合活動中心、議事決策中心、為民服務中心、教育培訓中心、信息集散中心）的功能。

2.加快自然村活動場所建設。第一，整合新農村建設、扶貧整村推進、財政獎補“一事一議”等項目和資源，積極動員社會捐資和集體籌資，同時充分利用農村集體閑置房產和完小撤并校點，通過維修、改建、添置配套設施，以及通過各種形式投資新建等方式，加大力度，推進村（居）民小組黨支部活動場所建設。第二，把活動場所建設與農村社區服務站、老年活動室、現代遠程教育站點、“農家書屋”、衛生室、文化站（室）等建設結合起來，實現一室多用、共建共享。活動場所按照“有一塊黨支部牌子、有一面黨旗、有一批桌椅、有一個小廣播、有一定數量的學習資料和上墻的活動制度、有宣傳專欄”的“六有”標準完善配套設施。

二、楚雄州基層服務型黨組織建設面臨的問題

楚雄州基層服務型黨組織建設頗具特性，這種特性不僅與黨的民族政策和少數民族自身特點有關，而且與其所處的特定地理環境和傳統民族文化有關。由于歷史和現實的原因，楚雄州基層服務型黨組織建設面臨著許多現實問題。

（一）經濟發展不平衡，民族文化多樣，對基層服務型黨組織建設具有特殊的影響

1.自然環境復雜并較為惡劣。楚雄州自然環境非常復雜并且極其惡劣，山地面積占全州總面積的90%以上，山高坡陡，崇山峻嶺，交通不便。許多地區地廣人稀，信息閉塞，自然條件差；生產方式相對落后，經濟發展水平低，市場化程度低，經濟社會發展滯后。在這樣一個集山區、半山區、民族、貧困、交通滯后的少數民族自治地方，較為惡劣的自然環境和不同的生產方式、生活方式制約了生產力的發展，致使楚雄州經濟社會發展十分不平衡。

2.民族文化多樣且差異較大。楚雄州是一個多民族聚居的典型少數民族地區。到2013年底，全州常住人口272.40萬人，全州境內居住著漢、彝、傈僳、苗、傣、回、白、哈尼等26個民族，其中少數民族人口88.73萬人，占全州總人口的33.8%，主要聚居在山區、半山區、河谷地區。各個民族在適應自然環境和社會環境而生存發展的過程中，創造了各具特色的民族文化，都有著自己的歷史發展軌跡。這就使各民族在價值觀念、思維方式、風俗習慣等方面都表現出極大的差異性。由于傳統文化差異，思想觀念轉變緩慢，民族傳統觀念根深蒂固，小生產的各種思想意識還比較濃厚。如宗族觀念、神權觀念、等級觀念、守舊觀念等，不僅在一般群眾中普遍存在，在黨員隊伍中也有不同程度的表現，部分地區宗教活動滲透到當地人民生產、生活各個領域，對當地民族文化和生活方式的影響較深，有些宗教的教義、教規逐漸成為民族生活習慣的重要組成部分。經過長時間的積累，使這些地區的一些黨員在政治生活中也難以擺脫宗教的影響，宗教意識和宗教行為在一定程度上影響了黨的組織和黨內生活，沖擊著黨員的理想和信念。

（二）一些基層黨組織軟弱渙散，戰斗堡壘作用難以發揮

1.部分基層黨組織軟弱渙散，落實基層黨建工作制度差。楚雄州絕大多數基層黨組織都按要求建立“三會一課”、“民主生活會”、“黨員活動日”等制度，并且都形成了文件，有的還掛到了墻上，但不重視黨員的日常學習，不開展經常性的黨員活動，放松了對黨員的教育和管理，黨內組織生活制度流于形式；尤其是農村黨組織活動明顯減少，作用也普遍弱化，在一些貧困地區，有些村級組織甚至名存實亡。

2.一些基層組織缺乏凝聚群眾的物質基礎。楚雄州多數地方縣域經濟發展滯后，財政收入入不敷出，基礎設施建設滯后，基層組織和基層政權建設投入不足，辦公條件和生活條件較差，既削弱了民族地區基層黨組織服務群眾、凝聚人心的能力，也影響了基層黨員干部做好黨建工作的積極性。由于受經濟發展水平所限，黨員教育和培訓經費不足，縣鄉黨校設施短缺，難以發揮主陣地作用。村級集體經濟普遍薄弱，不少村基本上無集體經營項目，缺乏經濟實體，集體收入很少，“空殼村”比例較高，嚴重制約了村級組織各項工作，無力興辦公益事業，無錢為群眾辦好事實事，黨組織正常活動無法開展，組織作用難以有效發揮。

（三）部分黨員黨性觀念弱化，模范帶頭作用不明顯

1.少數黨員干部宗旨意識弱化。隨著我國經濟社會逐步轉型，利益訴求和思想觀念的多元化，也使楚雄州的一些黨員干部集體主義思想受到了一定程度的沖擊，弱化了他們為人民服務的觀念，相應強化了個人利益觀念和個人主義思想。少數黨員干部常常追求個人政績，或各自為政，或互相拆臺。對群眾疾苦漠不關心，對群眾呼聲置若罔聞，甚至對群眾利益訴求麻木不仁；少數黨員干部服務意識差、辦事效率低，見面無笑臉、說話打官腔，離群眾滿意的差距較大。

2.極少數黨員未能起到模范帶頭作用。楚雄州部分農村黨員“帶頭致富、帶領群眾致富”作用不明顯，沒有在自己帶頭致富的同時積極帶領群眾共同致富。甚至有的黨員不思進取，不想創業，自己還是貧困戶，給黨員形象帶來不良影響。

（四）少數黨員干部脫離群眾的行為時有發生，服務群眾的能力有待提高

1.少數黨員干部脫離群眾。有的黨員干部存在脫離群眾傾向，只注意對上負責，不注意對下負責，對群眾疾苦不聞不問，甚至不廉潔不勤政；老百姓感慨：“一些干部的頭發和皮鞋亮了，走近田間地頭、走進農舍同農民談心的機會少了；一些干部在城里的時間多了，在鄉村的時間少了，向農民宣傳政策越來越簡明扼要了；一些干部的車換了，跑得快了，辦事的速度卻慢了；一些干部在會上話題多了，遇到農民的困難沒轍了”。

2.適應市場經濟發展的能力缺乏。面對市場經濟的新發展新變化，楚雄州一些基層黨組織和黨員不僅缺乏服務、發展、管理經濟的能力，尤其是缺乏統籌城鄉經濟社會發展的能力、建設現代農業的能力、發展和駕馭農村工作和第三產業的能力、經營農村城鄉的能力。能力有限，先進性就無從體現，在農村沒有威信，作用難以發揮。而這些能力的缺乏，正是當前基層服務型黨組織建設中最大的“能力危機”。

（五）部分基層黨組織黨員教育培訓難，教育管理不到位

1.一些地方黨員教育培訓工作難以開展。由于楚雄州民族地區地域廣闊、交通不便，居住分散且不固定，就目前來看，許多基層黨組織存在“黨員集中難、開展活動難、教育培訓難”等問題。許多偏遠鄉村收看電視、收聽廣播比較困難。加之黨員干部教育培訓方式單一，缺少通俗易懂、符合農村黨員實際的培訓教材，適合少數民族黨員的培訓教材更是寥寥無幾，黨員培訓的覆蓋面難以有效提高，培訓的程度難以得到深化。

2.黨員教育管理跟不上形勢發展的要求。隨著市場經濟的發展和農村產業結構調整加快，農村黨員從業多樣、流動性大，原有的村黨組織受到地域的局限無法正常發揮作用，有被邊緣化的危險。同時，隨著農村經濟的不斷發展和農村黨員的增加，一些黨組織特別是村黨支部、黨小組對黨員教育管理經常化、組織活動方式多樣化的要求不適應，一些黨組織呈現出無錢組織活動，無人組織活動，無場地組織活動，致使黨員教育管理跟不上形勢發展的要求，這在某種程度上制約了黨組織活動的開展。

三、積極推進民族地區基層服務型黨組織建設的策略

（一）著力建設基層服務型黨員干部隊伍

一支高素質的基層黨組織干部隊伍，是服務好人民群眾的基本條件之一。因此，要把建設基層服務型黨員干部隊伍作為推進基層服務型黨組織建設的核心工程。

1.努力建設一支推動發展能力強、服務群眾能力強的高素質的基層服務型黨員干部隊伍。在基層，特別是在幅員遼闊、資源豐富的民族地區，一定要圍繞抓班子、帶隊伍、轉作風、提素質，著力抓好鎮、村（社區）、組三級班子建設、黨員干部隊伍建設，重視培養有理想、有抱負，視野開闊、具有開拓創新意識的有志青年和優秀人才，做到早發現、早培養、早使用。為此，第一，要把那些經過實踐鍛煉，得到群眾認可、有發展潛力的優秀年輕干部，及時選拔充實到領導干部隊伍中來。第二，要大膽任用年輕干部，不斷打破地域、身份、職業界限，建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的黨員干部隊伍，真正夯實基層黨組織干部隊伍這個基礎。

2.注重提高黨員干部服務群眾的能力。第一，要進一步深化“黨員人才工程”建設，全面開展“三培養”活動，提高基層黨組織的服務能力和素質。第二，通過開展基層黨員干部服務觀念、服務能力等培訓，著力提升其服務群眾的本領；實行黨員掛牌管理、黨員服務群眾述職制、問責制等管理制度，進一步拓寬黨員服務群眾的渠道，構建黨員聯系和服務群眾工作體系，夯實基層服務型黨組織建設的組織保障。

（二）切實提升基層黨組織的整體服務能力

1.要建立以服務為導向的基層黨建工作機制，強化工作責任，完善工作體系。基層黨員干部的核心任務和基本職責是服務群眾，因此，第一，要完善黨組織“一把手”的責任考核機制。第二，要健全完善服務群眾工作評議制度。推進基層黨組織強化服務功能，激發黨員活力，引導他們提高自身素質、改進服務作風，提高服務能力。充分發揮基層黨組織和黨員凝聚群眾、服務群眾的力量，真正成為群眾的帶頭人和貼心人。

2.構建為民服務上下聯動機制。要健全縣、鄉、村三級便民服務體系，打通服務群眾“最后一公里”，實現為民服務“零距離”。要強化保障，做到有服務經費、有服務場所、有服務能力，真正實現以服務凝聚人心、以服務促發展。

（三）著力構建全覆蓋的基層黨組織服務體系

1.推進區域化黨建工作，擴大黨的工作覆蓋面。要建立全覆蓋的服務組織體系，將區域內各類組織全部納入黨的工作范圍，構建一張功能強大，全面覆蓋的服務網絡，不斷擴大黨的組織和工作覆蓋。按照重點項目實施到哪里，黨建工作就開展到哪里的思路，在重點項目、安置小區建設和城中村改建工作中，切實加強對黨員、干部、群眾的宣傳和引導。

2.強化網絡體系，全面推行網格化服務管理。按照“人在網中走、事在格中辦”的原則，充分調動居民黨員的積極性，促使黨員在居住地發揮作用。第一，以鄉鎮、街道為基本單位，以人口規模、管理的便利性和服務半徑為標準，合理劃分服務網格，建立健全橫向到邊、縱向到底的“黨委——總支——支部——黨小組”“四級一體”的黨組織網絡。第二，組建網格服務團隊。構建以基層干部為骨干，黨員、志愿者、義工、村（居）民于一體的“1+N”服務隊伍體系，形成以黨組織為核心、全社會共同參與的服務格局。第三，努力實現區域內黨組織和黨員教育管理的全覆蓋。從實踐看，在民族地區建立全面覆蓋的服務組織體系，對于拓展服務功能，加強服務工作，是十分必要，十分重要的。

（四）積極搭建基層黨組織服務工作平臺

1.積極搭建服務平臺。第一，構建以基層黨組織為核心，自治組織、群團組織、志愿服務組織、專合組織等各類組織于一體的“1+N”服務組織體系，充分發揮群眾組織的服務作用。第二，堅持不懈地抓村組活動場所建設，搭建基層黨組織活動和服務平臺，進一步完善服務網絡，構建黨員直通為民服務網絡，加強村級文化室、活動室建設，為群眾提供便利高效的服務。

2.加強黨員教育平臺和黨內信息互通平臺建設。要扎實推進民族地區基層黨校、黨組織活動場所和黨員干部現代遠程教育網絡一體化建設，開通基層黨建工作信息系統，使信息系統成為傳播黨的聲音、通達社情民意、服務基層群眾的重要平臺。圍繞群眾多樣化需求，積極推進基層綜合服務平臺建設。

（五）建立健全基層黨組織服務保障機制

1.積極探索和建立為民辦事的長效機制。要認真研究和建立社情民意調查網絡機制，深化黨員干部和黨組織直接聯系服務群眾工作，堅持和完善“民情懇談”、“民情分析會”、“便民服務”等為民辦事制度，真正建立為群眾服務的長效機制。

2.著力構建民需導向，健全常態化民情收集、辦理和反饋機制。在山高坡陡、交通不便、信息閉塞的民族地區，要全面建立黨員干部和黨組織直接聯系群眾制度，積極推行在職黨員和領導干部認領服務項目制度，著力推動黨員干部人往民族地區走，親自到民族地區基層一線傾聽群眾呼聲，真正了解人民群眾疾苦，積極回應群眾關切和期盼，真心實意解決群眾困難，切切實實增進群眾感情。

（六）切忌五種現象，真情為民服務

在民族地區，要真正做到察民情，解民憂，傳民聲，聚民心，第一，要切忌脫離實際的說大話現象。服務的調子定得很高，在實際提供服務時難以做到或難以完全做到，結果浪費了人力、物力和財力，“出力不討好”。第二，要切忌撿“芝麻”漏“西瓜”的現象。只挑選一些易做的生活小事，而不注重一些具有遠見的好事實事，滿足于做做樣子走過場。第三，要切忌“虎頭蛇尾”的現象。開始認真做，但缺少耐心、恒心，不能堅持到底。第四，要切忌被動服務的現象。只看群眾需求，群眾點什么做什么，缺少開拓性的服務。第五，要切忌冷熱不均的現象。憑個人情緒服務，情緒好時，服務無微不至；情緒差時，草草了事。

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責任編輯：劉建文

中圖分類號：D267.9

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2994（2016）02-0097-05

收稿日期：2016-01-22

作者簡介：張紹能（1959-），男，云南姚安人，中共楚雄州委黨校理論研究所副教授。研究方向：中共黨史黨建。