社會組織規范化建設問題研究
——以安徽省淮北市為例

周婧婧　馬　躍

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社會組織規范化建設問題研究
——以安徽省淮北市為例

周婧婧馬躍

（中共淮北市委黨校馬基室，安徽淮北235000）

摘要：由于黨政領導干部在社會組織兼職中產生的不良社會影響日益凸顯，安徽省淮北市開展了清理整頓黨政領導干部社會組織兼職工作。隨著清理整頓工作的不斷深入，也暴露出社會組織規范化建設面臨社會組織自主性較弱、行政化思維觀念濃厚、清理整頓手段“一刀切”和缺乏立法保障的困境。為此，應通過增強社會組織自主性、轉變發展社會組織的觀念、建立分類管理模式和完善社會組織管理機制等措施，才能有效推進社會組織規范化建設。

關鍵詞：黨政領導干部；社會組織；清理整頓；自主性；規范化建設

行政管理。

馬躍（1961-），男，安徽淮北人，中共淮北市委黨校副校長，教授。研究方向：當代社會問題。

近年來，隨著行政管理體制改革和政府職能轉變的不斷深入，我國社會組織逐漸發展壯大，其參與公共治理的功能和作用也日益受到關注。面對社會組織發展的老問題與新形勢，如何促進社會組織規范化建設，是一個的重要現實課題。

一、淮北市黨政領導干部兼任社會組織領導職務的情況和原因

（一）黨政領導干部兼任社會組織領導職務的情況

從現實發展來看，淮北市許多社會組織的會長或法人代表往往是由其主管單位現職或已退休的黨政領導干部兼職擔任。2013年底，淮北市依法登記的社會組織920個。其中，社會團體416個（市級181個、縣區級235個），民辦非企業單位504個（市級123個、縣區級381個）。黨政領導干部在社會團體中兼任領導職務的297人。其中，科級干部83人，縣處級以上干部214人。有5名黨政干部在民辦非企業單位中兼任負責人。兩項合計，共有302名黨政領導干部在市級社會組織中兼任領導職務。

（二）黨政領導干部兼任社會組織領導職務的原因

1.從客觀看：黨政領導干部在社會組織兼職的根源在于官辦社會組織。官辦社會組織的產生及其存在，又源于我國的特殊國情發展歷程。20世紀80年代，生產領域與政治權力高度重合，“單位”作為一種單一的組織手段，是國家對社會進行直接管理的行政配置方式。單位組織的運作，擠占了社會組織的生存空間，降低了公民對社會組織的需求。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的蓬勃發展，公民對社會組織的需求也越來越強烈。在當時環境下，為了適應社會發展需求，生發出以國家意志為主導的社會組織形態。官辦社會組織按政府意愿從上而下成立，能夠更有效率地完成政府自身難以勝任的事務，而更重要的是，政府可以位居幕后，靈活調度，掌握大局。［1］因而，我國社會組織無論是在經費來源、人員構成和組織結構方面，還是在運作模式和管理方式等方面，都有濃厚的行政色彩。因此，黨政領導干部兼任社會組織領導職務，對于社會組織的產生和順利運行，具有不可替代的功能。

2.從社會組織層面看：社會組織發展的內在需求。第一，在雙重管理體制下，社會組織的領導職務由業務主管部門直接任免。第二，黨政領導干部的個人影響力，促使社會組織選擇其擔任領導職務。通過調研發現，一些社會組織的自由產權極少，其財務與黨政機關之間牽扯不清，辦公場所、基礎設施，甚至工資薪酬，都由黨政機關提供。這些資源的獲得，很大程度上是由于這些社會組織中有黨政領導干部兼任其領導職務，即利用領導干部手中權力、影響力和人脈資源，獲得財力、物力和政策支持。第三，集權式的社會組織治理結構，更傾向于選擇黨政領導干部兼任其領導職務。一些社會組織的治理結構是根據業務主管部門的授意形成，而不是通過選舉或其他自主方式產生。這樣的運作方式，不是純自治的，而更多的是集權的。這種集權的治理結構，更愿意選擇具有集權管理水平的黨政領導干部兼任領導職務。

3.從黨政領導干部個人主觀方面看：在社會組織中兼任領導職務是黨政領導干部個人意愿的表現。第一，利益驅使。領導干部利用自身的權力或者影響力，幫助社會組織處理一些對外協調事務，并從中領取報酬。此外，有些領導干部兼職的意圖，實質上是獲得公款吃喝和公款旅游的平臺。第二，心理需求，充實退休后生活。根據調研發現，一些領導干部在退休后普遍有一種孤獨感。在社會組織中任領導職務，可以在一定程度上回歸到在職狀態，也豐富充實退休后的單調生活。

二、淮北市清理整頓黨政領導干部社會組織兼職面臨的困境

根據安徽省紀委、省委組織部等五部門的規定及清理整頓工作的安排，淮北市成立了清理整頓工作領導小組。截至目前，已有229名黨政領導干部退出社會組織兼職。其中，副廳級以上退（離）休的28人，副處級以上在職或退休的162人，副科級以上39人，38名領導干部按照干部管理權限正在履行兼職審批手續。由于兼職的黨政領導干部會有調離本市和死亡的情況發生，清理整頓的數據也在不斷變化。隨著清理整頓工作的不斷深入，也不斷暴露出社會組織規范化建設面臨的新問題。

（一）社會組織自主性較弱，清理整頓后處于半癱瘓狀態

清理整頓工作的主要目的，是使社會組織與黨政機關之間不存在直接的人事和財產關系，建立獨立的內部治理結構和流程，不斷增強社會組織的競爭力。一些社會組織已與政府緊密聯系多年，黨政領導干部在社會組織中擔任領導職務，已形成巨大影響力，無論是財務上，還是辦公用地、基礎設施都與黨政領導干部有關。這些資產如何實現與政府的剝離，是考驗政府和社會組織的難題。通過調研發現，第一，少數黨政領導兼職的社會組織，確實享受政府提供的辦公用房。一些黨政領導干部甚至退休多年后，依然占用原任職時的辦公室，原單位依然向其提供車輛和服務人員。第二，一些協會有政府編制，有財政補助。一旦領導干部退出后，大多數社會組織就無法正常運作，半癱瘓甚至癱瘓等問題隨之而來。它涉及到與其相關的辦公用地搬遷、人員變動、基礎設施配套的重建等工作，這些都需要重新安排。由于社會組織本身的非營利性，一旦失去原本依靠領導干部“化緣”的資金支持，一些社會組織就會面臨無辦公處所、無會長、無經費的半癱瘓局面。

（二）行政化思維觀念濃厚，管理部門執行遇阻

1.政府對社會組織的認識，沒有跳出國家強、社會弱，或者國家弱、社會強的觀念。在清理整頓過程中，依然按照管理者甚至領導者的行政強制手段來實施，而不是以與自己合作的社會管理主體進行事先有效溝通，化解彼此間的諸多誤解或矛盾。這種以行政命令的方式將黨政領導干部在社會組織中兼職剝離出去，很容易引起社會組織內部的不滿或緊張。此次清理工作遭遇“風波”，社會組織管理部門被推到風口浪尖上。該市民間組織管理局就受到一些匿名舉報等行為干擾并阻礙清理整頓工作的順利進行。

2.社會組織對政府的認識，仍停留在盲目攀附的思維中。一些社會組織誤認為其發展狀況，取決于參與的單位領導的分量，因而，寧肯弱化或放棄民間性，也要爭取和權力資源掛鉤的機會，以此希望有機會得到官方的庇護。從現實看，黨政領導干部在社會組織中兼任的領導職務，基本都是法定代表人。清理整頓的必要環節，是開展換屆工作，推選新會長，并履行變更法定代表人等手續。而簡單號令辭退后，一些領導干部都不約而同采取了“撂挑子”的行為，以辭職為由，不再過問物色新會長和籌備換屆事宜。但依照程序，必須有上一任會長主持工作，否則，新會長無法產生，換屆工作無法開展。目前，除個別社會責任心比較強的老會長正在積極籌備換屆外，大部分社會組織有關新會長的產生、選舉籌備和變更登記等工作都無法開展。

（三）清理整頓手段“一刀切”，部分行業協會運作難

傳統的管理理論認為，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。這種為了簡單便于操作的行政作為，往往是忽略現實的復雜性，優惠政策一刀切，懲罰政策一刀切，是大而化之的制度慣性。

1.一刀切的行政決策方法并沒有獲得預期目標，反而損害了一些運轉正常的行業協會的工作秩序。例如，按照要求，淮北市所有在社會組織中兼任領導職務的黨政領導干部一律寫辭職報告。作為退休領導干部任職的淮北市大運河研究會會長，不僅本人致力于學術研究和著書，而且帶領整個研究會推動本市隋唐運河申請世界遺產工作，并申請成功，為淮北市文化發展做出很大的貢獻。管理部門強制辭退會長職務，已對后續推進全市旅游文化發展的工作造成很大的不便。

2.一刀切的行政手段沒有考慮部分行業協會的特殊性，導致其失去漸進式變革的機會。例如，屬于行業協會的檢察官協會，會員要求必須是在職檢察官，擁有檢察院編制和司法從業資格，經人大批準方可。由于涉及職權問題，非檢察院工作人員是不能入會的。該類會是不可能完全還原為“民間”的。與此相似的還有法官協會等。一旦按照要求寫辭職報告，該協會成員將全部退出，那么，這個協會也就宣告死亡。

（四）社會組織缺乏立法保障，清理任務繁重

1.立法指導思想不夠明確，地方政府政策制定隨意性強。根據安徽省委組織部、省老干部局、省民政廳《關于進一步規范退離休領導干部在社會團體兼職問題的通知》的最新規定，又有一些新變化。新規定中，理整頓對象除領導職務外，還包括名譽職務、常務理事、理事等；除了各級黨政機關以及具有行政管理職能的事業單位、人民團體和其他參照公務員法管理機關、單位外，新增其他事業單位和國有企業也要進行清理規范。新的規定意味著清理整頓工作也在不斷變動。

2.缺乏立法規范，容易導致政府的短期非理性監管行為。清理整頓政策出臺前期，執行工作有序進行，但隨著時間推移和領導的關注度下降，清理整頓工作往往不了了之，淪為形式。目前，清理整頓工作范圍廣，力度大，而淮北市民間組織管理局包括局長在內的工作人員僅有4人。人員不足，也給進一步的清理整頓工作帶來更大的考驗，清理任務也更加繁重。

三、清理整頓黨政領導干部社會組織兼職的基本策略

清理整頓黨政領導干部社會組織兼職是社會組織規范化建設的重要環節之一，對于促進政社分開、社會組織健康成長、減輕企業負擔、黨風政風和社會風氣的好轉都有較好的作用。

（一）增強社會組織的自主性，保障社會組織正常運作

1.創造有利于社會組織自主性的制度框架。從現實視角看，社會組織呈現出的“依附式自主”，還將在較長時期內存續，而其未來發展的方向，取決于各個場域內何種制度邏輯將占據主導地位。［2］在既定條件下，政府應充分發揮現階段所擁有的主導功能，創造有利于社會組織融合發展而非強化相互抵觸的基本制度框架，這將有助于社會組織提高運作上的獨立性。社會組織則應尋找與政策的契合點，尋求自身自主性的發展空間，積極主動發揮其相對于政府部門的比較優勢，強化獨立性。

2.采取漸進式規范化管理方式。社會組織只有解決了生存性依賴，才能完成基于組織公共目標和職能的功能性發揮。當前，政府部門應采取漸進式規范化管理，在清理整頓黨政領導干部社會組織兼職后，應大量吸納體制外資源，稀釋原有體制內的因素，從而使社會組織在資源配置上擺脫政府的束縛，增強自身的影響力，吸納部分體制外人士進入領導層、吸納體制外資金作為經費。對于能夠提供公共服務的社會組織，政府部門可以采取第三方評估的方式進行購買，既能夠保證社會組織的正常運轉，同時也契合社會組織去行政化的目標。

（二）轉變發展社會組織的發展觀念，理順政府與社會組織的關系

社會組織和政府之間不是相互沖突、彼此替代的關系，而是相互補充、互為依存的合作伙伴關系。社會組織和政府的理念都是向社會提供優質公共服務，二者優勢互補，在公共服務中各自發揮不同的作用，并且，社會組織能夠作為政府與民眾溝通的橋梁和紐帶。

1.政府與社會組織應重新審視彼此關系。清理整頓工作的有序進行乃至社會組織的可持續發展，都需要進一步轉變傳統觀念和態度。就社會組織而言，要摒棄自身發展必須依附于黨政部門權力資源的錯誤觀念，政府清理整頓黨政領導干部社會組織兼職的目的，是為了社會組織更好地發展，擁有更大的成長壯大空間。就政府而言，發展社會組織，的確存在一定的風險。但是，不能僅因為存在風險而限制其發展。

2.加強政府與社會組織之間的溝通。在清理整頓工作中，第一，要發揮社會組織的自主功能，最大程度地減少和避免因此項工作而產生的不利影響。第二，政府要注重與社會組織進行良好溝通，及時將政府的意圖有效傳達出去，從而使政策得到社會組織乃至民眾的認可與理解，實現社會組織從擔心、拘謹到主動發展的觀念及行為轉變。消除社會組織對清理整頓領導干部兼職的恐慌心理與排斥態度，使社會組織明確自身定位，擺正自身位置，增強自信心。

3.黨政領導干部是否已退出，應以變更登記為準。辭職報告僅僅是不再兼任社會組織下任領導職務的書面承諾，其退出社會組織領導職務的工作遠遠沒有完成，在未變更登記之前，他們依然還是社會組織的法定代表人或主要領導。作為一定歷史時期過渡性的領導職務，有責任按照相關規定完成社會組織的更新換代，推動社會組織轉型發展，促進社會組織回歸社會管理。

（三）建立分類管理模式，滿足社會發展需求

規范化建設，根本在于規范。為此，政府應出臺限制性規定，而不是“一刀切”禁止。清理整頓工作面對的現實情況是復雜多樣的，社會組織規范化建設不可能一蹴而就，需要在期望和現實之間尋求“平衡點”。

1.建立規范化分類管理模式。面對龐雜多樣的社會組織，第一，清理整頓工作必須在認真調查研究的基礎上，對于不同性質的社會組織分門別類，出臺不同政策，區分哪些社會組織需要劃轉、整合、撤銷和保留。第二，登記管理機關要嚴把登記、評估、年檢等關口。對于不符合條件、管理不規范、不發揮作用的社會組織，有權要求限期整改、警告、處罰，直至注銷；對于管理規范、發揮作用好、社會美譽度高的社會組織，給予表彰和獎勵，而不能以是否有領導干部兼職作為唯一的考核標準。第三，鼓勵第三方評估機構參與社會組織的評估。實行社會組織分類評估制度，對社會組織實施動態化評估，將第三方評估結果作為考核社會組織和領導干部兼職是否合格的重要評判依據。

2.行業協會應實行漸進式轉型。從行業協會的性質來看，其與一般社會組織有很大區別。行業協會的專業性、規范性和權威性的特質，必然要求一定的行政化為其提供保障，由此也必然導致行業協會與黨政機關的緊密聯系，這在現階段乃至較長一段時間內是必要的。因此，從長期發展來看，社會組織行業協會需要逐漸轉移職能，才能逐漸改變目前單一的人員構成，提升其職能發揮的效果。

3.鼓勵發展以老年群體服務為主的社會組織。老年人是一個衰弱的社會群體，全社會有責任加以保護。隨著淮北市社會的發展，離退休人口數量的增加，如何確保老年人生活得更加幸福、更加有尊嚴，具有重大的現實意義。對于一些以興趣愛好為主、老干部居多的社會組織，要考慮離退休干部生活的實際需求，諸如書法繪畫戲劇盆景根雕協會等社會組織，可以考慮退休干部繼續發揮余熱。

（四）完善社會組織管理機制，提高規范化管理水平

1.加快立法步伐。完善立法，不僅能夠明確社會組織的權利與義務，更重要的是，政府對社會組織管理以法律為依據，避免政策出臺的隨意性，從而真正做到規范化建設。從長遠來看，應加快社會組織立法，保護社會組織生存和發展的合理空間。同時，必須完善社會組織配套法律法規，形成有機統一的社會組織法律體系。在法律法規中明確規定黨政領導干部社會兼職的條件、相關權利和義務，社會組織管理部門也可由此做到有法可依、執法必嚴，提高社會組織的管理效率。

2.完善社會組織管理體制。鑒于目前復雜繁重的清理整頓工作，治標更應治本，第一，要將社會組織管理的登記、監管和培育三個功能統一歸為民政部門所屬的獨立機構并配備足夠人手。第二，探索建立社會組織負責人管理制度，規范社會組織負責人的崗位要求、資格認定、產生程序、任職年限等。［3］第三，降低社會組織的登記準入門檻，使社會組織發展合法化、透明化，更有利于政府部門充分掌握社會組織的領導干部兼職的有關信息，便于實施監管。

3.加強社會組織自身建設。第一，建立現代法人治理機制和現代管理制度，吸納和培養優秀管理人員加入到社會組織隊伍，建立一批專家隊伍，充分發揮專業人才的智庫作用，促進社會組織人才隊伍專業化職業化。第二，推進自律誠信建設。完善財務制度，社會組織的重要活動和財務收支狀況，要定期向社會公開，接受社會監督。不僅要公開總賬和分類賬，而且要公布明細賬，這也是清理整頓黨政領導干部社會組織兼職的評判標準之一。

參考文獻：

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［2］王詩宗，宋程成.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思［J］.中國社會科學，2013（05）.

［3］廖鴻，石國亮，高成運，許昀.通過社會組織管理制度改革推進現代社會組織體制建設［J］.行政論壇，2013（06）.

責任編輯：韓萍

中圖分類號：C912.21

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2994（2016）02-0173-04

收稿日期：2016-01-18

作者簡介：周婧婧（1985-），女，安徽潁上人，中共淮北市委黨校馬基室講師。研究方向：公共經濟與

*本文系2015年度中共安徽省黨校系統重點課題（QS201517）的階段性成果。