公民參與視域下民族地區社會治理路徑

龍麗波

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公民參與視域下民族地區社會治理路徑

龍麗波

（陜西師范大學政治經濟學院，陜西西安710119）

摘要：以公民參與為視角考量民族地區的社會治理，對于推動民族地區社會治理創新和推動公民參與均有重大意義。通過加強民族地區的公民教育，達到民族認同、國家認同、治理認同和諧共生，發揮理念認同和社會整合的功效；充分利用本土性、族群性治理資源，提高參與意識，提升參與水平，消除民族地區公民參與的冷漠心理；健全立法、強化法制管理，拓寬多元的利益表述渠道，為公民參與提供制度平臺，形成有序的公民參與，從而使公民參與成為民族地區常態化的社會治理模式。這對于提高民族地區政府治理的有效性，不斷推進國家治理現代化具有重大價值。

關鍵詞：公民參與；地方政府治理；民族問題；合法性；有效性

民族地區公民參與社會治理是國家治理現代化的重要內容和基本前提。然而，由于各種歷史和現實的原因，民族地區的公民參與尚未成熟，影響和制約了國家治理現代化的進程。公民參與是適應社會發展變遷的產物，自下而上地參與成為社會治理的一個重要趨勢，也是國家治理逐步走向成熟的一個表現。在現代化的大背景下，要調適、改革、優化一切與現代化不相適應的治理體系和治理模式，使之適應和滿足民族地區的社會需求。只有認真分析民族地區公民參與的現狀，深入挖掘其原因，才能對癥下藥，創新出適應民族地區公民參與的路徑，使民族地區的公民廣泛地自下而上的參與各種公共事務，充分發揮參與個體的積極性和能動性。深入研究民族地區的公民參與問題，有利于突破傳統的社會治理理念，不斷改善民族地方政府治理的有效性，實現新常態下地方政府社會治理模式的轉換，促進和完善國家治理體系，提高國家治理能力，推進國家治理現代化。

一、民族地區公民參與的現狀

隨著政治文明進程的逐漸深入，服務政府、陽光政府和法治政府的打造，民族地區公民參與的訴求日趨強烈，國家層面的有效制度供給明顯滯后于公民參與需求。要實現民族地區人民當家作主的要求，必須把人民當家作主外化為可操作的實踐形式，即公民參與。我國是統一的多民族國家，民族地區是國家的重要組成部分，國家治理要從傳統的治理模式向國家治理現代化演進，就必須加強有效的制度供給，擴大公民參與，拓寬參與領域，加強政府治理的合法性，提高民眾的認同度，達到社會的有效治理。民族地區的公民參與缺一不可，然而，民族地區公民參與尚未成熟，還存在一系列亟待解決的問題。

（一）民族地區認同序列的調整和治理主體的民族性，給社會治理提出了新的更高要求

在全球化、現代化進程中，我國民族地區發生了巨大的社會變遷，除了人口流動、宗族觀念淡化影響等原因，主要還是外來因素的碰撞與沖擊。因此，“國家對于民族地區民眾意識形態的感召能力明顯呈現出減弱態勢，對民族地區的整合沒有達到預期目標，”［1］說明國家的整合能力在下降，極易降低民眾對社會治理的認同度，導致公民參與缺乏主動性。

1.認同系列的調整，極易降低民眾對政府社會治理的認同度。認同系列的調整與改革開放帶來的社會結構的深刻變革：城市化、全球化、市場化、民主化等一系列社會變遷相關。改革開放以來，尤其伴隨全球化、現代化進程，中國社會高速發展。民族地區也不例外，飛速發展的社會經濟，打破了民族地區原來的認同體系。民族地區的社會結構和生活方式、組織形式受到強烈沖擊，在碰撞和沖擊中，新的社會治理格局逐漸形成，成為認同系列重構的主要因素。原來舊有的認同體系與社會發展變遷后產生的新的認同體系相互碰撞，引起認同系列的調整，極易降低民眾對社會治理的認同度。

2.民族地區治理主體的民族性，增大了社會治理的難度。民族地區通常是多個民族共存、共生和共同發展，雖然“充分體現了民族地區社會治理主體具有民族多樣性，但也給其社會治理帶來了諸多問題，在同一民族地區，不同民族的風俗習慣、歷史傳統會存在巨大的差異和不同，所以對待同一社會問題，同一國家或地方政策，不同民族會有不同的認知和反映。”［2］這給社會治理加大了難度，也容易降低民族地區民眾對政府社會治理的認同。從某種意義上說，地方政府社會治理效果的大小，與治理主體有直接關系，尤其是民眾對政府治理的認同。治理主體的民族性，直接影響民族地區民眾對地方政府社會治理的認同。民族地區社會治理要取得有效的成果，很大程度在于各民族關系的和諧融洽；各民族民眾對政府社會治理的認同，取決于各民族國家意識、民族文化之間的良性互動。

（二）公民參與的經濟基礎薄弱，影響治理能力的提升

民族地區因為特殊的地緣環境和地理區位，大多地處邊疆偏遠地區，自然環境惡劣，曾經的掠奪式的開發，致使生態環境脆弱，導致泥石流、森林火災、地震頻發；地形地貌復雜多樣，多為高原和山地，交通不發達，生活空間小，眼界不開闊；遠離經濟發展中心，社會發展能力弱，人民生活水平不高，普遍受教育程度低，經濟發展和基礎設施建設滯后。這一系列的限制因素，導致民族地區公民參與的經濟基礎乏力，嚴重影響民族地區的自治能力。

1.民族地區公民參與邊緣化問題需要給予足夠的重視。從地理環境來看，民族地區主要處于西部邊緣地帶，自然環境惡劣，遠離經濟發達地區，交通不發達，基礎設施落后，經濟發展緩慢，經濟結構不合理，教育水平低。因此，“嚴重貧困的群眾根本無法獲知參與公共事務的足夠信息，也就不能對公共事務進行有效的討論。”［3］在物質不富裕的情況下，民族地區的民眾為家庭生計奔波而無暇他顧。民族地區的公民參與，是公民自身利益表達的重要方式，對利益的追求是人們參與的直接動力。但是，由于缺乏利益的驅動和利益上的共識，加之有的地方政府決策過程中的“暗箱操作”，致使民族地區人民對社會共同問題的關切和利益訴求得不到回應；在關于社情民意的決策中，民族地區人民的意見和建議被擱置一旁，形成事實上的公民參與邊緣化。長此以往，就會使得民族地區的很多選民認為自己的選票毫無意義。

2.民族地區的公民法律知識欠缺。雖然“人類從本性上來說，也是一種政治動物，”［4］人既是“經濟人”，又是“政治人”。法律也規定：“選民代表由選舉產生，對選民負責，受選民監督，”但是，由于民族地區經濟落后，民眾的受教育程度普遍低、參與政治的相關法律知識欠缺，普遍認為自己只有選舉的權利，大多沒有認識到自己還有監督的義務。在參與選舉時，往往依據個人偏好或親疏遠近去選擇，選舉動機主要以某種強烈的情感因素為出發點。在此背景下，民族地區的選舉，極易出現高參與率、低參與效率的情況，民眾在參與過程中難以實現自身的利益訴求。事實上，民族地區的公民參與，是建立在公民切實的利益基礎上的。這種參與活動，是民族地區公民對政治行為進行的利益還原。很明顯，如果在參與過程中，公民自身的利益訴求沒有得到實現，就會嚴重地影響公民參與的積極性。

（三）民族地區公民參與的制度化水平有待提升

民族地區的公民參與尋求的是制度化的政治參與，但是，“因為地緣環境、民族關系、宗教信仰、文化習俗等方面原因，使得社會治理機制的建立更具不確定性。”［5］

1.民族地區公民參與的制度化保障水平不高。民族地區因為地緣環境的特殊性，信息封閉，民眾政治文化水平低，公民參與缺乏制度化。民族地區非制度化政治參與，主要是指公民參與程序不合法，表現為違反法律的非法參與行為。在個別情況下，民族地區的公民為了維護自身利益會出現抗議性參與和暴力性參與。目前，民族地區公民參與的非制度化，是影響民族地區社會和諧穩定的重要因素。實踐證明，公民參與制度化的實現，需要一整套健全的制度來保障。只有這樣，才能引導民族地區的民眾理性參與社會治理。

2.民族地區社會治理中的制度供給不足。雖然民族地區確立了人民代表大會制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等，但這些制度在具體實踐中還存在著這樣或那樣的問題，致使民族地區的制度執行效率低下，社會治理手段單一，維穩式、管控式治理成常態化，社會自治能力和民眾自我發展能力普遍較弱。這些問題亟待研究并進一步完善。“民族地區還沒有形成健全的公民參與的民主運行機制，公民參與的程序還尚未完善，制度上的缺陷以及實踐過程中的問題，抑制了民族地區公民參與的積極性，”［6］這些不確定性，決定了民族地區社會治理的難度大、任務艱巨。

（四）民族地區教育事業發展滯后，公民主體意識有待提高

1.民族地區公民的主體意識淡薄。公民主體意識淡薄與受教育程度和民族地區的傳統政治文化有很大的關系。我國民族地區大多地處邊疆，交通不發達，經濟發展緩慢，民眾受教育程度普遍不高，政治文化水平有待提高。民族地區人們的知識文化水平，“制約著其政治參與行為，文化水平的低下直接嚴重影響民族地區整體的理性政治參與，加上民族地區深受儒家思想的影響，容易使民族地區的人民形成消極的、被動的、順從的政治心態，”［7］在行動上極易出現普遍的非參與趨向，主體意識淡薄，甚至產生政治疏離，這對當今民族地區人們治理觀念和維權行為的影響非常深刻。

2.民族地區公民參與冷漠現象較為突出。當前，民族地區出現了更多的政治冷漠現象，出現這一問題的原因是，公民政治權利落實不到位，利益訴求無法表達。隨著民族地區改革的深化和社會主義市場經濟的發展，民族地區產生了不同的利益群體。處于變化中的利益群體的政治參與意識、參與行為極具復雜性。這些不確定性，嚴重地影響和制約著民族地區公民政治參與效能的實現。如果民族地區的不同利益群體的利益訴求沒有順暢的表達渠道，也就難以真正地、有效地參與到政府的決策過程中。但是，政府的決策又關乎民族地區不同利益群體的切身利益。在這種矛盾的現實中，民族地區的人民群眾為實現和滿足自己的利益和要求而做出的非理性行為，必然影響到廣大人民有序的政治參與。由此可以看出，民族地區的“多數公民還沒能把政治參與作為一種目標來追求或者至少是當作一種目標來追求，而是把政治參與當作實現其他目標的手段，”［8］這表明民族地區公民參與水平有待提升。

二、創新民族地區公民參與社會治理的策略

民族地區社會的有效治理，離不開民族地區民眾的支持和參與，社會治理的有效性，取決于公民有序參與的程度，取決于公民對權力的監督、制約程度。當前，在民族地區的現實語境中，只有發揮社會治理主體的作用，讓民族地區公民的愿望、需求和想法得到順暢的表達，從消極參與轉變為積極參與，真正有效地參與到社會治理中，在貫徹和落實社會治理政策、理念和制度的同時，公民自身的利益訴求也得以實現，在社會治理中兩者相輔相成、和諧共生，共同推進國家治理現代化。

（一）加強民族地區的公民教育，達到民族認同、國家認同和治理認同的和諧共生

面對民族地區社會發展的變遷和認同程度的變化，各級黨委、政府要根據民族地區的實際情況，采取有效措施，積極適應新的變化，培育具有主動參與精神的公民。

1.培養民族地區民眾的公民精神和參與意識。為了使民族地區民眾具有更高的公民精神和公民意識，必須以“四個認同”為價值原則，加強對民族地區民眾的教育和宣傳。“要在各族群眾中牢固樹立正確的祖國觀、民族觀，弘揚社會主義核心價值體系和社會主義核心價值觀，增強各族群眾對偉大祖國的認同，對中華民族的認同，對中華文化的認同，對中國特色社會主義道路的認同。”［9］

這種宣傳教育，在以“四個認同”為總體目標的前提下，要根據時代的發展和民族地區群眾的要求，在方式方法上進行總體調適。即是說，要改變古板的強制灌輸方式，采用民族地區群眾喜聞樂見的公民教育形式進行。從某種意義上講，這種宣傳教育策略的調整，更加符合少數民族日常生活和體驗，更接地氣，更具有實際意義。這種與少數民族群眾的日常生活和經驗相結合的調整，容易激發民眾的自我管理、自我服務的積極性，有利于拓寬民族地區民眾參與公共事務的渠道，擴大和提高參與的機會和能力。

2.發揮理念認同和社會整合的功效。“在少數民族中，雖然存在著以宏大國家敘事為指向的政治行為，但少數民族成員接觸更多的是與其日常生活相關的體驗，日常生活經驗和常識積累成為少數民族判斷社會和認識國家的重要標準。并且經驗證明，愈是與其日常生活結合緊密的事件，在其記憶和印象中愈深刻。文化形態更多的是一種內在價值觀和軟力量，不同于國家權力慣常使用的方法和策略。”［10］這就決定了在策略層面上，應弱化國家的強力動員，而強化民眾的自覺認同。少數民族在重視自身文化權益的同時，也積極參與社會公共事務，從而在參與過程中真正提高民眾自身的素質和能力，在潛移默化中培育民眾自覺承擔公共責任的意識，真正使“四個認同”的價值觀在民族地區深入人心，內化為價值理念，外化為實際行動。同時，在參與過程中，民族地區的民眾能不斷加深對社會治理的認知，從而使其更好地投入到社會治理工作中，在社會公共事務的治理中與地方政府有機融合，強化對地方政府社會治理的認同，二者在社會治理中各自發揮優勢，促進民族地區的繁榮穩定。

（二）發揮社會組織和傳統文化的積極作用，擴大公民參與領域

民族地區特殊的地緣環境和地理區位，使得民族地區本土化的資源和族群性的資源在社會治理中具有巨大的潛力。民族地區不僅擁有各種各樣豐富的有色金屬、動植物等自然資源，而且還具備獨特的、豐富多彩的民族文化、風俗習慣、生活方式、宗教信仰等社會資源。這些資源是其他資源所不可比擬的。“在邊疆民族地區，由于血緣關系、信仰關系和地緣關系形成了民族地區才具有的社會認同，在基層社會治理中可以充分利用傳統的、本土性和族群性資源，使其形成適應民族地區特殊的社會治理結構，在民族地區發揮特殊的社會資本的優勢。”［11］

1.增強民族地區民眾的自我管理、自我參與能力。民族地區的社會治理必須選擇適合本地區歷史傳統和獨特文化習俗的治理方式。民族地區的傳統文化，豐富了少數民族的生活，“少數民族的群體文化還包含了民族地區才具有的獨特的、不同的社會組織模式，民族地區的傳統生活方式、群體文化為現代社會治理提供了一種適應民族地區環境的可持續發展模式。”［12］因此，根據民族地區自身的傳統政治結構特征和文化特點，第一，要充分利用民族地區傳統社會組織，擴大和發揮傳統社會組織在社會治理中的積極作用。第二，要充分挖掘民族地區有益的傳統習俗，保護和弘揚有益的傳統習俗，使傳統習俗在社會治理中發揮作用，從而增強民族地區民眾的自我管理、自我參與能力，進一步提高民族地區少數民族的自治能力。

2.尊重民族地區的習俗、文化和宗教，發揮其在社會治理中的積極作用。邊疆地區少數民族眾多，形成了大雜居、小聚居的格局，各民族相互影響；有些民族幾乎全民信教，許多宗教活動、祭祀活動已經常態化，這為民族地區公民參與提供了特殊的社會資源。宗教是民族地區社會結構的重要組成部分，是許多少數民族的信仰和精神支柱，“頭上三尺有神明”。少數民族敬畏神明，能很好地規范自己的行為；在事關自身切身利益的事情上，也能產生寬容心理。因此，宗教與民族地區人民的現實生活，形成了復雜的相互依賴、相互作用的關系，是影響民族地區政治、經濟和社會的重要因素，不可避免地成為一種社會力量，扮演著重要的角色。從這個意義上講，宗教信仰是各民族保持本民族的活力和發展勢頭的源泉。為此，我們要深刻理解和尊重民族地區的習俗、文化和宗教，全面貫徹執行黨和國家關于民族風俗習慣和宗教信仰自由政策，弘揚傳統的多元習俗、文化和宗教和而不同、和諧發展的經驗。當前，從公民參與的視角看，要充分發揮宗教對民族地區民眾的心理調適、心靈慰藉作用，提升民眾的道德教育，增進文化交流，減少民族地區的矛盾和沖突，維護民族地區的繁榮穩定。

（三）加快民族地區公民參與的制度化建設，提高公民參與的自覺性和積極性

民族地區公民參與要達到有序參與的目標，就必須提高公民參與的自覺性和積極性，使其發自內心地將個人的意識、個人利益同社會利益整合在一起，使民族地區的公民與社會發展榮辱與共。

1.著力提高民族地區公民的參與意識，在參與活動中提升能力。民族地區的公民只有自覺地參與社會治理，才能在社會治理決策中出謀劃策，將自身的利益訴求與社會治理政策相結合，才能在參與社會治理實踐過程中逐漸成為治理主體，真正當家作主，成為自己的主人。第一，要利用報刊和現代傳媒，強化宣傳，使民眾理解個人利益與社會利益、國家利益緊密相連。第二，組織各種活動，使民眾切實參與其中，使其深切感受到和認識到：只有積極參與社會事務，發揮個人的聰明才智，推動社會進步，才能在參與社會事務過程中實現自身的利益訴求。第三，民族地區要重視提高公民參與意識和挖掘民主參與的渠道同時并舉，使民族地區民眾的利益訴求在參與活動中得以表達，通過各種各樣的參與活動，逐步克服公民政治參與的冷漠心理。

2.加快公民參與的制度化建設。民族地區的實踐一再表明，僅有參與的擴大而無參與制度化的發展，民族地區的公民參與就會出現高參與率、低參與效率的現象，公民的愿望、利益訴求還是無法實現，甚至可能成為破壞現有政治秩序的力量。因此，實現民族地區公民參與的制度化，就顯得十分迫切和重要。

第一，要健全民族地區公民參與的團體機構設置，“完善民族地區公民參與的咨詢組織制度，使民族地區的民意充分順利表達，進一步吸引民族地區民眾參政，為民族地區公民參與提供政治決策等方面的幫助。”［13］

第二，要建立全覆蓋的大眾傳媒網絡，健全大眾傳播媒介的組織機構，充分發揮公民參與政府電子政務的功能，提高民族地區公民參與的效率。

第三，要進一步完善基層群眾民主自治制度。民族地區高效的公民參與，必須有民族地區民眾高度自覺性、適應性以及內聚力的社會治理制度與之相適應，才能不斷提高公民的參與意識和參與水平。

（四）拓寬多元利益表述渠道，為公民參與提供制度平臺

如前所述，民族地區公民確實存在參與意識淡漠的現象和問題，但是，我們在正視現實的同時，更應該反思民族地區公民參與的渠道如何得到制度保障。再好的理論和制度設計，都要在實踐中才能得到驗證和發揮作用。當前，民族地區的法制建設，沒有很好地與民族地區具體的制度和程序相結合。

1.健全相關法律法規，為公民參與提供制度保障。隨著民族地區改革的深入和社會經濟的不斷發展，民族地區民眾的主體意識逐漸覺醒，政治參與要求日趨強烈，迫切需要制度保障。在擴大和深化民族地區公民參與的同時，必須提供相應的制度保障，否則，有可能出現復雜的社會問題，破壞民族地區的社會穩定。因此，第一，要根據民族地區的實際情況和面臨的現實問題，全面貫徹落實國家法律和民族地區制定的有關法規，同時，依據民族地區出現的新問題新情況，進一步完善社會治理的法律法規。第二，要著重加強民族地區公民參與方面的相關立法，使民族地區的公民參與有法可依，任何組織和個人都必須在法律范圍內活動。第三，要進一步完善參與制度，為其政治參與提供制度保障。

2.構建多元順暢的利益表達渠道。“當前民族地區公民參與具備一些渠道，但是鼓勵公民參與和支持公民參與的機制尚處于缺位狀態，缺乏對違反參與原則主體的責任追究制度，”［14］致使公民的參與缺乏可操作性，極易形成參與的非制度化。因此，第一，要特別重視民族地區非制度化參與問題。要積極采取適合民族地區實際情況的有效措施，及時加以預防和解決。非制度化參與的直接誘因，是民族地區的個體政治參與的渠道尚未形成多元化。民族地區要得到有效治理，就要求在激發民族地區公民參與積極性的同時，要保障充分的、暢通的參與條件和途徑。“倘若不能，就勢必造成參與的無序化、非制度化，從而給民族地區的社會穩定帶來消極影響。”［15］第二，要形成多元的、順暢的利益表達渠道。民族地區目前已形成和存在不同的利益群體，地方政府應該鼓勵建立各利益群體的社會團體，使各團體在公民參與活動中增進了解和互信，以減少、消除各群體之間存在異質性的利益差別。“通過制定法律和法規，對民族地區民眾的利益表達進行法律保護，不僅使之具有合法性，而且要切實增多表達渠道，”［16］加快構建民族地區多元的、順暢的、非強制性的利益表達渠道，是民族地區民眾實現自身利益要求的最簡捷、最有效的途徑。

總之，當前民族地區的社會治理，第一，要收縮政府權能的邊界，充分尊重民族地區公民合理正當的利益表達，拓寬民眾參與渠道，政府和民族民眾之間保持協商、對話、合作的關系，從而使民族地區社會持續良性運轉，使治理體制適應經濟社會的發展。第二，民族地區政府要簡政放權，賦權于民。通過加強公民教育，培養民族地區民眾的公民精神和參與意識，充分利用本土性、族群性治理資源，提升社會治理的成效。第三，加強立法，完善相關法律法規，擴大公民參與范圍，充分發揮公民參與的民主治理功能，促進民族地區的社會發展，為地方政府治理的有效性創造條件，使民族地區的公民參與成為國家治理現代化進程中不竭的社會動力。

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責任編輯：許如江

中圖分類號：C916.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2994（2016）02-0168-05

收稿日期：2016-01-06

作者簡介：龍麗波（1986-），女，云南紅河人，陜西師范大學政治經濟學院博士研究生。研究方向：馬克思主義社會發展理論。

*本文系陜西省社科聯項目，陜西省社科界2014年度重大理論與現實問題研究項目《資源型城市可持續發展中地方政府職能研究》（2014Z54）；教育部人文社會科學研究專項項目《西部民族地區高校穩定問題跟蹤研究》（12JDSZ2037）的階段性成果。