論民族地區縣域新型城鎮化發展問題
——以廣西南寧市為例

周志超 李耿民 韋忠 李錦

（中共南寧市委黨校 經濟學教研部，廣西 南寧 530000）

論民族地區縣域新型城鎮化發展問題
——以廣西南寧市為例

周志超 李耿民 韋忠 李錦

（中共南寧市委黨校 經濟學教研部，廣西 南寧 530000）

加快縣域城鎮化進程，進而全面提升新型城鎮化發展的水平和質量，才能增強城鎮的輻射力、影響力和帶動力，縮小城鄉發展差距，實現與全國同步全面建成小康社會的目標。廣西南寧市縣域城鎮化取得顯著成效，但由于管理主體缺位、思想觀念落后、城鎮建設資金短缺、農村勞動力整體素質不高、相關配套政策及改革相對滯后等，抑制了新型城鎮化的發展。為此，要從完善縣域城鎮建設規劃、強化城鎮產業支撐、提升城鎮建設管理水平、推進基本公共服務均等化、深化體制機制改革創新等方面著力，方能加快南寧市縣域新型城鎮化的發展。

縣域；新型城鎮化；建設規劃；產業支撐；公共服務

縣域城鎮化是新型城鎮化的重要內容，它的質量高低，影響著新型城鎮化的總體水平。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，到2020年，我國常住人口與戶籍人口城鎮化率應分別達到60%、45%左右。黨的十八屆五中全會明確提出要加快提高戶籍人口城鎮化率。目前，南寧市縣域城鎮化率與國家的目標要求差距較大，因此，必須加快縣域城鎮化進程，才能增強城鎮的輻射力、影響力和帶動力，縮小城鄉發展差距，實現與全國同步全面建成小康社會的目標。

一、南寧市縣域城鎮化的發展現狀

（一）縣域城鎮化率差異較大

2014年，南寧市共有12個縣級行政區劃，包括6個區、6個縣。根據縣域城鎮化的概念，本文縣域單位僅指武鳴、隆安、馬山、上林、賓陽、橫縣6個縣。目前，關于新型城鎮化率的衡量有常住人口與戶籍人口城鎮化率兩個常用指標。

從縱向對比看：南寧市及6縣常住人口與戶籍人口城鎮化率均不斷提高。2014年，南寧、武鳴、隆安、馬山、上林、賓陽和橫縣常住人口城鎮化率分別為58.39%、40.75%、27.09%、23.31%、29.31%、38.86%、35.77%，戶籍人口城鎮化率分別為40.27%、29.48%、19.62%、16.00%、20.39%、29.29%、28.73%。

從橫向對比看：南寧市的城鎮化率在西部省會城市中排名靠后。2014年，銀川、貴陽、成都、昆明、西寧、呼和浩特常住人口城鎮化率依次為75.45%、73.2%、70.3%、69%、68.61%、66.9%，分別比南寧高出8.51—16.06%。南寧市戶籍人口城鎮化率是全國省會城市里最低的，且低于區內的柳州、北海等。

6縣常住人口與戶籍人口城鎮化率均低于全市平均水平，且平均增幅分別低于全市城鎮化率平均增幅0.3和2.39%。2014年，六縣中常住人口與戶籍人口城鎮化率最高的武鳴分別低于全市17.64、10.79個百分點，而最低的馬山分別低于全市35.08、24.27個百分點。

各縣域常住人口與戶籍人口城鎮化率差別較大。隆安、馬山、上林三縣常住人口城鎮化率均低于30%，遠低于武鳴的40.75%，也低于2013年的全區的34.1%。2015年，武鳴縣改區后，5縣的常住人口城鎮化率平均水平會進一步下降。而隆安和馬山戶籍人口城鎮化率還不到20%，低于武鳴10個百分點左右。

（二）縣域城鎮化的發展極不平衡

根據歐美國家城鎮化規律，美國著名經濟學家諾塞姆提出S曲線，將城鎮化進程分三個階段，即起步階段（城鎮化率小于30%）、快速發展階段（城鎮化率在30%-70%之間）、穩定發展階段（城鎮化率超過70%）。對照S曲線和2014年常住人口城鎮化率，上林、馬山、隆安3縣處于城鎮化發展的起步階段，武鳴、橫縣、賓陽3縣處于城鎮化的快速發展階段。若對照S曲線和2014年戶籍人口城鎮化率，僅武鳴縣進入了城鎮化的快速發展階段，而其它5縣均處于城鎮化的起步階段。

二、南寧市縣域新型城鎮化發展中存在的問題

（一）城鎮規劃滯后，小城鎮缺乏特色

長期以來，由于對縣域內的城鎮體系科學規劃重視不夠，導致城鎮規劃缺失或滯后現象嚴重。第一，多數城鎮缺乏科學統一規劃，城鎮發展缺乏明確定位，導致城鎮布局混亂、無序發展。如居民建房存在不少亂搭亂建現象，房屋朝向不一，使得城鎮整體布局雜亂無章。第二，對城鄉融合發展理念的認識不足。有些雖然有小城鎮規劃，但規劃建設水平低、功能定位不準確、特色不突出，城鎮間缺乏分工協作。很多小城鎮建設中地方和民族特色不突出，原有特色風貌被破壞，現代建筑風格單調，大多城鎮建設仍停留在鄉村小街道的層次上，不少還是“一條柏油路”、“一排卷閘門”、“一行地街市”，“千鎮一面”火柴盒式建筑。

（二）城鎮總體規模偏小，集聚效應不強

一般理論認為，只有鎮區人口達到1萬人，才能產生一定的經濟集聚效應；超過5萬人，才可以帶動周邊經濟發展。南寧市縣域城鎮數量多、規模小，對周邊輻射帶動作用不強。［1］目前，南寧市有102個鄉鎮，其中86個建制鎮，16個鄉，而6縣包含78個鄉鎮（63個鎮、15個鄉）。據統計，南寧市縣域城鎮的建成區面積、人口規模普遍較小，其中大部分城鎮建成區面積集中在0.5—3平方公里內，2平方公里以下小城鎮數量占很大比例，5平方公里以上小城鎮數量僅占約10%；常住人口1萬人以下的約占全部鄉鎮的75%，超過5萬人的約占5%，小城鎮空心化現象十分嚴重。

（三）城鎮基礎設施和公共服務供給不足，承載力不強

縣域城鎮基礎設施不完備，道路交通、供水、排水等基礎設施配套有待進一步完善。第一，鄉村公路等級低，道路建設標準不高，路面寬度大多在3.5—5米之間，同時不少鄉村公路缺乏日常專業養護，通車能力很差。第二，大部分城鎮排水和污水處理等設施落后，目前6縣僅有8個污水處理廠，無法滿足城鎮污水處理需要，污水直接排入河道現象普遍存在。第三，公共服務功能不健全。學校、醫院等公共服務設施供給數量少且質量不高，入學難、看病難等問題突出。城鎮配套設施和公共服務水平低，導致城鎮承載力不強、吸引力不足。

（四）縣域經濟實力不強，產城融合度低

南寧市縣域經濟基礎薄弱，6縣中有3個為國家級貧困縣。縣域總體競爭力不強，在廣西75個縣域競爭力排名中，武鳴、橫縣、賓陽、隆安、上林、馬山分別排第3、8、19、66、73、74位。［2］2014年，6縣戶籍總人口占全市總人口的61.03%，但6縣的地區生產總值、規模以上工業增加值、財政收入、全社會固定資產投資額的總值分別僅占全市的25.95%、27.55%、12.2%、28.53%，制約了城鎮化發展。縣域占全市6成多的人口，生產總值僅占全市的比重1/4強。6縣的一、二、三產增加值分別占全市三產增加值的65.89%、27.84%、15.21%，工業增速全部低于全市平均水平，尤其橫縣、馬山工業增速呈負增長，分別為-4.20%、-6.18%，非農產業發展較落后，產業支撐能力不強，吸納就業不足。此外，縣域產業園區大企業和知名企業少，產業集聚度不高，吸納就業能力有限。園區服務業發展乏力，難以集聚當地居民就地就近就業，制約了園區與城鎮的融合發展。

三、南寧市縣域新型城鎮化發展中存在問題的原因

（一）管理主體缺位

2011年，南寧市成立了城鎮化工作領導小組，辦公室設在市城鄉建委，明確了相關部門工作責任，并于2012年印發了《南寧市“十二五”小城鎮建設發展規劃》，但是，缺乏與之相配套系列政策支撐，部分職能部門之間協調配合欠缺，城鎮建設工作推進措施不具體、落實不到位。2015年3月，南寧參照國家和自治區新型城鎮化機構設置，將牽頭單位和領導小組辦公室調整到市發改委，職責任務尚未明確，職能還未能有效發揮。此外，多數城鎮規劃建設管理起點比較低，特別是2006年取消鄉鎮規劃建設管理收費項目以后，多數鄉鎮規劃建設管理處于無機構、無人員、無管理的“真空”狀態。2011年后，全市鄉鎮規劃建設管理站雖得到恢復，但仍然存在人員力量不足、職能不清問題，沒有行政執法權限，城鎮規劃建設管理工作依然薄弱。

（二）思想觀念落后

當前，全國新型城鎮化建設已經進入快車道，但是南寧市不少干部群眾對新型城鎮化建設還存在模糊認識。從調研情況看，第一，不少領導干部認為城鎮化主要做大、做美中心城市，對縣域城鎮建設重視不足，導致中心城市一家獨大，縣域城鎮發展緩慢。第二，不少干部最重視、最關心的是如何加快城鎮基礎設施建設、擴大城鎮規模，而對產業發展、公共服務和人口城鎮化等方面關注較少。這表明一些干部仍然固守傳統思維定式，存在“重建設輕管理”、“重外延擴張輕內涵提高”的觀念，沒有真正把握“以人為核心城鎮化”的要求，沒有真正把工業化、城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化統籌協調推進，實現全面發展。

（三）城鎮建設資金短缺

1.政府財力有限。在“鄉財縣管”體制下，南寧市除極少部分鄉鎮有產業支撐、財力相對寬裕外，絕大多數鄉鎮依賴上級財政轉移支付，才能維持正常運轉，自身沒有足夠財力投入城鎮建設，部分縣的城鎮基礎設施是通過土地出讓換取資金進行建設。雖然6縣有17個鎮被自治區列為重點鎮，其中有8個還為全國重點鎮，但上級沒有專門資金支持。

2.資金投入不平衡。各縣大多把財力投入到縣城建設上，投入其他城鎮的資金較少，如橫縣近年來投入30多億元到縣城，而其他鄉鎮獲得的建設資金很少；武鳴每年支持每個重點鎮500萬元專項資金，其他鄉鎮得不到支持。而且，這些資金除了維持辦公經費、公共設施修繕外，已所剩無幾，真正用到新建基礎設施的資金十分有限。

3.融資渠道狹窄。不少干部缺乏經營城鎮理念，存在“等、靠、要”的思想，融資手段匱乏，不善于用市場機制調動企業資金、社會資本參與城鎮建設，絕大多數城鎮的建設主要靠有限的財政資金投入。

（四）農村勞動力整體素質不高

農村人口受教育文化程度總體偏低。2014年，南寧全市初中入學率99%，義務教育鞏固率93.75%，高中毛入學率93.36%。而縣域人口受教育水平明顯低于全市平均水平，例如，九年義務教育鞏固率，武鳴、上林、隆安分別為91%、78.50%、91.12%；高中階段毛入學率，武鳴、橫縣、賓陽、上林、馬山、隆安分別為85%、87%、87.40%、90%、55%、92.30%。目前，產業正進行轉型升級，對勞動者素質和技能要求更高。農民較低的文化素質與企業的高技能要求不匹配，導致農民就業難、就業質量不高、創業能力不強，阻礙了農民有序轉化為市民的進程，阻礙了縣域城鎮化的發展速度。

（五）相關配套政策及改革相對滯后

長期的城鄉二元結構，造成了城鄉二元的政策和管理體制；城鄉分割的戶籍管理制度、社會保障體系等，導致農民進城后就業受到歧視、住房難、入學難、養老難等問題。第一，部分配套改革相對滯后。雖然南寧市放寬了農民進城鎮落戶的條件，但是，不少農民市民化愿望并不強，主要原因是戶籍管理、土地管理、社會保障等制度改革相對滯后。大多農民在農村享有的一些權益，如擁有農村宅基地和土地承包經營權。由于多數農村土地確權頒證剛起步或者在推進中，農民擔心進城落戶后這一權益會自然丟失。因此，大量長期在城鎮工作的農民，仍保留著農村居民戶籍。第二，土地制度制約著城鎮發展空間的拓寬。近年來，國家對用地進行嚴格控制，土地指標緊缺；土地增減掛鉤、土地置換等城鄉建設用地政策不完善，園區閑置土地得不到有效利用；對被征地農民的回建住房安置滯后，城鎮面臨征地拆遷難，給城鎮化用地保障帶來很大困難。這些政策體制方面的因素，制約著南寧市縣域城鎮化的快速發展。

四、加快推進南寧市縣域新型城鎮化發展的對策

（一）完善縣域城鎮建設規劃

1.堅持高起點超前規劃。城鎮發展規劃決定城鎮化水平，要牢固樹立“全域城鎮化”理念，實現城鄉規劃空間全覆蓋。第一，以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為引領，結合國家和自治區有關城鎮化的政策文件，在盡快編制、完善全市城鎮體系總體規劃基礎上，抓好縣域城鎮建設規劃，制定小城鎮總體規劃和各項詳細規劃，引領小城鎮健康可持續發展。第二，著眼于50—100年不落后，認真處理好局部與整體、近期與長遠、需要與可能等一系列關系，體現規劃的高標準、前瞻性、科學性，引領高水平建設。第三，推進“多規合一”，實現城鎮規劃的空間布局與城鄉發展、土地利用總體規劃相銜接，經濟發展與產業布局規劃相銜接，基礎設施、市政設施建設與完善服務功能相銜接，縣城及重點鎮規劃要覆蓋至輻射區域范圍內，形成與一般鎮、中心村協同發展態勢。

2.注重優化功能分區和布局。根據“增長極”理論，加快建設縣域中心，應集中力量優先發展條件基礎好的重點中心鎮，充分發揮增長極的集聚和輻射效應，帶動縣域經濟發展。［3］因此，第一，構建“縣城——重點鎮或中心鎮——一般鎮——中心村”的城鎮體系，實施非均衡發展模式。［4］第二，優化產業發展布局，圍繞全市總體布局，結合各縣特色產業和優勢產業，形成縣域間富有差異化的主導產業，避免內部同質化競爭。第三，縣域各城鎮依托自身資源稟賦優勢，實行錯位發展，努力打造一批經濟強鎮、知名城鎮、特色小城鎮，爭取實現“一鎮一品”或“一鎮多品”的新格局。第四，明確各產業園區的發展定位。在招商引資時，嚴格遵守總體規劃，加大產業鏈招商，促使各產業園區特色化、專業化、差異化發展。合理引導企業進園區，提高園區集聚度。

3.組織好規劃的制定和實施。第一，建立開放、競爭的機制，優選高水平的規劃設計機構承擔制定工作，必要時可由市里統一組織技術審查把關。第二，擴大規劃編制過程中民眾參與，廣泛征求各方意見，進行多方論證，保證規劃的科學合理性。第三，要強化規劃的龍頭地位和嚴肅性，建立規劃督察員制度，加強規劃實施監督管理，避免實施過程中隨意變動，扎實推進規劃實施。

（二）強化城鎮產業支撐

1.推動農業“第六產業化”。產業是城鎮化的支撐，縣域城鎮化要以產業發展集聚人口，促進農民就近就地城鎮化。第一，延伸農業產業鏈，以農業為核心，推進一二三產業融合發展，發展農產品精深加工業，積極開發鄉村旅游、休閑農業、農村電商等服務業，推動農業“第六產業化”，創造更多就業崗位，提高農業綜合效益。第二，用工業理念發展農業，推進土地流轉，全面提升農業標準化、園區化、規模化和集約化水平。大力發展有機農業、綠色農業，保護和打造更多具有地理標志的產品，創農產品名優品牌，注重知識產權保護并加大宣傳推介。

2.提升城鎮工業發展水平。工業是城鎮化的重要動力，工業化能有效地推動城鎮化，城鎮化也會推動工業化向深廣度發展。第一，促進城鎮化與工業化良性互動，著力加強工業功能區統籌布局和建設力度，鼓勵集中連片開發，支持地域相鄰、產業相近工業園區的相互協作，鼓勵有條件的鎮與市合作共建產業園區，引進大企業進行綜合性開發。第二，積極培育縣域主導產業、打造全產業鏈和產業集群，引導產業鏈項目向園區集中，促進產業集聚，形成產業集群，推動城鎮產業優化升級。第三，培育壯大龍頭骨干企業，政策上向縣域骨干企業傾斜，對骨干企業進行重點扶持，加快鄉鎮企業的兼并重組，提高企業競爭力。第四，打造良好的營商環境，提供周到的政務服務，為產業發展提供人才、資金、技術、信息等支持，提升縣域投資競爭力。

3.提升縣域人口素質。縣域人口素質高低，決定著縣域城鎮化的水平和質量。第一，努力推進城鄉教育均衡發展，改善農村辦學條件和質量，提升高中教育普及率，將9年義務教育延長至12年。第二，加強職業技能培訓，強化低素質勞動力特別是農村青壯年勞動力的技能培養，提升勞動力就業能力和質量；引導農民回鄉創業就業，促進農民就近就地城鎮化。

（三）提升城鎮建設管理水平

1.要統籌城鄉基礎設施布局和建設。良好的基礎設施是加快縣域城鎮化的重要保障。圍繞南寧市新型城鎮化體系空間布局，加快道路交通、供電、供水排水、供氣、信息、環保等市政設施向縣域城鎮延伸。第一，加大交通基礎設施投入，進一步完善城鄉路網，提升道路等級，暢通縣城之間、縣鎮之間、鎮鎮之間、鎮村之間的交通聯系，有條件的城鎮開通直達中心城區的公交線路，更好地發揮城鎮輻射集聚功能。第二，建議充分利用廣西出臺縣縣通高速、市市通高鐵的機遇，大力提升交通基礎設施水平，打造沿線城鎮經濟帶，如發展高鐵沿線旅游經濟等。第三，積極加快自來水、燃氣、排污管網等同步配套建設，確保城鎮內部基礎設施適度超前配套。

2.加快完善城鎮功能區建設。第一，根據主體功能區劃合理設置與之相配套的人口發展功能區，引導人口合理有序流動與適度集聚，促進人口、資源、區域等協調發展，提高城鎮化質量。因地制宜地撤并鄉鎮，適當擴大重點鎮或中心鎮的行政區域范圍，增強城鎮集聚效應；相鄰城鎮也可組團發展，統一布局和共建共享基礎設施。［5］第二，按照“工業進園區、住宅進社區、商貿進市場、農業進基地”的要求，因地制宜，統籌安排好工業區、農業區、居住區、商貿區等空間布局，積極穩妥推進人口、產業、土地“三集中”。通過加快城鎮的購物超市、物流基地、文體中心等公共設施配套，形成居住、教育、工業、商貿、行政等分區布局合理，結構清晰的發展布局，使城鎮具備生產生活必須的各類要素，增強集聚力和綜合服務功能。

3.提升城鎮品位。第一，樹立“精品工程”意識，注重突出民族特色風貌，建設一定規模和數量功能完善的住宅小區、連片集聚的商業街區、富有特色的休閑景觀、立面豐富的特色街景建筑，注入民族文化元素，不斷提升城鎮的形象。第二，要明確城市管理主體責任，理順各部門間關系，探索大部門管理，加強和創新城鎮管理，將數字化城管延伸到縣域城鎮，著力整治亂擺亂賣、亂搭亂建、亂停亂放等現象，營造整潔、有序的良好人居環境。第三，提高縣域城鎮治理水平，牢固樹立以人為本的新型城鎮化思想，轉變城市管理理念由“為城市管理人”向“為人管理城市”轉變。［6］

（四）推進基本公共服務均等化

1.加強公共服務設施建設。加強城鎮文化、教育、娛樂、醫療、衛生、體育等與人們生活密切相關的公共服務設施建設，促進城鄉公共服務均等化。第一，加大城鎮中心衛生院、社區衛生服務站、村衛生室的建設和改造力度，實現新型醫療服務設施全覆蓋。第二，大力建設城鎮綜合文化服務中心、社區文化活動室、全民健身活動中心、體育場地等設施。第三，建議適度疏散中心城市高職院校、醫療機構等非中心功能，轉移到有條件的城鎮，既減少中心城區壓力，又極大提升城鎮的綜合服務功能。

2.提高城鎮社會保障服務能力。第一，統籌城鄉社會保障，穩步推進城鄉就業、低保、醫療保障、養老保障、住房保障和社會救助等制度并軌，進一步提升縣域城鎮社會保障標準水平，解決農業轉移人口市民化的后顧之憂。第二，積極爭取更多的扶持資金，提高城鄉居民社會保障水平，重點加強貧困人口的社會保障服務。要保證進城務工農民子女教育與城鎮居民享受同等政策待遇，對進城務工的農民提供廉租房、經濟適用房、住房補貼等。建立城鄉一體的勞動力市場，消除城鄉用工歧視。

（五）深化體制機制改革創新

1.深化城鄉戶籍改革制度。積極推動戶籍相關配套改革，加快建立城鄉一體的社會保障制度。建立鼓勵農村人口落戶縣域城鎮的激勵機制，使有能力有條件在城鎮生活的農民在城鎮安居下來，提高城鎮人口集聚度。在充分尊重群眾意愿的基礎上，引導處于生態環境脆弱的禁止開發區、限制開發區的群眾進行城鎮化移民。

2.建立農業轉移人口土地權益保障機制。第一，完善土地政策，加快推進農村集體土地使用權、宅基地使用權的確權登記頒證工作，進一步明晰農村土地產權。第二，充分尊重農民意愿，允許落戶城鎮的農民繼續保留一定期限土地承包權和宅基地使用權，落實好國家《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，推進土地承包權、宅基地抵押貸款等，實現農村和農民土地財產資本化，讓進城務工農民自籌一部分“市民化”成本。第三，探索建立農業用地、宅基地有償退出機制，實現城鄉要素平等交換，可以土地承包經營權置換城鎮社會保障、以宅基地使用權置換城鎮住房“雙置換”，妥善解決進城務工農民市民化后的承包地和宅基地問題，讓農民享受到土地轉讓和土地增值過程中的利益和好處。［7］

3.加大投融資體制創新。人口市民化和城鎮建設需要巨額的資金投入，應創新投融資體制機制，建立多元化的投融資渠道。第一，建立以政府為引導，市場為主體的投融資機制。充分發揮政府引導資金作用，實現財政資金杠桿放大效應，撬動社會資金支持。第二，完善縣鄉財政金融體制改革，構建以縣為核心的財政資金管理體制，為縣域城鎮化提供資金支持。做大做強縣（區）統一的融資平臺，鼓勵金融產品創新，優化農村金融服務。第三，加快農村基礎設施產權制度改革，把城鎮基礎設施作為產業來經營。按照“誰投資、誰受益”的原則，大力引進社會資本參與城鎮建設。

［1］趙潤田.欠發達地區城鎮化與縣域經濟發展［J］.理論學刊，2012（11）.

［2］加大要素投入助力縣域經濟高速發展［N］.南寧日報，2015-03-31.

［3］蔡國華，李苗.縣域城鎮化發展探析［J］.生產力研究，2006（12）.

［4］黃亞平，林小如.欠發達山區縣域新型城鎮化路徑模式探討.城市規劃，2013（37）.

［5］劉桂文.推進縣域城鎮化的對策研究［J］.經濟縱橫，2010（05）.

［6］政治局:加快提高戶籍人口城鎮化率［N］.北京青年報，2015-12-15.

［7］馬慶斌.就地城鎮化值得研究與推廣［J］.宏觀經濟管理，2011（11）.

責任編輯：許如江

F061.5

A

1671-2994（2016）06-0140-05

2016-03-21

周志超（1980-），女，河南太康人，中共南寧市委黨校經濟學教研部講師。研究方向：產業經濟。李耿民（1969-），男，廣西武鳴人，中共南寧市委政策研究室副主任，助理研究員。研究方向：城市經濟，綜合政策。韋忠（1980-），男，廣西賓陽人，中共南寧市委政策研究室城建科科長。研究方向：城市經濟，綜合政策。李錦（1982-），男，廣西南寧人，中共南寧市委政策研究室城建科副科長。研究方向：城市經濟，綜合政策。