鄉鎮人大工作：問題·原因·對策
——以祿勸縣則黑鄉人大為例

楊晗 劉雄

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

鄉鎮人大工作：問題·原因·對策
——以祿勸縣則黑鄉人大為例

楊晗 劉雄

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關。鄉鎮人大工作對于鞏固基層政權，加快基層民主法治進程，建設社會主義政治文明具有不可替代的地位和作用。加強新形勢下鄉鎮人大工作，應立足問題導向，始終堅持黨對鄉鎮人大工作的領導，健全完善鄉鎮人大工作法律規章制度，依法保障鄉鎮人大履行職權，提升鄉鎮人大代表履職能力，推動鄉鎮人大工作與時俱進、完善發展。

鄉鎮人大工作；影響因素；作用發揮；個案分析

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作，特別是對加強縣鄉人大工作作出了頂層制度安排和具體路徑設計。鄉鎮人大是基層國家權力機關，是地方國家政權的重要組成部分。本文基于對云南省祿勸彝族苗族自治縣則黑鄉人大工作文獻資料的實證分析研究，探討鄉鎮人大工作的重要意義和現實狀況，探究鄉鎮人大工作存在的不足和原因，進而提出加強和改進鄉鎮人大工作的對策。

一、加強鄉鎮人大工作的重要意義

鄉鎮人大的履職能力和工作情況，關系黨的執政基礎，關系國家根本政治制度的根基，關系農村經濟發展社會穩定，在人大制度和人大工作中具有基礎性地位和作用。

（一）從基層民主政治維度看：有利于保障實現人民當家作主

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國社會主義民主政治制度的重要組成，是人民行使國家權力的根本途徑和制度形式，是人民當家作主的最好實現形式。目前，我國有全國、省市區、州（市）、縣（市、區）、鄉（鎮）五級人大。其中鄉鎮人大由選民直接選舉產生，是黨和國家聯系廣大人民群眾的重要橋梁，是基層群眾行使民主權利的基本形式。憲法、地方組織法以及相關法律法規，已經明確賦予鄉鎮人大相應的法律地位、職能職權和權威。加強新形勢下鄉鎮人大工作，對于實現憲法明確的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，鞏固黨的執政地位，健全基層國家政權體系，保證廣大人民群眾依法實行和充分享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等各項權利具有重大意義。

（二）從全面深化改革維度看：有利于全面系統協調地推進改革

鄉鎮人大工作屬于政治體制范疇，理所應當地是全面深化改革的重要內容。習近平總書記在關于《全面深化改革若干重大問題的決定的說明》中指出：“任何一個領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去。”［1］當前，鄉鎮人大工作中存在的問題，已經對鄉鎮人大工作的創新完善發展形成了制約束縛。加強新形勢下鄉鎮人大工作，對于破解鄉鎮人大工作中的短板和問題，推進鄉鎮人大工作與時俱進、完善發展、水平提升，促進農業基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂業具有極端重要性和現實緊迫性。

（三）從創新治理方式維度看：有利于推進基層治理體系和治理能力現代化

習近平總書記指出：“人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”［2］鄉鎮人大作為人民代表大會制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。加強新形勢下鄉鎮人大工作，有利于保證憲法和法律在農村的實施，廣泛吸引群眾深度參與社會主義民主政治生活；有利于推動鄉鎮黨委、政府依靠法治理念和法治方式開展工作，推動傳統治理向依法治理轉變。

二、則黑鄉人大工作面臨的問題

祿勸彝族苗族自治縣是云南省昆明市下轄的遠郊縣，轄13個鄉鎮（街道），總人口41.37萬人，國土面積3669.18平方公里。則黑鄉地處該縣東北部，轄13個村委會、209個村小組，有7507戶、3.1萬人，居住有漢族、彝族、苗族等8個少數民族，國土面積341平方公里。從則黑鄉第十二屆人民代表大會工作情況看，鄉鎮人大工作取得了較好成績，憲法、地方組織法、代表法等法律法規賦予的人大職權、代表職權等都得到了較好落實。但與法律法規的要求相比，則黑鄉人大工作的地位、功能和作用等方面都有一定程度的弱化。工作開展中還存在不容忽視的問題。

（一）機構困境：組織機構不夠健全

則黑鄉人大機構不夠完備，實際只設人大主席，沒有人大副主席，也沒有日常辦事機構，沒有專職或兼職的工作人員。則黑鄉人大主席團在閉會期間活動得不到正常開展、作用得不到充分發揮，相關工作經常處于“休眠”狀態。

（二）質量困境：會議質量不夠高

截至2016年1月，則黑鄉十二屆人大共召開了四次會議。從會議時間看：四次會議分別召開了2.5天、1.5天、1.5天、1天；每次會議中，全體會議和主席團會議占據了絕大部分時間。每次會議代表討論次數均未超過2次、討論時長未超過2小時。從議題設置看：四次會議都審議了鄉政府工作報告、鄉人大主席團工作報告，沒有審議財政預算執行情況和財政預算草案報告。其中，第一次會議、第三次會議有選舉任務，討論醞釀了人事議題、選舉辦法，進行了大會選舉。從總體看，會期偏緊，且程序性發言和聽報告用時較多，安排討論重要議題的時間偏少，代表沒能深入研究報告就匆忙表決，提出的建設性和有質量的意見建議少，形式大于內容本身。

（三）結構困境：代表結構不夠優化

2013年，則黑鄉選舉出的本級第十二屆人大代表共62名，其中：按黨派分，中共黨員占76%、非黨占24%；按性別分，男性占71%、女性占29%；按職業分，農民占52%、黨政干部占11%、村“兩委”代表占19%；按文化程度分，大專文化以上占21%、中學和中專文化占77%；按年齡分，50歲以下占92%；按民族分，漢族占67.7%、彝族占30.6%。代表構成考慮了政黨、性別、界別、知識、年齡、民族等因素，但真正的農民群眾比例不高，鄉黨委、政府領導干部，村黨支部、村委會主要干部，鄉事業單位負責人在代表中所占比例較高。

（四）履職困境：代表作用發揮不充分

則黑鄉人大代表深入群眾聽取意見訴求不夠，渠道單一，僅有視察、調研、檢查等形式，且開展次數較少。鄉人大代表所提建議局限性較為明顯。比如，鄉人大十二屆二次會議期間，共收到代表建議22件，其中：道路交通建設6件、水利建設8件、教育類4件、農業基礎設施建設1件、林業類1件、集鎮整治2件。這些建議中，基本反映的都是鄉人大代表居住地所在的行政村、村民小組的具體問題，缺少事關全鄉全局性、長期性、根本性的建議，本位主義較為濃厚。與此同時，部分代表針對本鄉政府作出的決策部署和工作計劃，所提意見建議無關痛癢，更多地表現為“幫腔”和“吹捧”，沒有實質性的批評或意見建議；對鄉政府工作中存在的不足和疏漏，往往不善于、不敢于監督批評。

（五）監督困境：依法行使職權弱化

則黑鄉人大主要通過每年一次的人民代表大會行使決定權、監督權，每次會議，除有選舉事項外，基本只局限于審議政府工作報告和人大主席團工作報告，依法行使重大事項決定權不充分。同時，決定決議事項也極為有限，僅在2013年批準辦法1項。監督工作虛化，鄉人大組織開展的監督活動較少，監督方式單一，制約了監督效果。同時，對部分管轄權上移的站所，基本沒有也無法實施監督。

三、則黑鄉人大工作中存在問題的原因

（一）法律法規對鄉鎮人大工作的規范缺失

第一，鄉鎮人大職權沒有明細法律法規依據。地方組織法雖然明確了鄉鎮人大的13項職權，但對如何行使職權卻沒有規定。同時，也沒有明確鄉鎮人大主席團的工作內容。第二，鄉鎮人大開展監督工作無法可依。目前，關于明確人大及其常委會依法行使監督職權的法律，僅有各級人民代表大會常務委員會監督法。但這部法律適用對象僅僅是全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會。這就導致鄉鎮人大開展監督沒有更為明確的法律予以保證，意味著則黑鄉人大不能像縣級以上人大常委會，對同級政府工作實施硬性監督。第三，鄉鎮人大工作機構的設立沒有明確法律法規依據。法律對設立鄉鎮人大工作機構、配備專職工作人員沒有明確規定。則黑鄉人大只設了人大主席，卻不是常設機構，沒有專門的人大辦公機構，工作有且只有人大主席去推進實施。

（二）鄉鎮人大工作明確具體的操作辦法尚未健全

鄉鎮人大工作存在的問題與程序運行規范不健全有很大的關系。第一，在會議材料發放方面。鄉鎮人大代表往往是在報到的時候，才能看到要審議的報告等文件，以至于不能認真仔細深入地閱讀理解。這與文件材料應在什么時間之前發放給代表的規定缺失有關。第二，在審議事項方面，法律賦予鄉鎮人大有權就本行政區域內的重大事項作出決定決議，但什么事項可以列為重大事項，這方面還沒有具體明確的認定辦法。第三，在職權履行方面，地方組織法賦予鄉鎮人大監督權、選舉權和區域重大事項決定權，但對于鄉鎮人大在閉會期間如何履行好這些權力，缺乏具體的、明確的、便于執行的制度規定。

（三）職責職權往往錯位失位

鄉鎮人大的法定地位、職責職權、地位作用等，盡管都有法律法規的明確規定，但鄉鎮人大除了履行好法定職權外，還面臨著當地黨委、政府與選民的多重主體期待。面對多重角色，鄉鎮人大很難在工作中履行與職權相稱、與地位相符的工作，甚至部分職能被虛化或弱化。第一，經常被同級鄉鎮黨委、政府安排工作。鄉鎮時常面臨“上面千根針、下面一條線”的狀況，導致人手緊缺、工作繁重。在此狀況下，鄉鎮人大也就在所難免被鄉鎮黨委、政府安排迎接檢查、陪同考察等與本職工作關聯性不大的事項，存在“耕了別人的地、荒了自己的田”的現象。第二，鄉鎮人大自身定位沒有回歸本職。鄉鎮人大的作用主要體現在每年例行會議期間，開好一年一次的代表會議就基本完成了一年的工作任務。如何開展閉會期間的工作，鄉鎮人大往往沒有認真地去探索、研究、總結、提高，甚至法律法規明確要求鄉鎮人大必須開展的工作也未能得到有效開展。

（四）鄉鎮人大代表自身能力素質不夠過硬

履行好法定職權，需要人大代表具有較高的法律意識、文化素質、思想認識等。但從實際情況看，部分人大代表與此要求還有一定差距。第一，部分人大代表意識不到人大代表所肩負的政治和法律責任。有的代表認為，人大代表僅僅是一種榮譽，而沒有上升到政治和法律的高度，去認識所承擔的代表工作是法律賦予的責任，去履行法律賦予人大代表的法定職權。第二，部分人大代表自身能力素質有所欠缺。部分人大代表缺乏與履行代表職權相匹配的法律素質和專業能力，有的甚至不知道怎么提意見建議，有的提出的意見建議價值不大、質量不高，有的提出的意見建議具有明顯的局限性、狹隘性。第三，部分人大代表履職能力較為欠缺。有的人大代表認為主要職責就是開會、舉手，僅僅在形式上履職。有的人大代表尤其是農民群眾代表履職往往局限于會議期間，在平時很少認識到自己是一名人大代表，也就更不能認識到自己需要以人大代表的身份與所在選區的選民開展經常性聯系。

四、新形勢下加強鄉鎮人大工作的對策

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”可以說，在中央的高度重視下，鄉鎮人大工作迎來了新的重大歷史機遇。加強新形勢下鄉鎮人大工作，必須認真貫徹以習近平同志為核心的黨中央關于人大工作的決策部署，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度，保證鄉鎮人大依法行使職權。

（一）堅持黨對鄉鎮人大工作的領導

習近平總書記強調：“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導。”［3］加強鄉鎮人大工作，必然要在黨的領導下進行，確保鄉鎮人大工作正確的政治方向。第一，各級黨委要發揮好總攬全局、協調各方的核心作用，支持和保障鄉鎮人大依法行使職權，幫助解決實際問題。第二，鄉鎮黨委要正確處理與同級人大的關系。鄉鎮黨委既要通過聽取同級人大工作匯報、出臺指導性文件、加強機構隊伍建設等形式，為同級人大履職行權提供保障；又要充分尊重同級人大法律地位，支持人大工作而不能代替人大工作、幫助人大工作而不能干涉人大工作。第三，鄉鎮人大要自覺接受黨委的領導。鄉鎮人大要圍繞同級黨委中心工作發揮作用，工作中遇到的重大問題和重要事項，鄉鎮人大主席要及時向同級黨委請示報告。

（二）支持保障鄉鎮人大依法行使職權

鄉鎮人大的監督權、重大事項決定權和人事任免權是法律賦予的，具有權威性。第一，支持鄉鎮人大依法行使監督權。鄉鎮人大要制定年度監督計劃，組織代表視察、專題調研、執法檢查，加強對鄉鎮政府工作的監督，督促鄉鎮政府科學施政、依法行政，確保行政權得到正確行使。第二，支持鄉鎮人大依法行使重大事項決定權。制定討論決定重大事項的具體辦法，將鄉鎮總體規劃、重大建設項目、重大改革措施等納入到鄉鎮人大討論決定的范圍，使鄉鎮人大依法行使重大事項決定權。第三，支持鄉鎮人大依法履行人事任免權。要保證候選人提名、代表醞釀討論、投票等環節依照法定程序組織實施，確保代表選舉權得到依法履行。

（三）健全完善鄉鎮人大工作的法律規章制度

張德江委員長指出：“有些問題在法律上還不明確、有缺項，需要通過立法作出必要的規定；已有的法律規定，有些需要及時修改完善，有些需要進一步配套、解釋。”［4］針對鄉鎮人大工作有關法律法規的缺失，推動完善形成鄉鎮人大工作法律法規體系顯得尤為緊迫。第一，推動完善鄉鎮人大工作上位法律法規。省級層面應積極向中央建議適時出臺關于鄉鎮人大工作的專門法律法規，將鄉鎮人大職權予以細化，明確鄉鎮人大的監督范圍、形式及程序等，使鄉鎮人大開展工作于法有據、有章可循。第二，加強鄉鎮人大工作地方性法規探索。立足于對上位法律法規的完善細化，充分運用省級、設區的市的地方立法權限，加強鄉鎮人大會議制度、工作規則、閉會期間人大主席團例會制度等規定辦法的探索。第三，加強鄉鎮人大工作制度建設。鄉鎮人大主席團應在會議組織、視察檢查、工作評議、代表活動、聯系選民、建議辦理等方面加強制度探索，使鄉鎮人大工作在制度化、規范化軌道上推進。

（四）依法落實鄉鎮人大工作政策和法律規定

張德江委員長指出：“法律的生命力在于實施。法律不能光印在本上、掛在墻上，而是要實施的、執行的。法律如果得不到有效實施、得不到堅決執行，就是一紙空文。”［5］中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》以及十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過的地方組織法、選舉法、代表法修改決定，對加強鄉鎮人大工作提供了政策依據和法律依據，必須抓好相關政策和法律規定的落實。第一，依法依規健全鄉鎮人大工作機構。嚴格按照規定，設立鄉鎮人大專職主席、配備專職副主席，并明確其不擔任鄉鎮政府職務，實現人大主席專職化。同時，按規定明確專門工作人員從事鄉鎮人大工作。第二，依法依規開好鄉鎮人大會議。嚴格落實鄉鎮人大每年召開2次會議、每次不少于1天，鄉鎮人大主席團在閉會期間每3個月召開1次會議的規定，并依據會議內容適當增加會期。要從健全議事規則、創新議事形式、完善審議程序等方面著力提高會議質量。同時應提前將會議文件送達代表、提前告知審議議題，便于代表做好充分準備。

（五）切實做好鄉鎮人大代表工作

人大代表是人民代表大會的主體。張德江委員長指出：“要支持和保障代表依法執行代表職務，充分發揮人大代表參與管理國家事務的作用。”［6］這就要求必須做好人大代表工作，充分尊重代表的主體地位。第一，依照法定程序選好代表。嚴把鄉鎮人大代表“入口關”、資格“審查關”、選舉“監督關”，保障選民知情權，確保選舉出的人大代表能夠依法履職行權。第二，認真辦理代表議案建議。把議案建議辦理作為支持代表依法履職、發揮作用的關鍵環節，努力提高辦理質量，切實解決重答復、輕落實的問題。第三，做好鄉鎮人大代表培訓工作。堅持集中與分散相結合，采取培訓班、專題講座等方式，組織鄉鎮人大代表學習習近平總書記系列重要講話、憲法、地方組織法、代表法、人大工作基本知識等，加強代表思想政治建設、法律素質建設，提升代表履職能力。第四，加強鄉鎮人大代表與選民之間的聯系。通過建立代表活動室、代表工作站、運用微信等現代溝通工具等，暢通代表與群眾之間的溝通聯系渠道，促進代表與選民之間保持經常性聯系。

［1］［2］［3］習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-05.

［4］［5］張德江.在全國人大常委會立法工作會議上的講話.［EB/OL］.中國人民網，2013-11-05.

［6］張德江.在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話［N］.人民日報，2013-03-18.

責任編輯：劉建文

D624

A

1671-2994（2016）06-0164-04

2016-11-01

楊晗（1982-），男，湖北咸豐人，昆明理工大學法學院碩士研究生，中共云南省委辦公廳綜合調研二處副主任科員。研究方向：行政法治。劉雄（1993-），男，湖北監利人，昆明理工大學法學院碩士研究生。研究方向：行政法治。