穩步推進我國公共信息資源開放共享

石友康

（中國信息通信研究院 技術與標準研究所，北京 100191）

穩步推進我國公共信息資源開放共享

石友康

（中國信息通信研究院 技術與標準研究所，北京 100191）

公共信息資源開放就是要把分散、封閉、沉睡在各級政務部門和公共企事業單位中的信息資源向社會開放，通過再次開發利用，發揮其潛在的社會和經濟價值。目前，信息資源日益成為重要的生產要素和社會財富，信息掌握的多寡成為國家軟實力和競爭力的重要標志。要穩步推進我國的公共信息資源開放共享，一是提高認識，統一思路。二是制定公共信息資源開放共享政策。三是推進數據開放，研究構建公共信息資源開放共享平臺。四是建立數據需求互動機制。五是研究建立標準體系。六是適時開展評估。

電子政務；公共信息資源；開放共享；網站系統

公共信息資源是指政務部門和公共企事業單位所產生或管理的，具有原始性、可機器讀取、可供社會化再利用等特征的數據集。公共信息資源開放，就是要把分散、封閉、沉睡在各級政務部門和公共企事業單位中的信息資源向社會開放。通過再次開發利用，發揮其潛在的社會和經濟價值。目前，信息資源日益成為重要生產要素和社會財富，信息掌握的多寡，成為國家軟實力和競爭力的重要標志。2011年以來，美國、英國等國家在全球掀起了政府開放數據熱潮，至今全球超過65個國家已加入公共信息資源開放的世界性運動，普遍建立了依托互聯網面向社會提供開放數據的統一網站系統，政務部門和公共機構依托數據開放網站實施公共信息資源開放。2014年11月，國務院辦公廳印發了《關于促進電子政務協調發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求進一步加快人口、法人單位、空間地理、宏觀經濟等國家基礎信息資源庫共建共享，推動其分別在國家電子政務內網、外網平臺上部署；促進各地區各部門可開放的信息資源分別在國家電子政務內網、外網平臺上普遍共享；研究建設國家公共信息資源開放平臺，有序推進政府數據開放和社會化利用，逐步推動部門信息資源按需共享。因此，穩步推進公共信息資源開放共享，進一步落實好《指導意見》精神，是當前十分重要而又緊迫的任務。

一、穩步推進公共信息資源開放共享的重要性與緊迫性

（一）盤活信息資源，繁榮網絡文化

從建設網絡強國，實現信息內容要強的必然要求看：穩步推進公共信息資源開放共享，是實現建設網絡強國目標的重要保障之一，也是我們今后的努力方向。公共信息資源開放共享，有利于破除部門間、行業間信息壁壘，加速信息流動，提高服務水平；有利于加強網絡空間健康向上信息內容供給，補齊內容短板，增強正能量，是實現信息服務豐富全面，網絡文化繁榮發展的重要途徑。

（二）轉變經濟發展模式，促進信息經濟發展

從發展信息經濟，創造信息服務業發展機遇的基本前提看：穩步推進公共信息資源開放共享，將公共信息資源作為全社會重要生產要素和社會財富，充分發揮信息資源作為重要生產要素的核心作用，能夠有效釋放信息資源特有的可共享、可循環利用潛能，優化經濟發展的資源結構，促進以物質生產、物質服務為主的經濟發展模式向以信息生產、信息服務為主的經濟發展模式轉變，形成實力雄厚的信息經濟。

（三）優化公共信息資源配置，增強企業自主創新能力

從實施創新驅動戰略，增強自主創新能力的關鍵支撐看：建立國家公共信息資源開放共享統一平臺，開展公共信息資源開放利用，促進社會高效便捷的加工、分析和挖掘公共信息資源，發揮數據價值和市場主體優勢，促進互聯網與公共服務融合，優化資源配置，第一，可以使社會公眾享受到更公平高效和優質便捷的服務，推動“大眾創業，萬眾創新”。第二，可以使企業能夠充分整合信息資源，增強自主創新能力，形成一批競爭力強大的民族企業，推動國家掌握新一輪全球科技競爭戰略主動的關鍵資源，實施創新驅動戰略，帶動核心技術自主創新和基礎設施建設，提升信息采集、處理、傳播、利用、安全能力。

二、當前國際領先國家數據開放的經驗

早在2009年，美國已經開始了數據開放的進程。近年來，世界領先國家在政府、產業和社會各界的共同努力下，推動了數據開放從無到有、從小到大的健康持續發展，基礎設施加快建設，法律環境持續完善，創新能力不斷提升，產業規模迅速壯大，網絡應用日益豐富，網絡文化繁榮發展，初步形成了具有一定國際競爭力和影響力的數據開放產業格局。

（一）高度重視信息資源的開放共享與開發利用，充分釋放公共信息資源蘊含的巨大經濟價值和社會效益

1.數據開放內容逐步做大做強。第一，數據開放范圍不斷擴大。圍繞民生，逐步覆蓋了交通、氣象、農業、健康、能源、金融、消費、教育、商務等眾多領域。第二，開放數據集數量不斷上升。截至2015年底，美國開放數據集近20萬個，英國、法國、德國、日本、韓國、印度、新加坡2萬以上。第三，開放數據主體不斷增多。截至2015年底，美國有40多個州參與了數據開放，英國有近30個政府部門和近400個社會機構參與。

2.基于開放數據的業務創新帶來新的經濟增長點。第一，產業規模持續穩定增長。2013年，美國在政府管理、醫療服務、零售業、制造業、位置服務、社交網絡、電子商務領域產生的潛在價值達到2萬億美元。第二，信息服務企業由小做大。英國一家公司基于開放數據創建了在線房產交易平臺，市值達到10億英鎊；美國一家公司基于開放數據提供優化導航服務，2013年被谷歌以13億美金收購。第三，行業投資收購活動增加。根據世界銀行統計，2013年上半年在數據開放領域共有22筆并購交易，3家公司上市在該領域投入了12.8億美金，127個項目。

3.數據開放在社會發展中的重要作用進一步凸顯。第一，提高了社會公眾生活質量。英國開放醫療質量數據，為患者就醫提供幫助；法國開放鐵路數據，幫助游客選擇出行路線。第二，以新型模式提升政府部門效能，幫助政府節約財政支出、改善行政效率，提高公民對公共部門服務管理的滿意度。第三，帶動了信息服務業就業。加拿大的“空間地理數據基礎設施”項目，一年可創造16000個職位。

（二）完善管理體系，強化財政支持和開發利用

1.健全法規體系，完善體制機制。通過修訂法律、出臺政策文件、發布國家行動計劃和國家戰略等舉措，促進數據開放。目前，全球共提交了超過1000項關于開放政府的承諾。第一，美國、澳大利亞、英國修訂了《信息自由法》。第二，美國先后發布了《開放和透明的政府》總統備忘錄、《政府信息公開和機器可讀總統行政令》、預算管理辦公室《開放政府指令》和《開放政府數據政策》。第三，美國、英國、日本均發布了數據開放的國家行動計劃。

2.加大支持力度，推動數據開放進程。加大財政支持力度，保證數據開放所必需的經費。美國行政管理預算局于2009年底通過了《開放政府的指令》，命令各聯邦部門必須在45天之內至少再開放3項高價值的數據；英國要求各部門各自制定并執行數據開放計劃。

3.規定數據開放的格式，方便數據再利用。美國《開放數據政策》備忘錄規定，信息收集和創建信息格式必須支持信息處理和傳播；建立信息系統，支撐互操作和信息接入。

4.加大個人信息保護力度。將減少用戶信息采集作為國際通例，除為提供更好的用戶服務外，不要求用戶注冊。根據英國1998年《數據保護法》規定，其數據開放網站有法律義務保護收集的用戶信息。

（三）加強安全管理，構建密切配合的監管體系

第一，建立規章制度和標準體系。以信息自由法案、信息處理標準等在內的法律框架，保護國家安全信息、個人隱私信息、商業秘密信息，保證數據的保密性、完整性和可用性要求。第二，安全保障工作機制有效推進。基本建立了涵蓋網絡、系統、終端、應用的網絡安全防護體系，加強網絡信息安全管理。第三，落實數據網站安全管理責任。通過強化網站安全防護管理，加強網絡安全技術能力建設，有效保護了網站和數據安全，防范損害網站的行為。

三、推進我國公共信息資源開放共享的思路

（一）我國公共信息資源開放共享面臨的問題

目前，從整體上看，我國已具備統籌推進公共信息資源開放共享的前提條件，上海和北京等地已率先開展先行探索，積累了大量有益經驗。與此同時，我國還面臨著4大制約。第一，政策制約。無規可循，缺乏開放共享與信息安全統籌指導，各地政府或因缺少上位指引而推行力量不夠，或因怕擔責任而實施動力不足。第二，觀念與利益制約。各地方和部門已將信息資源作為各自的重要資產，但尚未形成公共信息資源開放共享的服務觀念，一些部門和單位存在著本位主義，重取輕予。第三，技術制約。網站需新建，滿足上傳更新、查找下載、大量用戶同時在線。第四，基礎制約。部分基層、貧困地區基礎薄弱，信息資源數字化不足，數字化信息更新不及時，信息分散存儲，且處于無序狀態。即是說，我國現有政策尚不能適應公共信息資源開放共享的新需要，有利于創新應用開放數據的環境尚未形成，開放數據的質量有待提升，技術標準體系和安全管理制度亟須健全。

（二）穩步推進公共信息資源開放共享的策略

1.提高認識，統一思路。既要高度重視公共信息資源開放共享的核心問題，又要充分認識公共信息資源開放共享的基本屬性。第一，堅持開放共享與保障安全相協調，趨利避害、科學發展，統籌解決好網絡安全和信息化領域的重大戰略問題，確保開放與安全協調可持續發展。第二，堅持政府引導與社會參與相促進，鼓勵社會化信息再利用，更多釋放市場活力，更好地服務人民群眾，穩步推進公共信息資源開放共享。第三，堅持深化應用與發展產業兩手抓，著力建立信息資源的資產化管理、社會化應用和市場化開發的制度環境。第四，開放共享的主體是：政務部門和公共服務企事業單位；開放共享的對象是：企業、科研機構、政務部門和社會公眾；開放共享的形式是：通過集中的數據開放網站開放原始、初級、可機讀、可供社會化再利用的數據集，允許公眾和企業再利用開放數據。

2.制定公共信息資源開放共享政策。我國公共信息資源開放共享政策應包括以下內容：第一，開放共享和保障安全相協調，政府主導和社會參與相促進，深化應用，發展產業。第二，以政務部門、承擔公共事務職能的市政公用企事業單位、公共服務事業單位和經政府部門授權實施公共服務的企業單位作為開放主體。第三，規范編制開放共享目錄，依照目錄穩步實施開放共享。第四，建立統一服務渠道，規范發布管理。第五，營造全社會深度應用氛圍，建立公眾互動參與機制，支持公共信息資源再利用，同時推動政務部門深度應用。第六，提升數據安全保障能力，加強再利用安全管理，健全安全管理制度。

3.推進數據開放，研究構建公共信息資源開放共享平臺。目前，世界推進數據開放的重要載體是數據開放網站。從網站形式上看：一是版面簡潔。二是專欄鮮明。三是域名中含有數據（data）和政府（gov）字樣，契合主旨。為此，開放網站應體現透明、合作、參與精神理念，具備方便用戶再利用（檢索、下載）的基礎功能，應提供豐富的開發工具和技術服務。公共信息資源開放共享平臺建議實行國家統一數據門戶和國家——省兩級系統部署。

4.建立數據需求互動機制。以制定和完善目錄、形成清單為過程和手段，建立起公眾、企業和數據開放部門之間的信息互動渠道，將數據開放需求傳遞到數據開放部門，通過不斷地、滾動地響應用戶需求，擴大數據開放范圍，形成數據開放調整、動態、良好的開放機制。

5.研究建立標準體系。我國政府及公共事業部門采集和管理的公共信息資源具有種類繁多、數據類型各異，體積大、增速高、價值大、部門壟斷等特點。在進行信息資源開放共享時，需要對其進行規范化、標準化、信息化、數字化等基礎性工作。只有建立開放共享標準體系，才能按照標準要求，加強管理；才能在遵循法律的基礎上，進一步清晰劃定參與主體的權利義務關系，維護各類主體的合法權益；才能形成建立長效機制，對編制數據開放目錄、建立運維開放共享網站系統等方面做出科學指引。

6.適時開展評估。開展評估工作是考察現狀、總結經驗、進一步推進我國公共信息資源開放共享的重要環節。要做到以評估促進建設、以評估促進開放、以評估促進利用、以評估促進發展。

責任編輯：劉建文

G255

A

1671-2994（2016）06-0158-03

2016-05-13

石友康（1965-），男，江西上饒人，中國信息通信研究院技術與標準研究所副所長，教授級高工。研究方向：電子政務技術與標準。

*本文系2016年國家行政學院科研項目《網絡環境下的國家戰略研究》（16ZBXM004）的階段性成果。