論全面從嚴治黨的法治路徑

李劍文 吉龍華 和芳

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

論全面從嚴治黨的法治路徑

李劍文 吉龍華 和芳

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

從嚴治黨是我黨奪取政權和執(zhí)政的根本保障?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局的全面從嚴治黨，是根據黨內法規(guī)制度和國家法律的依法從嚴治黨。全面從嚴治黨的法治路徑，要堅持法治思維引領之下的實踐路徑，恪守正當程序，特別注意處理好黨紀處分與司法處理的關系，使權力在陽光下運行，確保程序的規(guī)范，進而體現公平正義。

全面從嚴治黨；全面依法治國；法治思維；程序規(guī)范

習近平同志一再警醒全黨同志，要充分認識黨風廉政建設和反腐敗斗爭的艱巨性、復雜性和長期性，堅持不懈地推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭工作。［1］他提出要“協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階?！保?］協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，必須堅持依法治國的理政方略，必然要求全面從嚴治黨務必遵循法治路徑。

一、依法從嚴治黨的依據

（一）黨內法規(guī)是從嚴治黨的主要依據

紀律嚴明是從嚴治黨的前提。習近平同志指出：“要加強紀律建設，把守紀律、講規(guī)矩擺在更加重要的位置?！保?］最嚴明的紀律和規(guī)矩，就體現在黨內法規(guī)中。黨內法規(guī)，是指由中國共產黨省以上組織按照規(guī)定程序制定的，以黨的紀律作為強制力，所有黨的組織和全體黨員的行為規(guī)范的總和。其中，最重要的黨內法規(guī)是《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》），明確規(guī)定了黨的性質、宗旨、組織原則、組織機構，以及黨員的義務和權利等內容。作為最根本的黨內法規(guī)和總章程，是制定其他黨內法規(guī)的依據。

目前，已初步形成以《黨章》為核心的較為完備的黨內法規(guī)體系。具體包括：第一，《黨章》這部“根本大法”。第二，《關于黨內政治生活的若干準則》和《黨員領導干部廉潔從政若干準則》這兩個重要《準則》。第三，《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨員權利保障條例》《黨內法規(guī)制定程序暫行條例》《黨內監(jiān)督條例（試行）》《紀律處分條例》《巡視工作條例（試行）》和《干部教育培訓工作條例（試行）》等一批重要條例。第四，《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》和《電子文件管理暫行辦法》等一系列規(guī)定和辦法。

（二）國家法律是黨員干部必須遵守的規(guī)矩

1.依法治國和從嚴治黨具有本質上的一致性。

從嚴治黨關鍵是依規(guī)治黨，即依據憲法、法律制定的黨內法規(guī)體系治黨，就是要將黨的權力、黨的活動規(guī)范在憲法法律范圍內。這就意味著，全面從嚴治黨與全面依法治國具有本質上的一致性，都強調通過具有至上權威的憲法、法律來規(guī)范和控制權力主體及其行為。因此，全面從嚴治黨必然需要依托于全面依法治國。全面依法治國，第一，通過提升整體的規(guī)范意識和控權環(huán)境，促進全面從嚴治黨。第二，通過完善憲法法律，設定黨的活動的整體框架，從而指引全面從嚴治黨。第三，通過形成完善的黨內法規(guī)體系，保障和推動全面從嚴治黨。

2.制度和法規(guī)是從嚴治黨的載體。這個系統(tǒng)包括集體領導制度、民主集中制度、黨的紀律監(jiān)督與檢查制度等黨的基本制度，也包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、細則、辦法等黨內法規(guī)。國家法律是黨領導人民制定的，全黨必須模范執(zhí)行，是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩?！包h紀國法的紅線不能逾越?！保?］任何人搞“獨立王國”、自行其是，凌駕于國家法律之上、徇私枉法，把司法權力作為私器牟取私利、滿足私欲等行為，都是把黨的政治紀律和政治規(guī)矩當兒戲、胡作非為，違背中央的大政方針，必須堅決反對。

二、依法全面從嚴治黨的根本要求：養(yǎng)成法治思維，善用法治方式

實施全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，必須提升運用法治思維和法治方式的能力。一方面，法治思維支配法治方式，養(yǎng)成法治思維是自覺運用法治方式的前提。另一方面，法治方式是法治思維的外化和具體體現，法治思維只有通過法治方式，才能真正發(fā)揮作用。

（一）養(yǎng)成法治思維，善用法治方式是新時期對黨員干部的要求

黨的十八大提出領導干部要提高運用法治思維和法治方式推動發(fā)展、深化改革、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。黨的十八屆三中全會再次強調，要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十八屆四中全會進一步指出，要加強法治工作隊伍建設，特別強調了領導干部作為關鍵少數人的作用。提出選拔領導干部的重要條件之一，就是善于運用法治思維和法治方式推動工作；從加強和改進黨對全面推進依法治國領導的高度，給黨員干部提出了要自覺提高運用法治思維和法治方式能力的要求，強調了領導干部尤其是高級領導干部作為全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者的責任擔當。這個要求，是針對領導干部來說的，要提高的是領導干部的能力，而不是或者主要不是針對老百姓來說的。這是黨的十五大以來，我們對執(zhí)政黨和干部隊伍建設提出的一系列要求中最新、最全面、最重要，也是最嚴格的要求。

回顧一下，黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略。黨的十六大提出依法執(zhí)政，接著提出要提高依法執(zhí)政的能力，到黨的十八大要求在推動發(fā)展、深化改革、化解矛盾、維護穩(wěn)定各個方面，都要用法治思維來考慮問題，都要用法治方式來處理問題。全面涵蓋了改革發(fā)展，有效化解矛盾，維護穩(wěn)定等各個方面，覆蓋治國理政的方方面面。過去，我們講法治思維、法治方式，通常都在解決法律問題、推動法制建設的范圍上來討論這個問題，后來擴大到維穩(wěn)這個層面。而黨的十八大強調要用法治思維和法治方式解決所有問題，是治國理政的基本方式。

（二）養(yǎng)成法治思維，善用法治方式是從嚴治黨走群眾路線的體現

黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨的生命線和根本工作路線就是群眾路線。也就是，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。群眾路線，是黨在長期革命和建設中制勝的法寶，要在新形勢下發(fā)揚光大。要帶領群眾發(fā)展致富，把解決好群眾的利益問題作為堅持群眾路線的重要內容，維護好群眾的合法利益。為此，從2013年下半年開始在全黨自上而下分批開展了以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，這是新形勢下堅持黨要管黨、從嚴治黨的重大舉措。群眾路線最核心的問題，就是從根本上維護人民群眾的利益。人民群眾想什么我們就做什么，民有所呼我有所應。對一個執(zhí)政黨來講，最重要的問題，就是努力去發(fā)現人民群眾有什么愿望和訴求，然后把這個愿望和訴求歸納出來、表述出來，形成法律和政策，制備行動計劃和工作方案，而后動用一切執(zhí)政資源，不遺余力地實現它，這就是執(zhí)政黨的政治功能。

執(zhí)政的中國共產黨能不能得到人民群眾的真心擁護和支持，執(zhí)政合法性的根基牢不牢，人民群眾支持度高不高，很大程度上看我們黨順應不順應人民群眾要求，有沒有把人民群眾的愿望加以實現。憲法和法律是黨領導人民制定的，集中體現了黨的主張和人民的意志。嚴格依法辦事，嚴格執(zhí)法、公正司法，就是在實現人民的意志，維護人民的利益。所以，按照法治思維和法治方式的要求解決問題，與按人民群眾的要求解決問題根本是一致的，是貫徹黨的群眾路線的最好體現。從這個意義上說，我們走群眾路線，就是要依法辦事；依法辦事，就是走群眾路線。

（三）養(yǎng)成法治思維，善用法治方式是新時期依法執(zhí)政行政的要求

從革命戰(zhàn)爭年代，到社會主義建設時期，乃至改革開放初期，屬于社會急劇變化的年代，黨的領導主要是依據政策。新的歷史時期，社會主義市場經濟基本確立，社會主義法律體系基本形成。要增強改革的合法性和有效性，于法有據，要求立法先行。依法執(zhí)政行政，要求黨員干部具備較高的法治思維水平和運用法治方式的能力。這也是對世情的及時回應。改革開放，成績顯著，同時，社會轉型中的一些問題也變得更為尖銳，必須依法、穩(wěn)妥和有序地化解，同時，及時總結經驗，形成長效機制。

1.化解社會矛盾要求依法辦事。隨著社會的發(fā)展，各種矛盾日益突出、尖銳，越需要法律來調節(jié)，最終都要靠法律方式來解決問題。環(huán)境保護的問題，最終是環(huán)境保護法和環(huán)評法的實施問題；打人的事情，也涉及法律問題；食品安全甚至小攤小販的管理，都與法律有關。這就要求我們黨要學會用法治方式化解社會矛盾，處理社會問題。如果不在法律的基點上把握事情，各種社會矛盾和糾紛，我們往往處理不了，或者一時處理了，但難以形成長效機制。

2.做好群眾工作要求依法辦事。人民群眾依法維權的意識不斷覺醒，要求越來越高，給我們運用法治思維和法治方式解決問題提出了新的更高的要求。我們面對的老百姓，我們的工作對象，越來越有權利意識，并且學會了用法的方式維權。如果我們不能用法律的方式來跟他們打交道，不懂得用法治思維和法治方式化解社會矛盾，處理社會問題，我們就會面臨很多的問題和困難。人家講法律，你不跟人家講法律，就會說不上話。所以，學會用法治思維和法治方式來處理事情，是人民群眾的權利意識不斷增強、法治意識不斷增強、依法維權的意識不斷增強的必然要求。

3.法律對依法辦事的要求越來越嚴格。中國特色社會主義法律體系已經形成了，越來越完善的法律給依法行政提供了更加充分的依據。但法律是把雙刃劍，在給政府依法辦事提供法律支撐的同時，也給政府依法行政提出了新的、更高的要求。科學發(fā)展強調以人為本，在維護人民群眾長遠利益、根本利益的同時，也要關注到老百姓的眼前利益、局部利益和具體利益。所以，我們寧可速度慢一點，也不能重復過去那種粗放的發(fā)展方式，要以人為本、統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。由此可見，法律不斷完善，不僅給依法管理提供了更有力的依據，也給政府依法管理提出了新的更高的要求。

4.依法治國是中國參與世界和平發(fā)展的重要條件。中華民族在融入民主、和平發(fā)展的世界大勢的偉大進程中，面臨一個很重要的問題：怎么向世界說明和介紹中國，向世界展示一個什么樣國家形象？當前，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，尊崇法律講法治，強調建設法治中國，主張依法治國、建設法治國家，崇尚民主、自由、平等，追求正義是我們要展示給全世界的形象。要告訴全世界：中國共產黨人是用法治思維來思考問題，用法治方式來處理問題的，依法治國是我們黨執(zhí)政治國的基本方略。

三、依法從嚴治黨要求處理好黨紀處分與法律處罰的關系

堅決反腐敗，是全面從嚴治黨的根本舉措。依法反腐，是依法全面從嚴治黨的具體要求。全面從嚴治黨的法治路徑，重要的問題之一，就是處理好黨紀處分與法律處罰之間的關系。

（一）恪守正當程序

堅持全面從嚴治黨的法治路徑，反腐執(zhí)紀移送司法銜接程序問題必須特別強調：第一，黨紀和國法都是行為規(guī)范，而行為規(guī)范發(fā)生作用的主要機制就是責任承擔，必然就要涉及反腐執(zhí)紀和司法實踐。第二，反腐執(zhí)紀移送司法已經有了大量的實踐，以后還有很多案件的辦理涉及這個問題，而且要走一條法治化的道路，必然要認真研究。這不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題，甚至是一個技術問題，實質上是設置一個科學程序的問題。程序關乎正義的實現，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平和正義”，必須依賴程序的設置。感受到公平和正義，是一種客觀見之于主觀的東西。一定程度上，要辦理出公平正義的案件可能更容易，要讓人感受到這種公平正義的要求更高、更難完成。畢竟，這種主觀感受因人而異，因時因地而異，都要感受到公平和正義太難了，想讓所有老百姓從公平和正義的結果中來獲得這種感受和體驗，幾乎就是不可能完成的任務。比如，在反腐執(zhí)紀司法案件中，腐敗分子被繩之以法，群眾拍手稱快，感受到了公平正義；但是，腐敗分子的親人，盡管可以讓他們認識到腐敗分子的錯誤，但是，親人受到法律嚴懲這個在群眾看來公平正義的結果，大多數腐敗分子的親屬恐怕難有公平正義感受和體驗。因此，要恪守正當程序，把權力置于陽光下運行，自覺接受監(jiān)督，不僅要努力讓老百姓通過公平正義的結果得到感受，更要通過嚴格公開的辦案程序讓老百姓監(jiān)督辦案，體會公平和正義。經過努力，這是能夠做到的。這樣，老百姓能夠看到是不是嚴格執(zhí)法、公正司法？是不是法律面前人人平等？只要辦案行為于法有據，法律面前人人平等，辦案人員在整個過程中都在努力調查取證，核實情況，追求公平正義，那么，即便結果不盡如人意，不是人人可以期待的公平正義，然而，在這個過程中，體會了公平正義，結果也就可以接受了。

（二）處理好黨紀處分與司法處理的關系

1.善用法治思維和法治方式反對腐敗。黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是全面從嚴治黨的重要任務。尤其是黨的十八大以來，黨中央把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到事關生死存亡的高度。黨的十八屆四中全會提出要加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，建立中國式反腐的法治體系。黨特別強調，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗。關于黨紀和國法的關系，明確“要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開?！保?］為此，適時修訂了《刑事訴訟法》和《紀律處分條例》等法規(guī)，明確了紀法分離的原則，進一步規(guī)范了反腐辦案黨紀處分和司法處理移送的程序。這為鞏固黨風廉政建設和反腐敗斗爭成果，堅持全面從嚴治黨提供了法律依據。

2.黨紀處分和司法處理良性互動。早在1978年，中央紀委恢復重建和1979年《人民檢察院組織法》修改之時，就已確立了紀委負責違反黨紀政紀、檢察院負責違法犯罪的工作格局。從1997年前后，紀委和檢察院調查重大職務犯罪的關系，開始轉為紀委立案調查、查清事實后移送檢察院的模式，并逐漸固化成為辦理違紀涉嫌犯罪案件的基本程序。這是我黨治黨管黨，開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要模式，其中涉及了黨紀和國法關系的處理。黨的十八大以來，管黨治黨被提到一個新的高度，作出了全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，領導執(zhí)紀機關和司法機關“老虎蒼蠅一起打”，形成和保持了對腐敗“零容忍”的態(tài)勢，樹立了“永遠在路上”的反腐敗信心和決心，營造了風清氣正的良好基礎，為“四個全面”戰(zhàn)略布局的實施，中華民族的偉大復興和持續(xù)繁榮提供了保障。從我們黨黨風廉政建設和反腐敗斗爭的歷史經驗看，反腐執(zhí)紀和司法處理的良性互動，是關乎反腐成敗的重大問題。在當今這個重要的歷史時刻，我們黨已經決定全面推進依法治國，確定了法治這個治國理政的基本方式，由此法治必將是全面從嚴治黨的必由之路。紀法分離是全面從嚴治黨法治路徑的基本原則，把紀律挺在前面，堅持全面從嚴治黨法治路徑的戰(zhàn)略安排，反腐執(zhí)紀和司法處理的良性互動，是全面從嚴治黨法治路徑的運行機制。

3.修訂完善法律和黨內法規(guī)，適時制定新的專門規(guī)定。截至目前，從中央紀委監(jiān)察部網站關于紀律審查的通報來看，現已移送司法機關處理的周永康、蔣潔敏、李東生、李崇禧、申維辰等30余人，都是按執(zhí)紀審理后移送司法方式處理的。從這個角度看，反腐執(zhí)紀移送司法主要指反腐執(zhí)紀系統(tǒng)在紀律審查、行政監(jiān)察中，將涉嫌犯罪且需要追究刑事責任的問題、線索及所涉款物等移送反腐司法系統(tǒng)依法處理的程序。［6］新的歷史時期，反腐執(zhí)紀和司法處理的良性互動，應體現在反腐執(zhí)紀移送司法處理程序的法制化、規(guī)范化上，需要提高法治思維和運用法治方式的能力。為此，第一，要堅持“紀法分離、紀嚴于法、紀在法前”的原則進行調整和重構，按照“三轉”的要求，“把紀律挺在前面”，實現“紀法分離”。第二，針對反腐執(zhí)紀移送司法處理的問題，要對法律和黨內法規(guī)進行修訂完善，適時制定新的專門規(guī)定（包括法規(guī)和規(guī)范性文件），以解決目前實際工作依據不足、不明確的問題，徹底改變靠執(zhí)紀機關和司法機關協(xié)調、默契、傳統(tǒng)辦案的局面。明確規(guī)定紀委審查并作出處分決定的所有案件，均應移送司法處理，而不是僅僅移送“涉嫌犯罪”的案件。即是說，把是否犯罪的判斷交由司法機關行使，防止以黨紀政紀處分代替法律責任的做法；規(guī)定司法案件中涉及黨員、領導干部的案件，一律通報同級紀律檢查部門，由執(zhí)紀部門判斷是否立案審查；規(guī)定移交的責任主體、時間、材料等等程序性的規(guī)范，以防止拖而不決，推脫扯皮現象，使權力在陽光下運行，受程序的規(guī)范，進而體現公平正義。

［1］楊徽財.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的思想研究［J］.中共云南省委黨校學報，2016（01）.

［2］習近平在江蘇調研時的講話［N］.人民日報，2014-12-15.

［3］習近平在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話強調：深化改革鞏固成果積極拓展不斷把反腐敗斗爭引向深入［N］.人民日報，2015-01-14.

［4］中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室.習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話［M］.北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016：86.

［5］王岐山.用擔當的行動詮釋對黨和人民的忠誠［N］.人民日報.2016-7-19.

［6］張思堯，李佳.反腐執(zhí)紀移送司法程序銜接問題研究［J］.學術論壇，2016（03）.

責任編輯：劉建文

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A

1671-2994（2016）06-0081-04

2016-11-03

李劍文（1972-），男，云南劍川人，中共云南省委黨校法學教研部副教授。研究方向：法治理論。吉龍華（1964-），男，江蘇南京人，中共云南省委黨校法學教研部教授。研究方向：法治理論。和芳（1972-），女，云南迪慶人，中共迪慶州委黨校函授科副教授。研究方向：民族法治。