從管理到治理:我國高職院校權力運行模式的軌跡變遷

從管理到治理：我國高職院校權力運行模式的軌跡變遷

歐陽恩劍，劉波

摘要：大學治理不僅是政策、管理問題，更是法律問題。高職院校實現由管理到治理的嬗變，既是社會治理現代化的時代要求，也是高職院校內在發展的客觀需要。從單一主體向多元共治，從行政控制向合作共治，是高職院校治理現代化的最主要特征。高職院校治理現代化的路徑在于落實辦學自主權，通過章程完善、固化治理結構，以院系二級管理分配權力資源。

關鍵詞：高職院校；權力；運行模式；軌跡變遷；管理；治理

基金項目：廣州市教育局廣州市高等學校第五批教育教學改革項目“高職院校內部治理結構研究”；廣州市哲學社會科學規劃領導小組辦公室2015年廣州市哲學社會科學規劃課題“法治視角下高職院校內部治理現代化研究”(項目編號：15G116)；2014年度廣東教育教學成果獎(高等教育)培育項目第二類項目“行業高職院校基于職教集團協同育人模式的研究與實踐”(項目編號：1036)；廣東工業大學高教研究基金項目“基于大學章程的公立高校治理結構研究”

作者簡介：歐陽恩劍，男，廣州鐵路職業技術學院院長辦公室副主任，副研究員，主要研究方向為教育法、民商法；劉波，女，廣東工業大學國際文化教育中心主任，講師，主要研究方向為對外漢語教學。

中圖分類號：G715

建立現代大學制度，是我國當前高等教育改革的熱點和難點問題。以治理理論構建現代大學制度業已成為學術界關注的新命題。大學治理不僅是政策、管理問題，更是法律問題。我國高職院校已占據高等教育的半壁江山，呈現出前所未有的繁榮發展態勢，但這種繁榮以規模擴張為主要表征，提高辦學質量，走內涵發展道路是實現高等職業教育可持續發展的必由之路。創新高職院校內部治理結構，為人才培養模式改革提供體制與機制保障，已成為高職院校發展的內在需求。高職院校作為高等院校的一種類型，其培養目標、教學形式等與普通本科院校有著根本區別，必然導致內部治理結構也應有所差異。建立和完善符合高職院校特點的內部治理結構，既是理論問題，又是實踐問題。從單向度管理向多元治理轉變，不僅是高職院校辦學理念的嬗變，更是依法治校在高職院校的偉大實踐。我國高職院校大多脫胎于中專院校，辦學與管理先天不足，吸收現代管理科學理論成果并勇于實踐，是高職院校實現后發優勢的必由之路。

一、治校理念的嬗變：從傳統管理到現代治理

英語中的“governance”(治理)一詞，最早來源于古希臘語的“steering”一詞，包含“操縱”、“掌舵”、“指導”的意思。最初應用于國家公共管理活動中。1995年，全球治理委員會對“治理”進行了明確定義：“治理覆蓋個人和公共及私人機構管理他們共同事務的全部行動，這是一個有連續性的過程，在這個過程中，各種矛盾的利益和由此產生的沖突得到調和，并產生合作。這一過程既建立在現有的機構和具法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協商與和解。”[1]由此看出，治理是從傳統官僚體制的概念向現代治理體系的范式轉變的核心范疇，傳統官僚體制強調金字塔式的內部控制，最大限度追求工作的專業化，而在現代治理體系范式中，強調平等主體的自由交換，盡量減少外部監管，并以治理網絡代替等級森嚴的官僚組織結構。進入大眾化階段的中國高等教育，面臨著傳統管理模式的困境和弊端，主要表現在高校利益相關者增多，協調主體利益日益困難；教育管理部門職能轉換不到位，宏觀指導有效性不足；教育體制改革虛化，公共參與機制不全，教師等主體參與不足，從而傳統的單向度的自上而下的管理模式難以維系；資源的多元化，由政府單一提供教育資源的模式難以滿足現代高等教育健康快速發展的需要，必須引入市場機制，充分調動社會的辦學積極性，廣泛吸收各種社會辦學資源;權力主體趨于多元化，權力結構趨于扁平化。計劃經濟烙印的落后管理模式，已不適應當前我國高等教育發展的需要。[2]

因此，我國高職院校應該廣泛吸收和借鑒國內外高水平大學多年積淀和反復驗證的內部治理理論成果和實踐經驗，對內部管理體制進行大刀闊斧的改革。首先要轉變觀念，引入治理理論，充分發揮政府、行業、企業、教師、學生等主體的作用，建立全新的聯系與交往方式，尋求學校與政府、政府與市場、學術與行政、行政與監督等之間在高職院校內部管理領域的高度協同。治理模式由于具有集體行動、理性溝通、制度化途徑等理論特性和實踐優勢，為高校院校提供了一種全新的治校模式和管理路徑，有利于協調高職院校的各方利益，調動內部成員、特別是教師參與學校管理的積極性，使學術權力在高職院校中獲得應有的地位。

從傳統“管理”到現代“治理”的理性跨越，雖只一字之差，但卻是高職院校權力配置的深刻變革和主體行為方式的重大轉變。治理與管理有著明顯區別：管理主體是一元的，治理主體是多元的；管理是垂直的，治理是扁平化的；管理常常是單向度的，治理是體系化的。總之，治理是一個內容豐富、包容性很強的概念，它更強調靈活性、協調性、溝通性。兩者具體區別如表1所示。

表1　高職院校治理與高職院校管理的區別

雖然，治理與管理存在較大區別，但是兩者并不是截然對立的。高職院校治理是管理的高級階段，是管理達到內在和諧的最佳狀態和目標追求。在高職院校管理的低級階段，管理行為追求的是一些外在的可見目標的實現。只有當管理進入高級階段，在理念上依靠自我管理而不需要外部強制，通過文化管理，注重內在和諧，既追求可見目標，更追求隱含目標，重視各主體創新性的發揮，才能達到治理的境界。

二、權力主體的拓展：從單一主體到多元共治

現代大學制度與傳統的“主體單一性”的根本區別在于，明確承認高職院校內部運轉需要多方協同合作，而非單一的力量決定。現代大學制度的根本屬性是從傳統的行政命令為中心轉向以學術為本為中心。以學術為本，就必須首先承認高職院校教授的主體地位，并賦予他們充分的治學自主權，發揮學術工作的創造效力和功能，此外，還必須充分重視高職院校學生以及合作企業等社會力量的主體地位，充分發揮他們在現代高職院校治理中不可或缺的作用。

治理理論作為一種管理理論，其實質在于內部資源與管理權力的重新配置。從高職院校內部來看，高職院校的每一種組織都有其自身特定的角色定位和價值訴求。政治組織追求的是統一和協調，體現著國家的主權和意志；行政組織追求的是等級和服從，目的是保證政策的貫徹和實施；學術組織追求的是學術和自由，目的是保證專業建設和學術研究[3]；監督組織追求的是合法與程序，目的在于促進權力運行的健康與穩定。高職院校這些組織在運轉過程中，必將產生碰撞和沖突。權力過于集中，則不利于沖突的解決。因此，高職院校內部組織的均衡發展是利益各方爭取權力、互相博弈、共同協商的結果。由于高職院校權力主體的多元化，客觀要求管理權力分散：在縱向上，必須將管理重心下移、權力下放，形成院、系二級管理層次；在橫向上，必須明確政治權力和行政權力、行政權力和學術權力的分工合作，充分發揮高職院校董事會(理事會)、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等組織相應的權力，充分增加高職院校的基層決策和分散決策的作用。[4]

從高職院校外部來看，我國《高等教育法》明確規定了高校享有自主辦學權。高職院校作為高校的一種類型，也是經濟社會的一個重要組成部分，與社會特別是行業企業之間的聯系愈來愈廣泛和密切。作為產學結合非常密切、生存和發展依靠校企合作的高職院校來說，為了生存和發展，必須走出“象牙塔”，認真審視經濟社會的發展特別是行業企業的需求，客觀需要掌握辦學資源的主體—企業等參與到學校的治理中，成為高職院校治理的權力主體。因此，從傳統的行政管理到現代治理模式，高職院校的權力主體、來源和載體發生了根本變化(參見表2)。

表2　傳統行政管理模式與現代大學治理模式權力主體對比

現代治理模式下的高職院校政治權力、行政權力、學術權力、監督權力相互交織，相互影響，構成了中國高職院校的權力生態系統(如圖1所示)。這一權力生態系統的生成，既是我國政治歷史傳統變遷的結果，具有一定的歷史路徑依賴性，也是適應我國現實的政治、經濟以及社會文化發展需要的產物，是傳統的自上而下的單向度權力結構向多元扁平的互動式權力結構的轉型與升華，既具有“合理的不合理性”，也具有“不合理的合理性”。[5]

圖1　我國高職院校權力生態系統

三、制度路徑的優化：從行政控制向合作共治

我國高校辦學自主權的落實，與西方大學相比，始終在擺脫與依賴政府的矛盾中徘徊成長，導致高校行政權力泛化，學術權力缺失，高職院校概莫能外。從2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》到2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》，職業院校“行政控制”模式獲得了較為完善的法權體系保障。在中國的政治、經濟、文化狀態下，“行政控制”模式對高職院校改革和發展特別是在起步階段發揮了重要作用，支撐了其發展。但是，隨著我國經濟發展的轉型升級，高職教育改革的不斷推進，我國高職院校開始從政府教育主管部門的“羽翼”下逐漸解脫出來。中國經濟社會形態的變化特別是社會主義市場經濟體制的建立，“行政控制”型模式的弊端日益凸顯；同時，從政府官員到學校教師再到社會公眾，各階層對高職院校進一步變革充滿了期待。從國內外大學治理的實踐來看，我國高職院校的變革要以“落實辦學自主權”為目標，以“去行政化”為重點，重新配置行政權力與學術權力，實現由“行政控制”向“合作共治”的轉型升級，積極調動政府、行業、企業、社區、研究機構、學生家長等各方面的力量，構建起這些參與主體間的治理主體協同關系，形成合力，實現高職院校的健康可持續發展，由共治走向善治(見圖2)。

圖2　高職院校治理制度優化路徑

但是，合作共治模式不是完全脫離政府的主導。高職院校作為公益性組織，其改革離不開政府的主導。在中國高職院校成長及其治理中，政府作為一個重要的利益相關者，其角色應由“過度政府”向“有限政府”轉變：(1)給予治理制度安排；(2)為高職院校發展提供宏觀引導；(3)通過財政政策的調整實現高等教育的均衡發展，實現政府對高職院校治理由“控制”向“監督”模式轉變，實現實質意義上的“有效政府”。[6]政府要改變管理模式，由行政控制走向依法治教，不能把高職院校當做自己的附屬機構，而應當成獨立的法人機構對待，領導但不直接管理，概括起來就是從控制走向治理，讓協商代替命令。

四、高職院校治理模式構建的路徑設計

大學去行政化是一個時髦話題。高職院校去行政化的實質是對大學自治的追求，它既不是指去掉高職院校內部自身組織的科層化，也不是取消高職院校行政級別這么簡單，其實質要義在于厘清高職院校辦學自主權與政府行政管理權之間的關系，淡化高職院校的“官本位意識”，讓政治與政府相對遠離高職院校內部的行政權力和學術權力，確保政府的管理不越位、不缺位與不錯位，高職院校真正實現以先進的治理理念引導自己自主辦學，實現由行政控制型管理向多元共治治理轉型。

(一)治理模式的法理基礎：辦學自主權

我國高等學校的辦學自主淵源于大學自治，但兩者有著根本區別。大學自治，是中世紀大學為擺脫世俗勢力開始的，而擺脫的辦法就是罷課和遷徙。中世紀的大學自治，按照領導體制有兩種類型：一是以巴倫比亞大學為代表的學生大學；二是以巴黎大學為代表的教師大學。其內容包括司法自治權、校務管理權、審定教師資格權和學位授予權，罷教、罷課、遷校的自由等。19世紀以降，隨著民族國家的興起，大學逐漸走出象牙塔，中世紀時大學取得的對市政當局的獨立特權一去不再有，從而不可能退回“象牙塔”而自保，但是，大學自治的傳統使得西方國家政府對大學的學術自由給予了充分尊重，利用建立法治國家的時機把大學自治納入了憲政制度保障的范疇。

我國高等學校辦學自主權的研究肇始于1979年12月6日復旦大學蘇步青等幾所大學校長在《人民日報》發表的呼吁給高等學校一點自主權的系列文章。1985年，《中國教育改革發展綱要》正式提出了“高等學校的辦學自主權”概念，并將“擴大高等學校的辦學自主權”作為高等教育改革的一大目標，從此，學者們加強了對這一概念的研究。1995年，我國《教育法》第31條確立了高等學校的法人地位。1998年，我國《高等教育法》第30條明確了“高等學校的校長為高等學校的法定代表人”，同時，規定了高等學校享有七個方面的權利。至此，我國高等學校擁有了辦學自主權的載體——法人地位，有了自主權的法定代表人和法律依據。我國高等學校辦學自主權開始進入法制軌道。

高職院校治理現代化的核心是教育法治化。教育法治化客觀要求明確政府與高職院校的關系與各自職責。落實并擴大高職院校辦學自主權是實現高等教育法治化的基礎。

(二)治理模式的頂層設計：學校章程

作為大學“治理憲法”的章程，是關乎高職院校采取何種治理范式的根本性依據和綱領性文件，是貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，積極推進現代大學治理制度建設“微觀層面”的現實載體，是大學治理法治化的集中體現。鑒于大學章程對于現代大學治理的重要價值，大學章程建設得到了教育主管部門的高度重視。2012年教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，從政府層面吹響了大學“建章立憲”的號角。

從治理的頂層設計來看，高職院校章程制定伊始就應當厘清“治理權”和“管理權”的界限。世界著名的耶魯大學、牛津大學等在其章程制定之初就明晰了學術權力、行政權力、政府權力、學生權利的權力邊界，使得各權力主體參與大學治理或管理能夠有章可循，有據可查，有利于各權力主體在章程規定的權力范圍內各司其職、相互支持。我們認為，高等學校的辦學自主權是指高等學校享有的法律規定的權利，以及依據法律規定的權利，結合自身的目標定位和辦學特點，以學術自由為主要內容，由其章程規定的自主決策、自主實施、自主承擔責任的資格或能力的總稱。其主要特點在于以學術活動為基礎，以法律權利為依據，以章程為表現形式。

高職院校章程，要明確四點：(1)學院的精神理念。對學校的辦學理念、辦學宗旨、發展目標以及校訓、校風等精神層面的核心范疇，要充分醞釀、廣泛征求意見，達成共識后，在相關條款中得以明確。(2)學院與外部的關系。對學院與政府之間的關系進行明確的權責規約，強調學院的辦學主體地位，明確政府對學院管理的責任與權利，同時要明確學校與社會之間的關系，重點突出和深化學院與行業、企業的密切合作，形成社會支持和監督學院發展的外部治理結構和長效機制。(3)學院的內部治理結構。明確學院黨委、行政、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等的職責和權限，構建比較明晰的黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的內部治理結構。同時，要著重理順學術委員會與教學工作委員會之間的關系，明確學術委員會的院內最高學術機構的地位，確保教授治學的落實。(4)構建師生權益保障機制。明確師生的權利義務以及申訴救濟等權利，彰顯師生在教育過程中的主體地位，從制度設計上保障“以人為本”辦學理念的貫徹落實。

(三)治理模式之標志：社會參與機制：理事會制度

社會參與高職院校治理的主要途徑之一就是建立高職院校理事會。建立高職院校理事會制度就是發揮政府、合作企業、社會知名人士、優秀校友等的作用，運用他們的資源、智慧以及對社會需要的識見直接告訴高職院校社會需要什么樣的人。從高職院校本身而言，它們對社會需要的感覺不是直接的，也不是非常敏感的，只有這些來自職業發展前沿人士的意見，才能告訴高職院校社會產業發展的方向和人才需求的種類等。其職責之一是對學校發展項目進行年度審議，有效避免高職院校內部自我保護主義的產生。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，要“探索建立高等學校理事會或董事會”；2011年，國務院發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號)也提出：“面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制”；國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》(國發〔2014〕19號)等文件，均就建立與完善高等學校理事會提出了明確要求。建立并完善高等學校理事會，是構建中國特色現代大學制度，健全高等學校內部治理結構，進一步健全社會參與機制，加快形成社會支持和監督學校發展長效機制的重要舉措。

高職院校理事會構建有兩個關鍵點：(1)人員組成。高職院校理事會成員要從學院舉辦者、主管部門、共建單位，支持學院辦學與發展的地方政府、行業組織、企事業單位和其他社會組織，杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等范圍中選出。(2)運行機制。要按照“政府主導、行業指導、企業參與”的原則，建立定期與不定期會議制度，充分發揮咨詢、評價、籌資、監督等功能，以形成“緊密合作、優勢互補、資源共享、共同發展”的多方共贏新格局。

(四)權力分配理想模式：院系二級管理

高職院校作為高等院校的一種類型，有自己的獨特功能和存在價值，它有著所有組織的自調性、自律性基本特征，并依照其內在的邏輯，即內在學術性，進行自我調節和功能轉換。[7]要擺脫官僚機制和市場機制在權力運行方式上對大學組織的異化，院系二級管理模式是一種理想的權力分配與運行模式。院系二級管理模式是高職院校適應市場經濟和產業轉型發展的需要，在辦學規模擴大的情況下，提高治理水平，增強辦學活力和效益的必然選擇。院系二級管理結構的良態運行是高職院校治理現代化的重要內容之一，對促進高職院校健康發展具有重要作用。在院系二級結構中賦予系一級更多的辦學自主權，可以更好地發揮系一級的辦學主體作用，深化與市場融合的深度、拓展與企業的合作廣度、加強人才培養的力度。院系二級管理改革的關鍵是簡政放權、權力下放、責權利統一。(1)要理清院、系兩級結構之

間在責、權、利，科研與教學，校企合作等方面的合理界限；(2)要構建院系二級結構良性運行機制，加強專業建設、師資隊伍建設、教學科研管理等內涵建設；(3)要發揮二級結構在職教集團、校企合作、人才培養中的作用，從而促進高端技能型人才培養，凸顯高等職業教育的職業性和高等性。

參考文獻：

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[4]王洪才.中國大學模式探索——中國特色的現代大學制度構建[M].北京：教育科學出版社，2013.

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[7]徐杰.論“新公共管理”對我國大學組織權力運行模式的影響[J].高教探索，2007(2).

[責任編輯曹穩]