區域一體化生成的組織制度分析

王得新

區域一體化生成的組織制度分析

王得新

理論上認清區域一體化的發展規律和形成機制，對加快我國城市群建設，實現經濟社會區域一體化發展有重要意義。首先，區域一體化具有空間組織性特征，是各種生產要素在空間上的優化配置、城市載體功能不斷優化的過程。其次，區域一體化發展是在市場制度前提下自組織與他組織疊加作用的產物，制度創新與組織演化反饋互動。再次，我國以城市群為特征的區域一體化實踐是一系列制度改革和制度創新的結果。最后，我國區域一體化組織過程中存在制度的路徑依賴和鎖定的障礙，需要全面深化改革，從市場制度創新和區域合作制度創新兩個層面共同著力。

區域一體化；組織制度；制度變遷

一、區域一體化①的空間組織性

人類對組織進行有系統的研究是從20世紀初開始的。現代學者認為，從狹義上說，組織是由兩個以上的人組成的，為實現共同目標，以一定形式加以編制的集合體。從廣義上說，組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。空間組織（Spatial Organization）是地理學家常用的詞匯之一，阿伯勒等（R．Able reta1.，1971）認為它是地理學家思考世界的途徑，漢森（S.Hanson，1997）則把空間組織視為改變世界的十大地理學思想之一。它與一般的社會組織的共同之處在于通過組織內部的分工合作實現抵消每個個體弱點、發揮每個個體長處的組織功能。空間組織不同于一般的社會經濟組織：（1）空間組織強調功能區域間的相互聯系，是一個動態而非靜態的地理概念；（2）空間組織同時發生在當地、區域、國家和全球尺度上，和勞動空間分工一樣是一種多尺度的分析模式，勞動分工是組織的核心內容；（3）反映在空間組織中的地理學視角并不僅僅局限在自然環境方面，而是和經濟、社會、政治的相互關系交織在一起；（4）空間組織的研究反映的是城市的集聚、擴散及其相互聯系構成城市體系的過程（石崧，2005）。

空間組織既是一個動態的過程，又是一種空間結果（結構），它是隨著在一定技術基礎之上的地域分工結構的進一步發展，出現的更高層次的綜合組織，它是個體逐漸放棄更多的自我約束轉而更加依賴勞動分工及社會經濟綜合體系的產物。空間組織的功能在于協調地域分工，空間組織更本質上是空間上配置資源（人員、物品、資金）的機制，從而形成區域分工合作的制度安排。

區域一體化的空間組織形式，是一個由中心城市（可以是一個城市或城鎮，也可以是多個城市和城鎮）及其外圍組成的空間體系。以城市群為表現形態的區域一體化是始于產業一體化發展進而最終實現城市功能的一體化，即城市間產業分工合作和城市職能互補，城市的職能衍生于生產的功能專業化，即城市根據各自的比較優勢生產相應的產品或參與相應的企業職能環節。顯然，城市職能的確立是以產業發展以及主導產業的確定為基礎的，但兩者又存在一定的區別，城市是社會經濟綜合體，而產業則是純粹的經濟體，那么表現在城市職能也包括了經濟以外的職能，如政治職能、文化職能等，在區域經濟中同樣發揮著重要作用，擔當重要的職能，政治職能往往和信息聯結，成為信息中心；文化職能則和科技研發聯結，從而構成一個經濟社會綜合體。Massey（1979，1984）、Duranton&Puga（2002）和Badeetal（2004）分別分析了英國、美國和德國城市的兩類專業化情況，結果表明，隨著20世紀70年代以來多區位企業的大規模發展，西方發達國家城市間空間分工已經開始從傳統的產業分工演進為職能分工，并且城市的職能專業化現象越來越顯著和普遍。

區域一體化發展是個極其復雜的過程，涉及企業、政府、居民多個主體及相互關系，包含了經濟、社會、生態、文化等多個層面，我們力圖從紛繁的現象抽出本質，結合宏觀和微觀，做到簡化、精練，又不至于失真。

區域一體化空間組織形成的內在動力來自于區域的協同效應，而當區域空間組織一旦形成，組織本身就演化為一種外生資源，組織內資源及與組織創新相關的網絡、信號、信譽與社會資本等甚至是組織本身都成為影響企業競爭優勢的重要變量，因為空間組織大大減少了企業的交易成本。在競爭激烈的區域中，長期形成的競合關系也將演變成為企業重要的組織資源，并決定了它們對外界資源的獲取也必然沿著與既定組織結構相對應的路徑來實現。在此過程中，以區域為單位產生的集聚效應（包括規模經濟與范圍經濟）都通過區位決策而內部化為影響企業生產經營活動的戰略性因素。企業需要一定的研發、生產、營銷和決策場所，企業戰略主導的資源獲取需求要求城市群提供越來越多的能夠滿足其需求的關鍵性資源。不僅企業，更重要的是，家庭和公共機構（政府）的決策與企業的決策及相互作用，強化了區域的組織性。居民需要一定的居住空間，企業為居民提供就業機會，居民向企業提供生產要素，更重要的是，居民作為消費者構成本地市場；公共機構（政府）則是公共產品的提供者，政府作為一種具有委托—代理意義的組織實體，不僅其自身的存在需要一定的地理空間平臺，其實物形態的公共產品的生產需要消費巨量空間資源，其空間意愿（表現為空間規劃和空間政策）還能直接影響企業和居民的區位選址，從而貿易（商品流動）、要素流動和政府的制度供給是構成區域組織的三大要素，不同的地理區位內賦不同的經濟成本和經濟利益，這決定了各個不同社會主體的空間行為只能是一種經濟資源約束條件下的地理區位選擇。各主體的區位決策成為影響區域內部組織機能的微觀機制，如圖1所示。而區域層面的聚集與擴散正是維系區域存在并促使區域之間相互趨同的宏觀層面的組織機制。正是由于制度的組織特征，才使得區域能夠在擁有特定區位和社會認同感的條件下，具有了協同發展的可能。

圖1 區域一體化的微觀組織機制

二、區域一體化組織過程與制度變遷

在諾斯看來，組織和制度是不同的兩個概念，他強調：“我們要把制度和組織區分開來。制度是社會游戲的規則，是人們創造的、用以限制人們相互交流行為的框架。如果說制度是社會游戲的規則，組織就是社會玩游戲的角色。組織是為一定目標所組成，用以解決一定問題的人群。”②可見，組織和制度的關系，在制度經濟學家看來，是既有區別又有聯系的兩個概念。套用到城市群空間組織，可以理解為組織是為了實現區域共榮的城市群落，而制度是得以維系城市群關系的規則，以城市群為載體的區域一體化制度創新的核心是城際關系。

我國研究城市群經濟的邏輯起點是市場化改革下的城市競爭與利益沖突，與城市群經濟對應的是“行政區經濟”。在資源有限性和空間有限性的前提下，城市為爭奪地方利益，包括經濟利益、社會利益和政治利益（城市控制權或影響力）產生的矛盾和沖突，是難以避免的，即便是在聯邦制國家的制度安排，同樣面臨著地方政府間橫向關系錯綜復雜、摩擦與矛盾。競爭是同級地域之間最普遍的互動形式，在相對寬松的市場經濟體制之下，地區發展到一定階段便會自發建立起橫向競爭關系。城市競爭有可能造就城市系統遠離平衡態，也可能推動系統向有序結構的演化，實現協同發展。事實是，世界范圍的城市群經濟廣泛存在，幾大城市群甚至主導了全球經濟發展，國與國的競爭也演化成了背靠城市群的城市競爭。我國長三角和珠三角跨行政區的區域經濟一體化進程大大加快，成為區域經濟發展的主流趨勢，是什么力量驅動了城市群的形成發展？

區域一體化首先是一個自組織的過程。一個經濟區域本質上講是更接近經濟組織，具備生產性特征，表現為在一定約束條件下，對區域內或區域之間經濟發展的資源、經濟要素進行空間優化的過程，這個組織是市場選擇的結果而非人為安排的結果。空間經濟自組織的規律表明，區域空間結構的形成與發展會在市場機制配置下自組織演化形成。這種以市場為基礎的自組織規律是我們認識區域經濟發展的根本所在。

如圖2所示，在市場經濟體制之下城市系統是一個開放的系統，任何城市③的資源稟賦都不完全一致，甚至有很大的差異，即不同城市都存在結構性資源的稀缺性，正是因為資源的不完備性產生了城市之間的相互依賴關系，使地區合作成為可能。市場遵循效率原則，低成本、高回報是永恒的法則，各區按照比較利益從事貿易交易，區域產品市場范圍擴大、貿易量增加，空間貿易流的增長加強了城市間內部的相互聯系和依賴，生產要素趨于流動，市場化向前發展，地域間的產業分工將逐步形成。城市既要考慮自身利益，又要兼顧市場效率，既要關注自己的產權（控制權），也必然會關注為取得產權和保護產權所花費的成本。城市之間不斷重復博弈，在博弈過程中權衡利益得失，在城市體系中尋找到自身的職能與定位。隨著要素的可獲得性、產業結構梯度、要素互補性和流暢性、政策環境因素、協調機制的改變，城市體系可能協同發展。至于城市之間是否能實現產業分工合作，取決于產業與企業之間的微觀組織聯系能否有效集結成穩定的中間組織及充分發揮空間組織的能動性，例如行業協會的出現，可對企業的經營行為進行規范，包括各種正式和非正式的聯結，包括交換或互惠關系、基于共同利益而達成的各種機構、協議、契約，避免區域的企業惡性競爭，這些企業行業的制度創新也可以在一定程度上影響政府的決策行為，使地方政府行為符合區域公共利益。這就是所謂的區域一體化形成的自組織力量和由此引發的誘致性制度變遷。

圖2 區域一體化自組織與他組織的疊加作用與制度變遷

然而區域經濟無所不在“行政區經濟”之中，即資源配置的邊界或權限嚴重受制于行政區劃，完全依靠市場機制的自組織實現區域一體化也是難以做到的。城市功能能否實現互補協調，取決于各級政府能否清醒認識并尊重市場規律，加以合理引導和規劃。基于區域整體利益的區域規劃、區域合作機制的建立、城市間權限的重新（區劃）調整、區域公共治理權限的重新構建等作用于城市競爭與協同的復雜的正反饋過程，使多個城市向著整合、一體化的方向發展，是所謂他組織力量和引致的強制性制度變遷。強制性制度變遷的核心職能在于發現分工合作利益，其實現利益輸送的彌補和調劑、解決好城市間公平和效率等依靠市場機制無法完成的“市場失靈”，降低區域內交易成本。可見，由內生的自組織與外生的他組織共同推動、誘致性制度變遷和強制性制度變遷適時跟進，組織演化與制度創新積極反饋互動，較為穩定的區域一體化空間組織才能形成。當然開放、公平的市場環境、充分的市場競爭是前提條件。我國的實踐證明，凡是市場化程度較高、民營經濟發達的地區就容易形成城市群經濟效應，如我國的長三角和珠三角地區，區域分工合作日漸明顯，區域已形成合力，一體化發展趨勢明朗，是市場化沖破行政阻力，政府亦能審時度勢、順勢而為的結果。

三、推動我國以城市群為主導的區域一體化的制度因素

改革開放以后，我國經歷了巨大的制度變遷過程，從計劃經濟體制到市場經濟體制，從所有制到分配制度，從財稅制度再到就業制度到社會保障制度，都發生了翻天覆地的變化，從而為區域經濟發展創造了基礎性制度前提。可以看到，以城市群為主導的區域經濟形態，正在或已經成為我國當前社會經濟發展的重要特征，主要得益于以下幾個方面的制度變革。

1.企業制度改革與區域自我組織機能的釋放

20世紀80年代以來隨著國有企業的一系列改革，以鄉鎮企業為代表的民營經濟異軍突起，加之個體私營經濟的悄然興起，來自于微觀主體的對于要素、技術創新和組織變革等方面的需求要求突破地區資源的限制，這種資源配置盡管還受到條條塊塊的種種羈絆，但是以產品市場的發育為特征的市場化趨勢不可逆轉，同時對資本、勞動力等要素的市場化配置也提出了更高的要求。由于市場的發育，釋放了蘊藏在區域內部的自組織機能，區域經濟的形成與企業的經濟行為構架起了相互作用的聯系機制。東南沿海地帶是改革開放的前沿，城市群形態也最早在以深圳、廣州、珠海、惠州為中心的珠三角地區產生，隨后在以上海、杭州、南京為中心的長三角地區形成，進而是京津唐和環渤海地區，目前大家公認的三大較為成熟的城市群均位于東部沿海地區。這里聚集大量的外資企業和民營企業，是市場化程度和經濟活躍度較高的區域。

2.政府財政體制改革

從1980年起，國家再次下放財權，在預算管理體制上實行“劃分收支，分級包干”的辦法，俗稱“分灶吃飯”體制。廣東和福建兩省實行地方自主權更大的“定額包干，五年不變”的體制。在宏觀層面，財政分權制從根本上調動了地方的積極性，帶來了地方自主性發展，政策的扶持和傾斜符合新經濟地理學非均衡發展的基本理論，促進了東南沿海地區的市場化和國際化的，確立了東部沿海地區制造業中心的地位。1994年在劃分中央與地方之間事權與財力的基礎上建立分稅制財政體制，進一步規范了中央和地方的財權。但是從目前來看，財政分權制度安排加之GDP的考核機制合并作用日益成為束縛不同設有一級財政的行政區之間協同發展的桎梏，制度優勢逐步釋放殆盡。

3.戶籍制度的松動對城市體系結構的影響

20世紀80年代以來，隨著市場經濟的發展，中央政府多次對戶籍管理進行一些必要的調整和改革，各地方政府相繼出臺了地方性法規，特別是全國范圍內糧油供應的放開及其與戶籍的脫鉤，人口流動逐步活躍。地方政府戶籍制度的變遷先從小城鎮等社會影響面較小的地方入手。20世紀90年代后期以來，省會城市和直轄市也開始實施筑高門檻適度吸納外來人口的戶籍政策。此外的大多數中小城市采取了介于兩者之間的制度變遷路線。隨著與城鄉戶籍相關的福利制度改革的完成，戶籍的含金量已經大不如前，隨著教育、醫療等服務行業市場化程度的提高，大城市滿足低層次勞動力流動需求的設施條件已陸續開始具備。以上海為例，政府為外來務工人員提供的涉及教育、生育醫療等旨在形成同化效應的優惠政策，對人口流動起到較大的吸引作用，城鄉之間、不同城市之間也開始建立起除貿易外的要素流動聯系。就業市場不再是“鐵板一塊”，區域勞動力市場在制造加工、建筑施工、運輸操作、商業服務、餐飲服務、居民生活服務等行業逐步形成，城市外來人口數量不斷增加。據上海市統計局數據顯示，20世紀90年代初期以來，外來人口已成為上海常住人口增長的主要來源。“五普”資料顯示，2000年上海外來常住人口為305.74萬人；2005年全國1%人口抽樣調查資料顯示，截至2005年10月31日，上海外來常住人口達到438萬人。而最新“六普”資料表明，截止到2010年10月31日，上海外來常住人口總量已猛增至897.7萬人，比“五普”增加591.96萬人，增長193.6%。而外來常住人口主要居住在中心城區邊緣的近郊區和經濟相對發達的遠郊區，是大城市規模擴大的主要動因，與城市內部空間結構的變遷高度吻合。

4.土地資本化制度變革對區域一體化發展影響

改革開放以后，隨著外資的引入，外國獨資、中外合資合作企業相繼出現，一些城市逐步向國內企業征收土地使用稅，開始了國有土地出讓與轉讓的嘗試。1998年，中國憲法和土地管理法的修改，更為國有土地的出讓和轉讓提高了法律依據。中國的城鎮土地使用制度發生了兩項根本性的變革：一是由政府行政劃撥土地向出讓土地使用權轉變，逐步引入競爭機制；二是允許土地使用者依法轉讓使用權。城市土地的一級、二級市場逐步形成，地租、地價取代劃撥等計劃手段成為調節土地使用的工具，為城市結構的演化帶來了新動力。由于地價的差異和級差地租的作用大量的工業企業外遷，形成新的工業聚集區以及各類的開發區、產業園區等等，城市新區迅猛發展，進一步帶動了城市工業郊區化發展趨勢。在廣大農村，集體土地也呈現資本化趨勢，海南、廣東等地區是通過土地換資金的方式創新集體土地使用制度。2008年重慶成立農村土地交易中心，旨在規范組織地票交易和其他農村產權流轉交易活動，大大推動了城鄉一體化的發展。城市與鄉村聯成一體，城市與城市的地理分界日益模糊，為單一中心城市轉向城市群抱團發展，提供了必要的制度前提。

5.區域意識的覺醒與區域組織制度創新

20世紀90年代以來，我國許多學者引入了戈特曼的城市帶思想，提出城市群（都市圈）建設模式是中國城市化最有效率和效益最切合實際的模式（姚士謀，1992；王建，1997；周克瑜，2000）。從此以城市為節點劃分經濟區域，城市連片發展，整體發展的理念逐漸深入人心，并對這種城市形態給予厚望，希望通過打造城市群克服中國地區產業結構趨同、地區經濟社會不平衡發展，快速推進城市化等多種使命。政府層面積極投身打造城市群建設的大潮中，構成了區域一體化他組織的重要推動力量。中央及地方層面的區域發展規劃不斷升溫，2010年5月24日，國務院正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》。區域經濟規劃也相繼推出，長三角、珠三角、環渤海等“八大經濟圈”陸續劃定，13個區域發展規劃相繼上升為國家戰略。2013年12月中央城鎮化工作會議提出，把城市群作為未來的城鎮化的“主體形態”，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。目前，國家城市群規劃已進入正式編制階段，初步確定打造20個城市群，包括5個國家級城市群、9個區域性城市群和6個地區性城市群。2015年4月5日，《長江中下游城市群規劃》獲國家批復，對于加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路意義重大。

跨區域的城市群協調機構、市長聯席會議機制等開始出現并發揮作用。長江三角洲城市經濟協調會于1996年成立，是長三角地區城市間的一種合作機制。各種區域層面的經濟發展座談會、高層論壇學術活動頻繁，更為難能可貴的是，區域性的民間自發組織嶄露頭角，2008年5月，“武漢城市圈名優農產品營銷協會”正式成立，并在武漢市的武商量販、中商平價等超市舉行武漢城市圈名優農產品大聯展，多家農產品生產企業與武商量販、中商平價等達成合作協議。2001年起，長三角由各省市行業主導的行業組織，如長三角房地產協會聯系網、長三角紡織同行合作聯盟、蘇浙滬計算機行業合作協議等大量涌現。

總之，我國城市群在市場經濟釋放城市群自組織機制與政府外在他組織推動的合力下逐步發展起來，但是很顯然地理形態的城市群與經濟社會一體化形態的城市群還有不小的差距，不管是對城市群的認識還是實踐上都存在著一定的偏差。集中表現在對城市群生成條件、機制缺乏應有的認識，把城市群建設當成包醫百病的藥方，尚沒有找到發展城市群經濟的有效路徑。

四、深化改革、破除制度瓶頸是推動我國城市群一體化發展的關鍵

綜觀我國城市群經濟一體化的實踐，以改革為背景的制度變遷賦予區域一體化發展的動力，然而即便是目前較為公認的長三角、珠三角等城市群也深感一體化道路遭遇制度性瓶頸。區域一體化發展仍停留在非制度化層面，一些區域協調機構或組織，僅僅表現為地區領導人之間的一種愿景，往往不具有法律效力，隨意性和不確定性很大。地方政府之間磋商形成的規劃或協議，也往往無法演變成有約束力的制度安排。區域一體化難以深入的原因在于，陷入了制度的路徑依賴和鎖定效應。諾斯認為，制度變遷存在著報酬自增強（self-reinforcing）或正反饋機制，這種機制使制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴和鎖定（lock-in）。盡管各地均切身感受到地區合作的必要性，甚至單個行政主體已經難于解決自身或區域公共問題的難題，但因實現區域一體化后的預期收益存在不確定性和非平衡性，為避免可能要承擔的利益損失和發展成本，各地通常會選擇維持現實、確保既得利益，導致舊制度垂而不死、新制度孕而不生的現實。例如，京津冀地區地理毗鄰，京津經濟發展水平接近、文化形態也具有一定的相似性，交易成本理應低于相對更大范圍地域的城市。但實際上卻往往相反，越是臨近的城市（往往同級別的城市間）對資源、區域控制權的爭奪就越激烈，城市間聯系甚至弱于本地區之外或國際城市。

因此，制度創新不足、制度供給滯后已經成為區域一體化的最大障礙。突破體制障礙、創新區域合作制度是當前推動區域一體化發展的關鍵所在。

如圖3所示，區域經濟一體化的制度架構包含市場制度和區域合作制度兩個維度。市場制度屬于基礎制度環境，區域合作制度是制度創新的主要內容。

圖3 我國區域一體化的制度創新主體和內容

首先，積極推進市場化改革，健全完善市場制度。制度屬于公共產品，主要由政府提供，在我國包括中央政府和地方政府，兩者分別有所側重但也不能截然分開。中央政府著重在立憲層面上積極推進市場化導向的制度建設，推進政治體制改革，進一步厘清政府和市場的關系，發揮市場的決定性作用，打破不利于統一市場形成的一切壁壘的頂層設計，創新地方政府政績考核評估制度，使之向著有利于區域合作的方向發展而不是相反。中央政府的基礎制度是面向全國，盡量營造公平、開放、法制化的營商環境。而地方政府，我國放權讓利的改革模式決定了其擁有諸多權力，地方政府競爭日益從資源競爭過渡到制度競爭，越來越多的地方政府意識到，競爭的重點不再是土地、資金、技術等生產要素，而是各項適合市場經濟生長的制度。從2005年到2013年，國務院陸續批復了13個國家級的綜合改革試驗區，賦予地方政府更多的先行先試權力，通過制度創新促進本地區、本區域經濟的發展。因此，地方政府有能力在財稅制度、土地制度、社會保障制度、戶籍制度等進行改革和創新。通過制度創新降低市場主體的交易成本，增加盈利可能性，制度優勢成為經濟交易中的關鍵要素、區位競爭力的重要組成部分。制度創新的結果是向著有利于生產要素聚集，而與國際規則接軌也成為各地喊出的口號。各地的制度創新總體上有利于形成健康的市場環境，有利于區域自組織能力的釋放。

其次，創新區域合作制度的內容，主體是地方政府。地方政府是區域合作制度的主要供給者，地方政府直接面對當地市場（利益）主體，了解他們的訴求，合作制度應是由各方參與者通過公平、自愿、互動博弈而產生的，不是外部給定的。地方政府提供區域合作制度的愿望取決于區域經濟社會發展的實際需求，2+9的泛珠三角地區正是廣東省為了保持和提升區域經濟優勢地位與周邊省市自發形成的區域合作圈。

一是要整合區域內的基本制度法規，實現區域內制度架構的和諧與統一，制度一體化是區域經濟一體化的題中應有之意。區域內部在外來人口管理制度、社會保障制度、勞動用工等制度領域，應最大限度地減少制度的差異，形成良性互動態勢，實現制度層面的趨同化。在制定公共政策過程中，各地政府要加強磋商，在招商引資、土地批租、技術開發、外貿出口、信息共享等方面，制定統一政策，營造區域經濟發展無差異的法規制度和政策環境，力求讓資本、人員等生產要素真正能流動起來，讓企業在利益驅動下自由選址，居民自由選擇就業和居住地，使要素在自由流動中尋求空間自組織。

二是要加強以區域規劃為代表的區域契約行政。目前各類區域規劃綱要、合作框架協議、合作宣言、合作意見等是我國推動政府間合作的一種重要的區域行政方式，區域規劃直接上升為區域經濟一體化的制度，體現各地政府的合作意志、目標和路徑，具有法律約束力，而其他的諸如合作備忘錄等普遍缺乏法律約束力，難以有效執行，因此研究制定府際契約的激勵與約束機制，即執行力是問題的關鍵。通過合理的機制設計，規避府際契約執行不力甚至無法執行的政治風險意義重大。

三是要構建區域公共治理的制度。我國區域合作已經到了從意識形態到行動的階段，環境污染等區域公共問題大量涌現，已經超越了體制性的界限，產生了極強的外部效應，現行的行政區行政管理體制無法滿足提供跨區域的公共服務的要求，需要作出新的制度安排。在中央和省之間單設一級區域行政機構似乎并不現實，然而依靠即有的“聯席會議制度”又缺乏應有的約束力。可參考美國、英國、日本、加拿大等國家在大都市區治理、城市群治理的區域治理組織與政策構架符合中國國情的區域公共治理結構，條件成熟時成立區域公共事務管理局，作為高層聯席會議的執行機構。當務之急制定政策解決跨行政區的大氣治理、水環境治理、食品安全監管、公共危機管理、警務協作等的問題。

再次，構筑中央政府自上而下、地方政府自下而上、社會力量廣泛參與的體制平臺。地方政府是區域合作制度的供給者，然而在中國特定的制度環境下尚需中央政府的直接參與、推動與監督。在中央政府牽頭積極引導、推動下，構建區域合作的制度和機制，制定統一的區域規劃、建立起一整套有約束力的區域合作管理制度，形成一系列的區域合作協調機制包括區域利益補償機制、行業組織監督機制、法律和輿論監督機制、獎懲機制等；中央對地方的政績考核應不再是單獨省份的GDP考核，而應該考慮建立區域整體協同發展能力的考核機制，形成區域合作發展的自上而下的勢能。地方政府大多已經認識到區域一體化的潛在收益，應更加主動融合，采取集體行動，提高制度創新的能力。一味地將跨區域公共事務的治理希望寄托于中央政府和上級政府，勢必會造成各個地區的利益失衡。結合區域內部公民參與的能力和意愿，充分發揮民間團體作用，積極發展商業協會等民間組織，充分重視和調動民間的積極性，大力扶持城市群民間團體，引入多方參與的組織間網絡，充分發揮市場機制，減少政府間制度摩擦和制度沖突的機會，分擔政府在跨域治理中的壓力，尋求城市群一體化發展的長效動力。

注釋

①區域一體化有三種解釋：不同國家間的經濟一體化，世界范圍內的經濟一體化，一個國家內某些地區的經濟一體化。本文的區域一體化指的是一個國家內某些地區的經濟一體化。②［美］D.C.諾斯．《制度變遷理論綱要》，《中國社會學輯刊，夏季卷，1995年5月》，鄧正來主編，上海三聯書店，1995年，第183頁。③文中的城市廣義上包括建制鎮，是城鎮的概念。

［1］石崧.從勞動空間分工到大都市區空間組織［D］.上海：華東師范大學，2005.

［2］陳秀山，張可云.區域經濟問題［M］.北京：商務出版社，2003.

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［4］Massey.D.，Allen，J.and Pile，S（eds）.City worlds，Routledge［M］.London，1999.

［5］Duranton，G.，D.Puga.From Sector to Functional UrbanSpecialization［C］.Cambridge，MA. National Bureau of Economic Research，2002.

［6］姚士謀.我國城市群的特征、類型與空間布局［J］.城市問題，1992，（1）.

［7］王建.美日區域經濟模式的啟示與中國“都市圈”發展戰略的構想［J］.戰略與管理，1997，（2）.

［8］周克瑜.“都市圈”建設模式與中國空間經濟組織創新［J］.戰略與管理，2000，（2）.

（責任編輯：平萍）

The Organization and Institution Analysis on the Formation of Regional Integration

Wang Dexin

It is very important to get a clear understanding of development law and formation mechanism of regional integration on the aspect of strengthening city group construction and realizing development of economic and social integration.First,regional integration is characterized by space organization,it is the process in which all factors are rationally distributed and urban vector function has been continuously optimized.Second,regional integration development isresultedfromsuperpositionofself-organizationandhetero-organizationunderthepremiseofmarketsystem,the interaction of system innovation and organization evolution.Finally,the path dependence and lock-in effect hinders the process of regional integration in our country,which requires deepening the reform in all-round way,including joint efforts of market system renovation and regional cooperation system renovation.

Regional Integration;Organization;Institution

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0018—08

2015—05—10

王得新，女，中共天津市委黨校、天津行政學院經濟發展戰略所博士，副教授（天津300191）。