“城市病”的形成機理研究──基于城市人口承載力視角

張喜玲

“城市病”的形成機理研究──基于城市人口承載力視角

張喜玲

在城鎮化快速推進過程中，國內外不少城市特別是大城市都在不同程度上出現了諸如交通擁堵、環境惡化、資源短缺等“城市病”現象，制約著城市的健康發展。為解決此問題，可在界定“城市病”內涵的基礎上，對“城市病”的成因進行歸類，接著基于城市人口承載力視角構建以“城鎮化（Urbanization）—壓力（Pressure）—反應（Response）—城市?。―isease）”為系統集的“城市病”（UPRD）形成機理模型。研究結論為城市管理、城市建設、個體和組織行為及現代科技作為反應系統，如果在城鎮化進程中發揮積極作用，可以緩解人口承載壓力，抑制“城市病”的發生；反之，如果發揮負效應或作用力不強，城市就面臨著人口超載的壓力，導致不同程度、類型的“城市病”發生，為此，應采取相應的政策措施，解決相關問題。

城市??；形成機理；UPRD模型

一、引言

在城鎮化快速推進過程中，國內外不少城市，特別是大城市，都在不同程度上出現交通擁堵、環境惡化、資源短缺等“城市病”現象，既阻礙了城市的健康有序發展，也影響了居民的生活質量。對“城市病”的概念，學術界還沒有統一的定義，但對其本質的認識基本是一致的，即城市系統由于人口超載而導致的各類負面效應（周加來，2004）。一般地，城市人口大規模增長直接導致人口、產業、交通、能源等的空間密度提高以及相應的各種資源環境壓力問題（Bartone等，1992）。從理論上講，集聚經濟使大城市成為城市化和城市發展的必然結果，但大城市未必一定會產生“大‘城市病’”（王桂新，2011）。顯然，“城市病”的發生有其內在的綜合原因，針對中國城市化進程中面臨的各種資源和環境矛盾，有學者認為這與城市規模擴大、城市布局不合理、產業和生活污染治理投入不足等密切相關（周宏春、李新，2010）。為此，一方面，在發展戰略上，要改變過去粗放型城鎮化模式，走綠色發展道路（魏后凱、張燕，2011）；另一方面，在“城市病”防治措施上，要加強政策引導，更新城市治理理念，科學規劃和引導城市發展（張忠華、劉飛，2012a）?？傊?，現階段對“城市病”的研究總體上多為現象描述或針對某一“城市病”進行案例分析，理論研究相對不足，特別是對“城市病”形成的內在機理缺乏系統的分析。本文在對“城市病”發生因子進行歸類的基礎上，基于城市人口承載力的邏輯視角，嘗試提出“城市病”形成的機理模型。

二、“城市病”發生的因子歸類

（一）表象原因：結構無序失衡

城市系統內部結構的無序失衡是“城市病”形成的表象原因。具體地，對于生態破壞和環境惡化，是由于生產生活活動的高度集中以及相關負面行為致使城市地質結構發生變化，從而引起各類生態環境問題；對于社會矛盾增加，則是由于城市收入分配差距、群體分異等造成社會結構改變，繼而引發或激化不同群體、個體之間的矛盾；對于城市經濟發展問題，是由于城市經濟結構失衡特別是產業結構和人口就業結構不匹配、生產要素配置不科學造成的經濟發展不可持續；對于資源問題，主要是資源供給緊張、配置不合理帶來的資源供需矛盾激化；對于空間擁擠，則是由于隨著城市人口的增加，城市生產、生活和生態空間在建設布局上不合理造成的；對于市民身心健康問題，則可歸因為城市生活狀態下的人體自我調節失衡（見表1）。

（二）直接原因：城市管控低效

1.城市管理低效。一般地，城市系統的運轉需要科學的管理手段和技術，而政府作為城市管理的主體，需按照一定的原則和目標對城市各種管理對象進行計劃和協調。城市管理一般有前期規劃、中期建設與后期運行管理幾個步驟，但由于缺乏戰略導向意識，城市前期規劃存在不科學風險，中期建設管理、后期運行管理也存在低效風險。特別是在城市空間結構上，如果不能超前規劃生產、生活和生態空間的總體格局，“城市病”的風險就會隨著城市化的深化推進而加大。

表1 各類城市病發生的主要表象原因及其結構化歸類

2.城市建設滯后。從泛義上講，城市建設是城市管理的一部分，本文中的城市管理主要是指軟件上的管理，包括城市規劃、城市系統運轉管理等，而城市建設則指有形的物質建設，包括城市系統內各個實物設施。為了有效吸納新增城市人口，城市的基礎設施建設必不可少，如果城市基礎設施配套建設滯后，即使城市前期的規劃科學、管理方法有效，也不能保證有力的承載規模不斷擴大的生產和生活活動，從而引發“城市病”。在某種程度上，這是“城市病”發生的直接原因。

3.人類非理性行為。在城市化過程中，城市管理和城市建設是促進城市發展的主要手段，但從行為角度看，“城市病”發生不是必然的，它是人類非理性的結果。例如短期市場行為，企業主體在城市地區為片面追求利潤，不顧城市可持續發展，肆意排放污染物、占用城市空間、惡性競爭造成資源浪費。再如政府失靈行為，政府調控失靈造成城市系統運轉障礙，包括城市盲目擴張建設、法規制度不健全，體制機制的不完善等。還有個體逐利、非理性行為，城市地區人口密集，人口素質和思想意識差異很大，不可避免地存在破壞城市系統的行為，如一些人的露天燒烤行為。

4.科技負效應?？萍际冀K都是“雙刃劍”，科技進步一方面有利于城市系統的科學運轉，有利于預防“城市病”；另一方面先進的科學技術使用不當會帶來新的“城市病”，如現代采掘和建筑技術雖然美化了城市面貌，但也改變了地質結構，破壞了原生態環境，致其不可逆轉。

（三）外部原因：制度設計不善

在制度設計上，健全、科學的機制使城市管理主體、城市建設主體、城市生活主體一方面約束自身的非理性行為，另一方面在城市發展中付諸積極行動。反之，如果制度設計存在問題，則會導致城市建設和發展存在非理性行為，影響城市的健康發展。以中國為例，我國存在嚴格的行政等級制度，上級政府對下級政府的干部有考核及選拔提升權，這樣城市自主發展活力在一定程度上受到制約，特別是長期以來以經濟增長為主要指標的政績考核，不同程度上會影響到城市的健康發展；在財稅體制和土地制度上，中央過于集權、地方財力有限使城市政府搞大規模的國有土地出讓，帶來城市的盲目建設，引發一些問題。

（四）根本原因：發展理念滯后

在經濟發展水平低級階段，物質需求是主要的，因此物質生產在很長一段時間內是城市活動的重要內容。為此，城市健康發展理念的形成實質上需要一個漫長的過程，只有當人們在滿足基本物質需求之后，隨著消費結構的升級，為了追求更高層次的生活質量，包括高檔消費品、良好的人居環境、和諧的人地關系和人際關系等，城市健康發展的意識和觀念才會逐漸形成。因此，從城市化進程和城市發展看，“城市病”現象產生的根本因素就是缺乏城市健康發展的理念，這也是現代城市發展或新城新區開發建設過程中，缺乏前瞻和科學的規劃、無序擴建、重復建設等的根本原因。

三、“城市病”形成機理的概念與模型

（一）邏輯起點：城市人口承載力

隨著城鎮化的推進，人口不斷向城市地區集中，生產和生活活動的集中與大規模的增長，給城市系統承載帶來壓力。具體而言，城市系統內部又存在多個子系統：產業系統提供就業崗位；社會服務系統包括醫療、衛生、文體、教育等，滿足居民日常生活所需；城市基礎設施系統包括交通及各種建筑體等，為居民起居提供服務；資源供給和生態環境系統，不僅提供城市運轉的物質能量，同時吸收排放的廢棄物等。于是，當人口持續向城市地區集聚，城市吸納人口所面臨的問題主要有：

1.城市解決新增人口就業壓力加大。農村地區的勞動力到城市尋求新的就業機會，這就要求城市能夠積極吸納這部分新增人口，促進人口與產業的匹配。如果城市提供不了與進城勞動力規模相對應的就業崗位，就會出現城市失業以及由此引發一系列社會問題。

2.城市管理與社會事業配套壓力加大?？陀^上，新增城市人口會增加城市地區人口服務方面的工作量，加大城市社會管理的難度，尤其是就業、醫療、社會保障、教育管理等方面的承載壓力。為積極吸納大量新增的城市人口，就需要把城市建設與城市經營、城市管理有機結合，不斷加強城市社會管理，完善各項社會事業配套服務。

3.城市基礎設施承載壓力加大。城鎮化率的不斷提高意味著越來越多的人口在城市集聚從事生產、消費、交換等經濟社會活動，這對城市基礎設施提出更高的承載力要求。承載城市人口的基礎設施主要包括能源設施、供排水設施、綜合交通設施、郵電通信設施、環保綠化設施、防災設施以及社會事業領域的文化教育、醫療衛生、商業服務、社會福利等硬件配套設施。

4.城市生態建設和環境保護壓力加大。城市人口數量增加需要相應的生態足跡供給，給城市空氣質量、水環境、聲環境、土壤環境以及生物多樣性等帶來承載壓力。顯然，在更加注重城市化環境質量的時代背景下，為抵消城鎮化所帶來的環境負面效應，未來對城市生態建設、環境保護、污染的綜合治理、城市生態文明建設提出了更高的要求。

顯然，不斷增長的人口規模和城市空間系統的承載力是城市發展的一對相互抗衡的力量，當城市各項配套設施和供給不足時，會出現城市人口超載，繼而引發各類“城市病”的發生；反之，城市若能有效吸納新增人口，則“城市病”在可控范圍之內。當然，假設城市人口不再新增，但是由于城市各項設施老化，同樣會降低城市的承載能力，也會帶來“城市病”的發生（見圖1）。這樣，基于對于“城市病”是否發生可以歸結為城市能否有效吸納人口、承載特定規模的人類活動。因此，客觀上城市系統存在一個合理的人口承載量，總人口規模太大或太小都不利于城市的最優發展（夏海勇，2002），城市應該容納適度人口規模。

圖1 城市人口超載和有效吸納人口

（二）UPRD形成機理模型

基于“城市病”發生的因子歸類以及城市人口承載力的分析，發現城市管理、城市建設、個體和組織的行為及現代科技作為反應系統，如果發揮積極作用，就可以緩解人口承載壓力，抑制“城市病”的發生；反之，如果反應系統發揮負效應或作用力不強，城市就面臨人口超載的壓力，會導致不同程度和類型的“城市病”發生。這樣，就可以構建“城鎮化（Urbanization）—壓力（Pressure）—反應（Re?sponse）—“城市病”（Disease）”為系統集的“UPRD”“城市病”形成的概念機理模型。其中，“城鎮化”是人類社會發展的客觀進程，在這一過程中，人口不斷向城市區域集聚，促進城市從無到有、從小到大逐步發展；“壓力”，即特定城市空間由于人口聚集帶來的不同程度上的就業崗位、城市管理、社會服務、基礎設施、資源環境等方面的承載壓力；“反應”，是人們包括政府在內的城市管理者、城市經營活動者、城市居民等主體對人口向城市集聚這一過程所采取的主觀上的應對措施或行為干預，反應得當則城市系統能有效承載一定規模的人口，反之，城市系統出現人口超載現象；“城市病”，即城市由于人口超載造成的各類城市問題（見圖2）。

（三）“城市病”的動態屬性

基于城市化S形曲線三個階段的劃分思想，一般采用30%和70%兩個城市化率臨界值，認為城市化率在30%以下為城市化初期階段，介于30%—70%之間為城市化加速階段，在70%以上為城市化后期階段。實際上，從發達國家經驗來看，當城市化率超過50%以后，城市化將出現逐漸減速的趨勢（見圖3），這一階段人口等要素向城市地區集聚的速度放緩。顯然，在不同的城鎮化階段，城市將會呈現不同的形態特征，城市經濟、社會、空間結構也會發生相應的變化。

圖2 “城市病”形成的“UPRD”機理模型

圖3 城鎮化的S形曲線

根據“城市病”形成的“UPRD”機理模型，從理論上，“城市病”不是城市化的必然規律，只要城市建設充分、管理有效，城市系統能有效地承載新增人口及其活動，城市則朝著健康、有序的方向發展。但是，現實中由于城市建設滯后、管理低效，特別是人類的非理性行為以及現代科技的負效應不可避免，城市問題在現實中不斷顯現，“城市病”成為一種普遍現象。為此，結合城鎮化的S形曲線，在給出“城市病”一定發生的假設前提下，從動態過程看，“城市病”的發生將經歷潛伏期、惡化期到失控期（瓶頸期或治愈期）的基本演變歷程（見圖4）。

潛伏期一般發生在城市化初期階段，該階段的人們往往受市場逐利機制影響，自發地向城市地區集聚，且城市管理者對城市發展缺乏科學的規劃理念和先進的管理手段。此時，城市形態和結構基本穩定，城市問題較少，但從長期看，由于缺乏超前的戰略規劃和管理思路，人口向城市地區的大量集聚在未來將會影響城市的健康發展，為“城市病”埋下“禍根”。

圖4 城鎮化進程“城市病”形成階段

當城市化進入快速發展階段，人口快速向城市地區集聚。由于城市建設和管理缺乏超前設計，快速新增人口在較短時期內給城市帶來巨大的人口吸納壓力，“城市病”也開始凸顯并趨于惡化。在這一時期，人們越來越關注“城市病”現象，更多的人意識到“城市病”的嚴重性，開始研究“城市病”的治理方案以及防范措施。

到城市化后期階段，城市人口、空間規模等趨于穩定?！俺鞘胁　苯洑v了爆發期，這一階段從理論上將朝著三個方向發展：一是“城市病”得到有效治愈，城市恢復到健康發展狀態；二是“城市病”嚴重到難以在短期內治愈，城市處于不能治愈的瓶頸期；三是“城市病”進入長期爆發期，舊的“城市病”沒有治愈，新的城市問題不斷涌現，城市處于失控狀態。

四、結論和對策

（一）主要結論

1.“城市病”的發生不是必然的。在城市發展過程中，城市社會問題、生態環境問題、空間緊張、經濟問題、資源問題、市民的身心問題等都是由于城市系統人口超載而導致，只要城市系統無法有效承載人口活動，“城市病”就會有發生的風險，“城市病”的發生本質上與城市大小無關。

2.“城市病”的發生與城市人口承載力大小有關。“城市病”發生可理解為，城市不能有效承載新增人口或者城市空間載體老化不能承載同等規模的城市人口。城市系統的人口承載包括就業承載、基礎設施承載、公共服務承載以及生態環境承載等多方面。只要確保城市區域能有效吸納人口生產和生活活動，“城市病”則處于隱性狀態。

3.“城市病”具有動態屬性。從動態過程看，“城市病”的發生將經歷潛伏期、惡化期到失控期（瓶頸期或治愈期）的基本演變，符合病理學的基本規律。所以，要建立好預警機制，把“城市病”遏制在潛伏期；在“城市病”的惡化期，要加快制訂治理方案，實施強有力的治理措施，防止“城市病”進一步惡化到失控期或長時間的瓶頸期。

4.中國進入“城市病”高發、易發期。從城鎮化和“城市病”動態演變的一般過程看，中國城鎮化率已經超過50%，開始進入城市社會，而且中國城市人口還將隨著城鎮化戰略的推進繼續增多，加上要改變長期以來的高消耗、高排放、高擴張的城鎮化和城市發展模式需要一段時間周期，為此可以認為當前在中國諸多城市特別是大城市和老工業城市開始進入“城市病”頻繁易發期。

（二）對策

1.制度設計：體制改革與機制轉換。首先，健全城市法律法規體系，使城市建設和管理既具有權威性和針對性，又具有約束性和監督性。其次，強化政府管理和科學規劃，在政府職能轉變上，進一步強化政府的公共服務職能、強化政府在城市基礎設施和基本公共服務方面的供給能力，建立高效的城市應急體系，建立長效的城市科學管理機制，加強對城市的中期部署和戰略規劃。再次，優化財稅制度設計，給地方城市政府更多的財稅自主能力，激勵各級政府加強城市管理。最后，在城市建設和發展上，建立多元參與制度，包括政府、企業、社會組織以及個人在內的多層次、多主體的城市建設者、管理者和監督者，建設美麗的城市空間。

2.意識導向：健康城市意識的培育和形成。首先，強化理論研究，厘清健康城市概念、標準、建設方法、保障措施、基本原則和參與主體。其次，加強宣傳和教育力度，讓健康城市觀念、理念深入人心，讓人人都了解健康城市的行為方式，讓全社會共同參與健康城市建設。一般地，隨著農業轉移人口在城市地區的增多，這類人群受教育程度相對不高，大部分屬于低收入群體，他們的第一需求便是增加收入，而對城市生態環境、生活秩序要求次之，為此有必要加大對這類人群的文明城市生活方式引導。

3.城市管控：規劃、建設、規范、監督。首先，做好前瞻性規劃，對城市基礎設施配套、產業布局、空間開發等要以健康城市化為目標導向，進行超前規劃。其次，加強城市系統建設，硬性建設包括交通管道信息及醫療衛生文體等配套設施；軟性建設包括人力資源投入、服務供給增加等。再次，建立健全城市管理與運行的規章制度，讓城市建設和發展有章可循，政府為居民提供優勢化、多元化服務。最后，要強化監督，城市建設和發展中不可避免地存在非理性行為，這需要全社會參與監督，人人自查，人人監督，對一切非理性、不利于城市健康發展的行為予以制止。

4.中國國情：堅持城市適度人口規模。中國的“城市病”現象表明現有人口容量超出城市可持續發展的人口承載力范圍。未來，新增城鎮人口應該在不同地區及不同規模城市之間合理分布，避免人口的“過密”或“過疏”。從全國城鎮化戰略層面看，首先，要推進綜合措施，切實提高大中小城市和城鎮的人口綜合承載力。其次，要促進大中小城市協調發展，切實提高中小城市的人口承載力，積極引導大城市和農村人口向中小城市流動。再次，要優化城鎮化格局，促進人口向承載力較強的城市群集聚。最后，基于“城市病”的動態屬性，要推進在我國建立城市人口吸納能力的動態評估機制，深化研究與科學判定我國不同地區、不同類型、不同規模城市對人口的吸納承載能力。

［1］周加來.“城市病”的界定、規律與防治［J］.中國城市經濟，2004，（2）.

［2］Bartone，CR，Bernstein，J.Leitmann，J.，et，al.Man?aging the Environmental Challenge of Mega-Ur?ban Regions［R］.Paper prepared for the Interna?tional Conference on Managing the Mega-Urban Regions of ASEAN Countries:Policy Challenges and Responses，Bangkok:Asian Institute of Tech?nology，30 Nov.-3 Dec.

［3］王桂新.中國“大‘城市病’”預防及其治理［J］.南京社會科學，2011，（12）.

［4］周宏春，李新.中國的城市化及其環境可持續性研究［J］.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2010，（4）.

［5］魏后凱，張燕.全面推進中國城市化綠色轉型的思路和舉措［J］.經濟縱橫，2011，（9）.

［6］張忠華，劉飛.當前我國“城市病”問題及治理對策［J］.中共石家莊市委黨校學報，2012，14（1）.

［7］夏海勇.城市人口的合理承載量及其測定研究［J］.人口研究，2002，26（1）:15-21.

（責任編輯：弘昶）

Study on the Formation Mechanism of Urban Disease-from the Perspective of Urban Population Carrying Capacity

Zhang Xiling

Urban disease，which can increase people’s living cost，destroy our human people’s living and developing space，restrict the healthy development of cities，has become a focus of people’s attention.Based on defying the connotation of urban disease，this paper classifies the reasons that cause urban diseases，and puts forward the UPRD（Urbanization-Pressure-Response-Disease）Model based on the urban population carrying capacity.During the process of urbanization，as a reflecting system，if city management，construction，individual and organizational behaviors and modern science and technology play positive roles，population pressure can be eased and urban diseases can be inhibited. Otherwise,cities may face population overlaid pressure and different types of urban diseases will appear.Finally the paper proposes sone countermeaswres and suggestions.

Urban Disease;Formation Mechanism;UPRD Model

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0135—06

2015—07—05

張喜玲，女，中國社會科學院研究生院城市發展與環境研究系博士生（北京102488）。