中國城鎮化的歷史演進、困境與展望

饒毅

摘 ?要：目前，中國城鎮化發展面臨著一些瓶頸因素的影響，諸如，產業結構的低效益、土地城鎮化等。突破瓶頸因素的制約，走新型城鎮化道路，未來中國城鎮化發展目標應是注重城鎮化發展質量、可持續的內涵式發展。

關鍵詞：城鎮化;歷史演進;困境;展望

基金項目：云南省教育廳科學研究基金項目基于產業發展的民族地區城鎮化模式研究（2014C154Y）階段性成果。

改革開放以前，由于經濟發展的內生力量驅動力不強，產業結構不合理，中國的城鎮化率水平低，改革開放后，中國的經濟高速發展，城鎮化率顯著提高，從1978年的17.9%上升至2013年的53.7%，每年增長1個百分點。中國城鎮化率的不斷提高，使中國經濟高速發展、社會不斷進步，由農村社會、農業經濟向城市社會、工業經濟發展和轉型。與此同時，也帶來了一系列的社會經濟問題，這些問題存在不同的表現形式，從不同的視角來看，有經濟方面的、有社會方面的，處理不好常常引發矛盾沖突、群體性事件，影響、制約著中國經濟的和諧發展，如何通過城鎮化率的提高促進中國經濟的高速、可持續、健康發展，是中國城鎮化進程中亟待解決的問題。

一、中國城鎮化的歷史演進

1949年以來中國的城鎮化道路并非一片坦途。早期的城鎮化伴隨著工業的快速發展，以及東北和中西部地區工業城市群的建立。強調重工業的定位，最初限制了城鎮化的步伐，1949年至1957年，城鎮化率從10.6%增加到15.4%，年均提高0.6個百分點。其中，在1953～1957年期間，有超過1500萬農村人口轉入城市，占同期城市增加人口2400萬的60%以上。但是，在城市人口數量迅速增加的同時，實施優先發展重工業增長戰略使得城市產業失衡，輕工業和服務業發展滯后。在沿海地區投資減少，國家重點支持內陸城市增長。因此，城市新增就業崗位無法吸納更多的新城市居民就業。政府開始推出一系列政策措施來限制城鎮化的進一步發展。

1978年改革開發以后，中國才開始從人口的空間轉移中獲得巨大的經濟好處。1978年到1997年，勞動力從農業部門轉移到非農業部門，對我國經濟增長的貢獻率為20%，是改革開放以來支撐中國經濟增長的最重要因素。第一，中國推動了農業部門的改革。在農村推行的農村家庭聯產承包責任制，以及機械化帶來的農業生產效率的持續提高，釋放了農業部門的剩余勞動力;第二，中國逐步放松了有關國內人口遷移的限制。1984年起，放寬了農村居民到集鎮落戶的政策。1997年以后放寬了農村居民到城市，特別是小城鎮落戶的政策。2000年后，地方的戶籍制度改革試點不斷深入;第三，中國進行工業化，采用現代制造工藝，并向全球市場開放。中國推出一系列針對外資的優惠政策，70年代末，中國建立經濟特區和沿海開放城市。市場的開放和新技術的采用和推廣讓公司能夠通過集中化、專業化和技術升級實現規模經濟。這些變化也表現在通過國際貿易、投資、技術引進和技術融入參與到全球經濟發展中。

綜上，這些政策使得中國城市成為了經濟和社會活動的中心，同時，不斷提高的城鎮化率，也推動了經濟的發展，社會的進步。主要表現在，鄉鎮企業的快速發展創造了大量的非農就業崗位;東部沿海地區和中西部地區的大城市群快速發展，形成了珠三角、長三角，京津冀、長株潭等多個城市群。城市吸納和承載能力以及公共和社會服務能力迅速提高;中國有能力調整城鎮化政策，以應對新出現的挑戰和機遇。

二、中國城鎮化持續發展的現實困境

（一）產業結構的低效益形成了城鎮化發展的低效率。當前中國轉型的紅利正在減少，中國經濟發展發展模式出現了乏力的態勢。產業的發展方式粗放與發展質量不高是原因之一，產業發展方式粗放的表現是勞動密集型、高能耗、高排放、低效率等等方面。粗放式產業的產品附加值往往較低，因此，給企業帶來的收益也低，形成了制約產業發展的瓶頸;同樣，中國城鎮化模式存在粗放發展的問題，主要表現是人口城市化滯后于土地城市化，這種城市化是虛假的城市化和貧困的城市化，導致的是大量的失地農民和失業人口，土地城市化與人口城市化狀況不匹配。2000—2010年，全國城鎮城區面積擴大了64.45%，與此同時，人口只增長45.9%，城市土地擴張大于城鎮人口的增長。產業結構的低效益形成了城鎮化發展的低效率，一方面，產業結構的低效益導致政府的財政收入和居民的收入減少，制約了城鎮建設資金的來源，使城鎮基礎設施、公共服務設施的投資出現了“短板”，削弱了產業發展對城鎮建設的拉動作用，城鎮化發展效率低下;另一方面，低效率的城鎮化加大了產業經營發展的成本，影響了產業經濟效益的提升，對產業的良性、健康發展造成了巨大阻礙。

（二）農業轉移人口的保障機制缺失，“半城鎮化”現象嚴重。中國數以億計的農村剩余勞動力，受制于農業的集約化程度低、農業產業發展的水平低、農民的勞動收入低，而到城市打工和投資經營，他們實現了職業轉變和地域轉移，但是農民的素質、農民的身份、生活方式并無根本改變，在城市就業，戶籍在農村，進城務工農民難以取得城市市民的身份，加之城鎮教育、就業、醫療、住房、社保都打上了戶籍的標簽，農民工沒能實現人的城鎮化和市民化，現有戶籍藩籬暫時還未拆除，“半城鎮化”現象嚴重。由于在高速提升城市化率的驅動下，只是不斷的有更多的農村人口轉移到城市，而城市配套的公共政策、公共服務及基礎設施、保障機制等建設嚴重滯后，資源配置的均等化失衡，要解決這種公共服務均等化所需的大量資金投入未能與城市化率的提升同步跟進，只是造成了“農民工的市民化”的假象。農業轉移人口無法與城市居民享受同等的社會保障權利，缺乏基本的保障機制的支持，呈現“候鳥型”、“鐘擺型”的轉移。

（三）“土地城鎮化”驅動“城鎮化”。在中國經濟高速增長和結構轉換中，政府主導的城鎮化有賴于土地的資本化。在實現經濟經濟增長的過程中，中國建立了一套高度有利于政府主導發展的土地權屬框架，保證在農村土地變成非農用地過程中，地方政府在土地獲得、土地變性與土地供應等環節獨享專權，實現土地利益最大化。城鎮化發展過分依賴于土地開發，依賴于土地開發收益投入城鎮化建設，忽視市場機制調節作用，使城鎮化建設和經濟增長在粗放型和低水平下運行，使本應由產業發展積極推動的城鎮化發展，而成為了政府行政主導的“土地城鎮化”。據相關統計，中國城鎮土地從2000年的約9.9萬平方公里增至2010的12.7萬平方公里，年均增長率為2.5%，與此同時，城市人口密度下降幅度超過25%。

三、中國城鎮化的發展展望

（一）以發展城市群作為推動城鎮化發展的重要途徑。中國城市的集群化發展是中國未來城鎮化發展的方向。經過30多年的發展，中國已經形成了數量較多、發展良好的中小城市和小城鎮。大城市的發展也有了一定規模。現在我國有京津冀、珠三角、長三角三個國家級城市群，還有7個發展具有一定規模的中等城市群，是山東半島、遼中南、中原、關中、長江中游、海峽西岸、川渝城市群。另外，還要建立包括烏昌石、蘭西、滇中、黔中、北部灣、江淮、寧夏沿黃、太原、呼包鄂榆、哈長10個區域城市群。充分發揮城市群在該地理范圍內的集聚和輻射作用，以中心城市在區域經濟增長中的帶動作用。通過集聚效應，中心城市發揮本身的優勢條件吸引人口、企業和社會辦事機構在其空間中集聚、實現人口集聚、產業集聚與系統集聚;通過擴散效應，中心城市向臨近區域輸出生產要素，且充分運用臨近區域的資源優勢、產業優勢擴散和輻射其經濟成果，使中心城市和臨近區域的經濟協同發展。

（二）加大基礎設施建設投入，提升城市功能。加大基礎設施投入力度，提升和完善城市的供排水、供熱、供氣、污水處理、垃圾分類處理、公共交通、道路等基礎設施水平，著力推動港口，機場、鐵路、高速公路、水利為突破口的基礎設施的升級工程，建設公路網、鐵路網、信息網。城市基礎設施的水準的高低，決定了城市對資源的利用和吸納能力的大小，也反映了城市的功能承載能力的強弱，在經濟結構轉型的背景下，實現產業的升級和優化，粗放式的城鎮化道路已經不適于城鎮化發展，產業的集聚、產業的聯動、資源的供享、資源的循環利用都需有極強的城市化功能作支撐。不斷創新城鎮發展模式，應走資源節約、環境友好、高效集約的新型城鎮化道路。

（三）提升中國中國城鎮化質量水平。中國從1978年以來，城市化率持續提高，城市化快速發展，到2013年，中國城市化率已達53.7%。雖然在城市化進程中取得了斐然的成績，但是，依靠的是粗放發展的、對資源環境無序利用的、 人力資源使用效率低下的城鎮化發展方式，中國城鎮化質量總體水平不高。未來中國城鎮化發展要注重城鎮化發展的質量，走內涵發展可持續的城鎮化發展道路。對城鎮化質量的評價， 有學者提出城鎮化質量的測度應包括兩個層面的“城鎮化”，即“精神”城鎮化和“物質”城鎮化（李剛，2015），中國城鎮化質量的不斷提升，在“物質”城鎮化不斷提升的同時，應大力推進“精神”城鎮化。“精神”城鎮化建設的主題應包括：①居民素質的提高;②城市文明的普及;③城市公共管理水平的提升。破除城鄉固有的二元體制、積極推進城市、鄉村文明的協調發展、提高城市公民的道德倫理水平、加強城市的綜合治理，是中國提升城鎮化質量的路徑選擇。

參考文獻：

[1] DRC 國務院發展研究中心，世界銀行.中國推進高效、包容、可持續的城鎮化[M].中國發展出版社，2014.

[2] 張茉楠.中國需要什么樣的城鎮化戰略？[J].中國經濟報告，2014，1.