行業組織職業教育職能的政策路徑分析

□鄧志高

行業組織職業教育職能的政策路徑分析

□鄧志高

借鑒發達國家職業教育的成功經驗，結合行業組織性質與功能，利用行業組織的信息優勢，發揮其在職業教育中的協調作用。通過立法賦予行業組織職業教育義務，政府購買行業組織制定的職業標準，補償行業組織提供的校企合作服務，以公共財政支持行業組織制定職業人才培養規劃，支持行業組織開展的職業教育教學服務等政策措施，促使行業組織行使指導、評價、服務三大職業教育職能。

行業組織；職業教育；職能

一、行業組織在職業教育中的協調作用

職業教育是指讓受教育者獲得某種職業或生產勞動所需要的職業知識、技能和職業道德的教育。其目的是培養應用人才和具有一定文化水平和專業知識技能的勞動者，與普通教育和成人教育相比較，職業教育側重于實踐技能和實際工作能力的培養。因此，職業教育必須充分利用教育資源和社會生產資源，遵循手腦并用、知行合一的教育規律，走校企合作的道路，實施工學結合的人才培養模式。

行業組織是指工商企業為了協調企業之間的經營活動，溝通信息，自發組織起來的一種社會中介機構。行業組織以會員的形式將眾多的工商企業組織在一起，履行保護、協調、監管等職能，促進整個行業的共同發展。一方面反映企業的共同要求，協調企業行為；另一方面，調整政府和工商企業之間的關系。

行業組織開展職業教育具有應然性。一來，校企合作是職業教育的基本道路和辦學模式，行業是企業聯合體，與行業合作，可以充分發揮其企業信息集中、溝通便捷等優勢，高效地尋找到最適合學校實際情況的合作對象。二來，職業需求是職業學校的專業設置的邏輯起點，每個企業的職業技能人才需求各異，反倒是行業組織，能準確把握行業內職業人才的共性需求。因此，職業學校與行業合作，是專業設置與專業建設的必然需求。

國際上，由行業開展職業教育由來已久。從11世紀西方國家行業協會開始建立基爾特學校到1856年英國工藝協會負責工藝系統技術員資格的考核工作，行業組織開辦并管理職業教育活動越來越多。進入工業化時期，行業組織在職業教育中更是起著主導作用，相關法律制度也逐步完善。澳大利亞建立了全國統一的職業技能認證體系，行業負責制定職業認證標準，作為培訓和考核的依據［1］。德國《聯邦職業教育法》明確了職業教育的主管機構是相應的行業協會，比如，規定手工業協會是本法意義上手工業條例界定的手工類職業的職業教育主管機構，工商業聯合會是本法意義上非手工業工商類，農業協會是本法意義上農業包括農村家庭經濟類職業的職業教育主管機構，主管機構對職業教育履行監督與咨詢的職能，成立職業教育委員會，對職業教育重大事宜提出建議，致力于不斷提高職業教育的質量；還須為實施結業考試成立考試委員會等等［2］。不僅如此，新加坡、韓國、瑞士、英國等職業教育發達國家，都實施了典型的行業主管職業教育體制。他們的成功經驗表明，發展職業教育必須發揮行業的作用。

我國行業舉辦職業教育也不是新鮮事物。1953年，中央各部和主管部門集中統一領導與管理中等專業學校，就使得我國的職業教育具備了深厚的行業背景。實踐證明這是培養職業技術人才的有效制度。但是，改革開放以后，特別是1996年出臺的職教法，規定職業教育由教育行政主管部門統籌規劃，綜合協調，是職業教育失去行業背景，進入了職業教育與行業的剝離時期。由于脫離了行業企業背景，職業教育的培養模式、課程、教師等，基本沿襲學科理論教學模式，學生無法獲得充足的現場工作經驗和職業技能，影響到職業人才的培養質量，職業教育市場出現人才的結構性短缺和結構性過剩并存的現象。目前，隨著我國經濟社會轉型升級步伐的加快，職業教育與行業之間正試圖建立溝通互動機制，職業教育進入行業背景重構時期［1］。

二、行業組織在職業教育中的三大職能

2014年，國務院《加快發展現代職業教育的決定》提出發展職業教育要加強行業指導、評價和服務，明確了職業教育中行業組織的三大職能。加強行業指導能力建設，分類制定行業指導政策。通過授權委托、購買服務等方式，把適宜行業組織承擔的職責交給行業組織，給予政策支持并強化服務監管。行業組織要履行好發布行業人才需求、推進校企合作、參與指導教育教學、開展質量評價等職責，建立行業人力資源需求預測和就業狀況定期發布制度。

（一）指導職能

行業對職業教育的指導職能體現在對職業教育培養人才的種類、規格、培養內容、方式、程序等方面予以指示和引導。行業行使指導職能主要有兩種途徑，一是通過職業技能標準對專業教學標準、課程標準的指引上。職業技能標準是在以行業為主體制訂的，在職業分類的基礎上，對職業（工種）的活動內容進行分解和細化，從技能和知識兩個方面對完成各項具體工作所需職業能力，包括職業功能、工作內容、技能要求、相關知識的描述，對從業人員工作能力水平的規范性要求，反映了企業和用人單位的用人要求。為了保證職業教育密切結合生產和工作的需要，使更多的受教育者和培訓對象的職業技能與就業崗位相適應，職業學校以職業技能標準為依據，制訂專業教學標準和專業課程標準，明確培養目標和規格、教學內容，組織實施教學，規范教學管理、加強專業建設，開發教材和學習資源，作為開展學校專業教學的基本文件。因此，職業技能標準的頒布對職業學校確定培養目標、設置教學課程、制定教學內容和開展校企合作培養技能人才具有重要的導向作用。二是通過派代表加入學校專業教學指導委員會，參與職業學校的專業建設，共同研討專業的設置與調整，制定或修改專業標準，開發課程體系和教材，舉辦職業技能大賽等等。三是制定職業人才發展規劃，為職業學校的發展提供指導。

（二）評價職能

行業組織對職業教育的評價主要從人才培養質量、職業學校辦學水平、專業建設水平、教師教育教學能力、校企合作質量等四方面開展，以實現對職業教育的有效監管。其核心是人才培養質量。根據行業組織的特性，借鑒國外的成功經驗，評價內容不同，行業組織所發揮的作用和宜采取的方式也不相同。一般而言，行業組織對職業教育人才培養質量的評價，主要著重于職業技能鑒定。國際上通行的做法是將國家職業資格框架與職業標準配合運行，實行職業資格準入制度。由行業組織作為主體，根據職業標準對學生進行職業技能等級考核與鑒定，合格者，發給相應的等級證書，等級證書作為職業學生就業的準入資格之一。而對于職業學校辦學水平、專業建設水平、教師教育教學能力則宜采用第三方評價制度，有獨立的第三方評價組織，根據合理的評估指標，采用科學的評價方法進行評價，行業組織參與作為職業教育的重要服務對象對其進行評價。至于校企合作質量的監管，可以通過行業信息平臺以及校企合作專項資金進行統計與監管。這樣，一方面能保證評價的真實性、公正性、合理性，另一方面，也避免了政府評估所產生的評估主客體雙方繁重的工作壓力。

（三）服務職能

結合組織的性質和職能，行業組織可以向職業教育提供二方面的服務。首先，其可以通過將職業人才需求預測工作常態化，向社會公布職業人才需求預測報告，為職業教育的專業設置與調整提供參考和咨詢。其次，可以搭建職業教育校企合作的信息平臺，成為校企雙方的溝通橋梁。一般來說，行業組織采取會員制的方式，將行業內眾多的工商企業集聚在一起，能隨時掌握企業的發展動態、技術動態、本行業對人才的需求和要求，成為行業內產品、人才、技術、市場等各方面信息集中的載體。所以，行業組織可以建構行業信息平臺，在行業內的工商企業和相關職業學校之間共享各方面資源信息，包括學校教師和企業技術骨干的信息、職業人才供求、實習崗位供求、技術創新與進步等，為校企雙方的合作搭建溝通的平臺。行業組織一頭連著企業，一頭連著開設了相關專業的學校，可以在合作雙方間傳情達意，牽線搭橋，促成校企之間的有效合作。

行業組織在職業教育中的職能應該在不同層級的行業組織中進行分工并予以明確。目前來說，行業組織分為三個層級，即國家級行業組織、省級行業組織和市級行業組織（簡稱地方行業組織）。一般來說，高層級的級行業組織主要對職業教育提供共性的指導與服務，而地方行業組織則提供省域內共性指導與服務，市級行業組織則主要負責為地區職業教育的發展提供具有區域特征的個性服務與指導。

三、政策建議及實現路徑

（一）通過立法賦予行業組織職業教育義務

首先，賦予行業組織作為行業內職業教育管理機構的職能。與發達國家相比，我國的行業組織功能較弱，只有少數的行業組織在職業教育領域有所建樹，比如機械工業協會成立了教育協會，對行業職業教育進行指導。而在發達國家，行業協會在職業教育中發揮著非常重要的作用，比如德國，手工業協會是手工類職業的職業教育主管機構，工商業聯合會是非手工業工商類職業的職業教育主管機構，農業協會是農業類職業的職業教育主管機構，律師協會、專利律師協會和公證員協會是法律事務領域里專業職員的職業教育主管機構，醫生協會、牙醫協會、獸醫協會及藥劑師協會分別是其工作范圍內衛生健康服務領域里專業職員的職業教育主管機構，等等［2］。澳洲政府規定，各行業根據國家職業資格框架體系負責制定本行業的職業標準，并通過行業技能委員會來參與職業教育和培訓工作，包括向國家部長級委員會提供咨詢并監督職業教育和培訓工作，組織相關行業技能專家參與學歷資格認定與培訓包的建立［3］。因此，應該修訂《中國職教法》，制定校企合作的行政法規以及地方性職業教育法規和政策，賦予行業組織開展職業教育的權利和責任。在行業協會里成立專門的職業教育委員會，對職業教育進行監督與咨詢，確保職業教學內容、跟蹤教學質量，針對兼職教師管理、學生實習、技能鑒定、就業等重大問題提出建議，致力于不斷提高職業教育的質量。其次，加強行業組織自身建設。擴大行業組織的會員規模，切實了解工商企業的人才需求，為工商企業提供保護、服務與協調，擴大行業內影響力，以促進行業的共同發展。

（二）政府購買行業組織制定的職業標準

通過政府購買的方式，委托國家級行業組織為我國2000多個職業制定職業標準［4］，描述相關職業的工作內容、技能要求和相關知識的描述。地方行業組織可以依此制定行業內學生的實習標準、教師職業技能標準、職業技能等級考試標準。學生實習標準要明確實習條件、培訓師資格、雙方的責任、實施辦法等，作為指導工作場所教學的依據；職業學生通過職業技能考試，才能獲取職業資格等級證書，才能獲取相應職業的準入資格。所以，職業技能等級考試標準是職業學校教育教學的指南。教師職業技能標準最關注教師與工作場所相關的技能，成為職業院校安排教職工培訓的一個基準，也將會成為企業參與職業院校教學的標準。這些標準都是職業學校實施職業教育的指導性文件，有利于職業學校平衡穩定地組織教學，也能保障教學質量和人才培養質量，是屬于公共服務范疇。所以，政府應該通過購買服務的方式補償各級行業協會為此支付的成本及時間。

（三）補償行業組織提供的校企合作服務

地方行業組織應該成為職業學校和工商企業的橋梁，為雙方在職業教育領域的合作牽線搭橋。具體的服務內容及方式包括：根據國家職業教育政策要求，結合本地區的實際情況，開發適合地區需求的行業信息平臺，共享學校和企業的信息資源；建立實習企業準入制度［4］，由地方行業組織根據學生實習崗位需求制定實習企業建設計劃，受理并審核實習企業準入資格申請，管理區域內本行業實習企業，對實習企業進行考核與獎勵。制定校企合作合同范本及指導手冊，研究校企合作的評價與監測系統，對校企合作進行統計與監管。地方行業組織可以通過成立校企合作委員會和職業技能評鑒委員會，以促進學校與企業之間的高質量協作，以確保校企合作的有效性。職業教育校企合作委員會和職業技能評鑒委員會的工作為榮譽性質。其為此工作所墊付的支出和占用的時間，因給予適當補償。

（四）以公共財政支持行業組織制定職業人才培養規劃

賦予行業組織進行人才需求預測，制定職業人才培養規劃的職能。由地方行業組織監測并及時跟蹤區域內本行業內職業人才需求，并定期發布人才需求預測報告，制定職業人才培養規劃，為職業學校的專業建設和職業學生的就業提供指導；并為本行業內相關職業的畢業生就業提供指導與服務。其成本應納入公共財政預算，由政府購買行業企業的服務。

（五）支持行業組織開展的職業教育教學指導與服務

地方行業組織會同教育行政部門，組織企業和學校共同對專業設置、專業標準課程內容及教材進行編撰和修訂。建立企業兼職教師庫，實施兼職教師準入制度，受理并審核本行業內企業人員的兼職教師資格申請，并對兼職教師進行管理與考核。

圖1　行業組織職業教育職能實現路徑

綜上所述，通過上述五大政策措施，可以實現行業組織的職業教育職能。其實現路徑如圖1。

［1］吳進.職業教育行業背景的發展與重構［J］.教育與職業，2007（20）：13-15.

［2］姜大源.德國聯邦職業教育法譯者序［J］.中國職業技術教育，2012（10）:71-88.

［3］孫蔚，陳連生.澳大利亞職業教育中行業的作用及其啟示［J］.浙江工貿職業技術學院學報，2006 （1）:32-35.

［4］吳建新，歐陽河，黃韜，等.專家視野中的職業教育校企合作長效機制設計—運用德爾菲專家咨詢法進行的調查分析［J］.現代大學教育，2014（4）: 74-84.

責任編輯蔡久評

鄧志高（1964-），男，湖南武岡人，中山火炬職業技術學院副研究館員，研究方向為管理學、職業教育學。

國家社會科學基金教育學一般課題“政府有效介入下的職業教育校企合作長效機制研究”（編號：BJA120081），主持人：吳建新；廣東省教育科研“十二五”規劃2013年度項目“職業教育校企合作績效評價研究-基于廣東省18個地級市的實證研究”（編號：2013jk283），主持人：易雪玲。

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1001－7518（2015）06-0032-04