后危機時代金融安全問題思考

祁敬宇

(首都經濟貿易大學金融學院，北京100070)

近年，全球金融危機給人們的教訓是深刻的，這場經濟危機絕不是一夜之間發生的，而是全球經濟結構變化、經濟政策失誤和金融監管缺失等多種問題造成的。金融危機對國家經濟、社會穩定的沖擊有目共睹，對此，一些學者已經從不同角度進行了反思和總結。金融危機的形成和發展對金融安全同樣也存在巨大影響，基于此，本文試從金融危機與金融安全的視角談點粗淺認識。

一、從金融風險、金融危機到金融監管

2008年全球金融危機的爆發，在一定程度上反映了“微觀金融審慎監管”體制的弊端。危機使人們意識到，要維持金融市場的穩健發展，僅僅依靠對微觀經濟主體進行監管，遠遠不能應付現今創新活動層出不窮的金融市場，特別是難以應對國家金融穩定、金融安全等宏觀層面的深層次監管問題。

金融危機和金融安全都是相對于一定的金融風險積聚程度而言的。雖然金融風險的存在并不必然爆發金融危機，但金融危機的爆發卻必然會危及金融安全。金融安全的最低層次應當是指國家金融體系，以及金融活動處于一種不受威脅(內外沖擊)的狀態，要保持這樣一種狀態，必須未雨綢繆，提前做好各種應對措施，積極防范各種金融風險(金融風險、金融危機和金融安全的相關情況如文后圖所示)。

在圖中，金融風險、金融危機之間的轉化環節依賴于金融傳播或金融傳染。金融傳染有很多渠道，銀行是金融傳染的一個關鍵渠道，它不是傳染的始作俑者，卻是危機能夠促成(caused)或自我實現(self-fulfiling)的重要載體。金融危機的國際傳導(傳遞)機制，是指金融危機在多國之間擴散、蔓延的內在機理。危機跨越國界的傳染，形成多國同時或先后發生危機的現象，可以有多種原因，但無論何種原因或形式，都將對傳入國的金融安全產生重要影響。要防范金融風險，提高應對金融危機的能力，就必須加強和提高金融監管的水平。

此次金融危機給人們帶來的影響，除了對現有金融監管制度的改革外，還有對整個監管模式的思考，什么樣的金融監管模式才能符合未來的監管需求，才能提升國家金融安全，才是較為理想的監管模式呢?回顧一百多年來全球金融監管的歷史變遷，可以看到，金融監管從機構監管到功能監管再到原則性監管，從微觀審慎監管到宏觀審慎監管，人們的認識在不斷提高和深入。

二、各國加強金融安全及其金融監管變革的概況

由于2008年以來的金融危機暴露了金融機構盲目過度追求利益而導致的流動性不足、杠桿率過高、薪酬激勵機制扭曲、信用評級機構管理漏洞、金融安全網建設不足等方面的問題，因此，對金融監管與金融安全等方面的相關關系進行一番思考是很有必要的。

縱觀美國、歐盟、英國和日本金融監管變革，突出體現在金融監管體制已從單純的微觀審慎監管轉到微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機結合的方向上來，對國家金融穩定和金融安全的重視程度日益提高［1］。這是一個值得關注的現象。反思各國金融監管可以發現，各國政府不僅重視系統性重要金融機構對本國經濟和金融穩定、安全的影響，也普遍加強了對系統性金融風險的監測和控制。與此同時，一些國家也根據各自國情提出了金融監管變革的方向和措施，以圖完善監管體制，恢復消費者、投資者信心，確保在國家金融安全的前提下重振市場。

(一)美國金融監管改革

此番金融危機的爆發，一定程度上與美國寬松的監管環境、過度自由化的金融創新和盲目崇尚自由的經濟活動不無關系。縱觀美國金融監管的歷程，寬松自由與趨緊謹慎的監管體制交相更替，其根本出發點在于是否有利于美國經濟的發展及其在全球的經濟地位［2］。

20世紀30年代的金融危機，使美國遭受了建國以來最為嚴重的經濟大蕭條，為防止危機的再次發生和促進經濟恢復，美國政府出臺了《格拉斯—斯蒂格爾法》，嚴格限制金融機構混業經營。該法案的出臺標志著美國進入分業經營、分業監管的時代，同時也是美國微觀金融審慎監管的開始。在這樣的微觀金融謹慎監管體制下，美國經濟大體保持了此后數十年的發展。1999年克林頓政府簽署了《金融服務現代化法案》，允許商業銀行進行混業經營。隨著《格拉斯—斯蒂格爾法》的廢除，金融監管日漸走向寬松和自由放任。然而，不幸的是，在簽署《金融服務現代化法案》九年后，美國再次陷入金融危機，而這次危機的根源恰恰就是放任自由的監管態度下金融創新的過度發展。危機爆發后，針對監管領域存在的不足，美國政府于2010年7月21日簽署了《金融監管改革法案》，該法案被認為是簽署《格拉斯—斯蒂格爾法》以來對美國金融業影響最深遠、最全面的金融監管改革法案。

《金融監管改革法案》的內容主要是針對金融危機爆發中顯露出來的各種問題提出解決辦法，以彌補現有監管體系的漏洞。主要涵蓋以下幾方面內容:針對此次危機中暴露出來的系統性風險，主張建立跨部門的金融穩定監督委員會(FSOC)，負責識別和控制金融系統中的風險，這是最主要也是最明顯的改革之處;針對金融機構的高杠桿率和流動性不足等隱患，提出增加金融機構的資本金、限制銀行從事高風險性業務和逐步降低杠桿率的要求，以增強金融體系整體安全;針對信用評級機構在金融危機中所起到的重要作用，提出加強對信用評級機構的監管。另外，該法案還針對此前多頭監管模式中存在的監管真空、危機中普通消費者和投資者利益最易受損等問題提出了各種解決策略［3］。總體而言，該法案在穩定金融發展、增強信息透明度、保護弱勢群體等方面做出了諸多嘗試，并試圖在金融市場穩定、金融創新、保持國家金融安全與金融機構活力等方面尋找再平衡點。

(二)歐盟金融監管改革

總體來說，歐盟的金融監管以德國為楷模，秉持著謹慎監管的態度，在金融創新方面一直遜色于美國，且發展規模也遠不及美國。盡管在次貸危機爆發后歐盟未能獨善其身，也受到了不小的沖擊，但相對而言，德國的金融安全與金融監管相對他國仍屬做得比較好的。

針對危機前的缺陷，歐盟于2009年6月19日通過了《歐盟金融監管體系改造》，這是金融危機爆發以來歐盟最為重要的改革法案。該法案的主要內容是:針對金融創新的復雜性、跨部門的金融活動增多等提出了組建歐盟系統性風險理事會(ESRC)，以期加強對系統性金融機構的監管，實時監控系統性風險;針對區域內和國際資本流動日益活躍、風險傳遞的跨區域性等提出了加強歐盟區域內各國和國際的信息交流和金融監管合作［4］。此外，還針對金融系統的親周期性、會計準則等問題提出了增加逆周期儲備等各項措施。

簡言之，《歐盟金融監管體系改造》改革法案得到了德國和法國的極力支持，但它并沒有涉及歐盟各國的財政權力，在如何加強各國國內的監管體系交流方面也缺少具體措施，因此，該法案的實施效果并未完全如愿。

(三)英國金融監管改革

英國作為世界最重要的金融中心之一，雖然其金融監管體系和金融監管文化有許多可圈點之處，但在本輪金融危機中也付出了慘重代價。與美國的多頭監管和傘式監管不同，英國實行的是綜合監管體制。早在2000年英國就頒布了《2000年金融市場與服務法案》，通過組建相對完備的監管體系和實行綜合監管體制對金融市場實行全面監管，并且在金融危機爆發前，英國監管當局就已經不局限于機構監管或功能監管，而是在一定程度上推行了原則性監管。在相對完善的監管體制下，針對此次外源性的金融危機，英國的監管改革更多的是對現有監管體制細節性的修改和對監管漏洞的修補。

2009年2月和7月，英國相繼通過了《2009銀行法案》和《金融市場改革》兩部法案，通過籌建英國金融穩定委員會(CFS)，給予其搜集金融機構各種交易信息和數據的權限，讓其主要負責監管金融體系的系統性風險;明確了監管機構在處理危機金融機構的權限和程序，制定了銀行破產程序;加強監管部門間的信息交流和國際監管的合作交流;加強了對普通消費者權益保護等的立法。各界對此次的監管改革褒貶不一，支持者認為，此次監管改革一方面完善了現有的監管體系，能夠有效地維護市場穩定;另一方面，保持了國內金融市場的活力，有利于增強英國在國際金融市場上的競爭力。批評者認為，當局此次的改革力度過于溫和，僅是淺層次的改革，使英國喪失了一次難得的結構性改革機會，不利于金融體系的長期發展。

(四)日本金融監管改革

此次金融危機對日本的沖擊主要體現在宏觀經濟層面。由于日本的外貿依存度較高，所以其宏觀經濟在金融危機中下滑趨勢明顯，但微觀金融體系所受沖擊卻相對有限，這主要歸功于自1998年亞洲金融危機之后，日本國內就一直專注于處理銀行的不良資產，在金融體系內形成了穩健經營而非盈利導向的理念［5］。

表 全球主要經濟體國家和地區金融安全、金融監管情況比較

此次危機中，日本的金融機構除了一家小型的保險公司(大和生命保險公司)倒閉外，再無其他重大險情。但穩健的日本金融體系仍在金融危機中遭受了來自資產縮水、核心業務低迷、資產負債率上升等方面的壓力。日本當局對金融危機的普遍看法是積極的，認為金融危機為日本的金融業發展提供了難得的機會，更有利于提升日本金融市場在全球范圍內的競爭力，因此，日本的金融改革偏重于增加日本金融市場的競爭力。具體體現在:增加市場透明度和提高市場效率，確保市場的吸引力，如設立一個為專業投資者服務、簡化信息披露的市場，允許國外上市公司僅采用英文進行信息披露;改善經營和監管環境，如取消銀行、證券和保險的分業經營限制，加強與金融機構的對話與溝通，提高監管政策的透明度和可預測性等;改善金融市場的外部環境，如加快金融、法律、會計等人才培養等。整體而言，日本正朝著全面監管、增加市場透明度、加強國際合作、調整市場激勵機制等方面做出調整。

從以上對美國、歐盟、英國和日本的金融監管改革的概述中可以發現，目前，全球金融監管趨勢正向著全面、宏觀審慎、加強世界交流和完善激勵機制等方面改進。

三、宏觀金融審慎監管與金融安全在金融監管中的重要性

縱觀以上各國的金融改革不難發現，雖然各自具體的改革措施不同，但改革都立足于對現有金融監管體制的變革與完善，以期達到保護市場發展、強化市場活力、加強市場監管和降低市場風險、確保國家金融安全等目的。畢竟一國金融改革既是對以貨幣政策、金融監管、微觀金融行動和金融開放四大要素中的某一項與其他三項不平衡時的自我平衡和協調，也是對四要素中不平穩發展的“短板”因素進行的變革，而在這些“短板”因素中，金融安全無疑是最重要的。

要確保國家金融安全，建立和完善金融安全網十分必要。金融安全網是政府用以預防和應對金融業遭受不利沖擊導致的傳染性擠兌破壞的一組政策制度設計，從流程角度劃分，主要包括預防性管理、應急管理和市場退出管理三部分，其中，預防性管理主要是指對金融機構的市場準入、經營行為的監督管理，以及公眾信心穩定機制和安全預警機制;應急管理主要是指如何對困境中的金融機構進行救助，以穩定金融系統;市場退出管理主要是指對失敗金融機構的處理，亦即市場退出政策。金融安全網所使用的制度工具有審慎監管、存款保險制度、最后貸款人制度、市場退出政策等，涉及的制度執行主體包括金融監管當局、存款保險機構和中央銀行等。

此外，金融安全網的各組成部分應構成一個緊密銜接、有機結合的整體。第一，無論是否存在存款保險和最后貸款人制度，審慎監管都承擔著對金融業的監督管理職能，因而是金融安全網的第一道防線，它主要承擔“預防”功能，并有助于彌補存款保險和最后貸款人制度中存在的缺陷，如道德風險和市場紀律放松，從而成為防止濫用金融安全網的重要屏障。第二，存款保險與最后貸款人制度在金融機構救助中發揮互補作用，兩者都有保護存款人利益、維護金融穩定的作用。但前者是直接的，后者是間接的;前者是法定的，后者多取決于央行自由裁量，是隨意的;前者通過防止擠兌來保護存款，后者通過保護存款防止擠兌。第三，市場退出機制是金融安全網的最后一道防線，其作用在于對不可救助的金融機構，以法定程序妥善處理其債權債務關系，以此降低經營失敗對社會的影響，保持金融體系穩定。

反思金融危機可以發現，宏觀監管缺失是導致危機爆發的主要原因，因此，建立宏觀金融審慎監管體系已經達成共識，各國均強調在多部門監管體制下，通過組建跨部門的宏觀監管機構來加強金融監管。如美國金融服務監督委員會(FSOC)、歐盟系統性風險理事會(ESRC)和英國金融穩定委員會(CFS)，由它們負責監控整個金融市場上的系統性風險和保證國家金融安全。目前，在構建宏觀審慎監管體制中，所涉及的工具主要是要求各金融機構進行逆周期資本儲備，降低杠桿率，提高流動性要求，加強對信用證券化、衍生產品的監管等，以加強金融機構對風險的承受能力和防止風險在金融系統間的傳播。

跨境監管的主要挑戰是:全球性銀行的生命是無國界的，但死亡是有國界的［1］。本次危機也反映了金融活動全球化與金融監管屬地化之間的矛盾，加強國際監管協調成為各國共識。在全球金融高度一體化的當今，僅靠一國通過提高其監管水平來維護本國金融市場的穩定是不現實也是不可能的，如果全球的監管水平不能同步提升，那么就會出現監管套利等行為，也會降低監管改革的效果。因此，各國在監管改革中都強調促進國際信息交流和合作的重要性，以便同步提升國際監管水平。美國和英國在監管改革中還強調要加強對普通消費者和投資者的保護，完善相應的保護機制，美國還增加了對問題金融機構的處置辦法，并要求重要的金融機構做好“死前遺書”，以及詳細列出應對危機的辦法和破產程序等，以防止因“大而不倒”引發的道德風險。

Edward J.Kane(2001)認為，每個安全網都是一種尋求平衡由下列情形產生的成本和收益的多維政策框架，這些情形是:(1)保護客戶免受金融機構破產的危害;(2)限制金融機構過度承擔風險;(3)預防和控制銀行擠兌的破壞性后果;(4)發現和處理破產金融機構;(5)當破產金融機構關閉時，在全社會范圍內分配損失。

金融安全網涵蓋了金融機構風險管理的全過程，從事前預防到事中管理再到事后處理，其直接目標是防范應對金融危機，維護金融穩定;最終目標是促進金融體系效率提升，推動金融業可持續發展。其功能主要有:

1.危機防范功能。維持公眾對金融體系的信心對金融穩定有重要意義，金融安全網的首要功能即是建立事前的風險預警、防范機制，穩定公眾信心，并以此穩定整個金融體系。監管當局通過對金融機構市場準入、經營合規性和風險性實施監督管理，控制風險的形成、集聚和外化，有較強的事前安全屏障作用。存款保險制度一般具有明確的補償和拯救標準，在消除金融機構和存款人之間信息不對稱、防止公眾心理恐慌和擠兌、維持公眾信心等方面具有特殊作用。貸款人制度通過對危機機構提供流動性援助，避免流動性危機向清償性危機轉化，也有一定的事前危機預防功能。

2.風險分攤補償功能。很多情況下，金融危機是一種流動性危機，流動性缺失使得損失無法通過合理渠道彌補，而損失能否迅速彌補和合理分攤是危機處理能否順利進行的重要前提，是穩定公眾信心的關鍵。存款保險的實質就是一種將個別機構的風險在整個金融業內部進行分攤和補償的機制，其宗旨是借助“共同保險”機制將危機經由保險公司分攤、轉嫁到整個金融系統，維護金融安全和穩定。

3.危機救助功能。危機發生后，及時采取適當救助措施，使危機機構早日走出困境，盡可能減少負外部性，有助于維持金融穩定。存款保險制度和最后貸款人制度是危機拯救處理的核心機制。

4.退出管理功能。責令經營失敗的金融機構及早退市，可有效降低金融體系道德風險，減少重組成本，恢復金融體系穩健性及公眾信心，也可增強市場主體風險意識，提高資源配置效率。

當前，中國的金融安全網由分業經營、分業監管的金融監管體系，政府“兜底”的隱性存款保險制度，以央行再貸款為主要手段的最后貸款人制度，以及政府行政主導下的金融機構接管、撤銷等退市制度組成［6］。其主要欠缺有:一是政府介入過深，市場約束嚴重不足，政府監管與市場紀律的關系失衡，在保持金融穩定與金融安全方面還需要減少政府行為，發揮市場的監管作用;二是在金融穩定與金融效率的關系上，如何在金融創新、金融穩定與金融安全之間保持協調和平穩運行仍是極為重要的課題;三是立法層面的制度設計粗糙，可操作性差，行政機關自由裁量權過大，相關主體責權利不明，機會主義泛濫;四是風險處置效率低下，效果不佳，大量風險因素只是在金融體系內跨越時空轉移，而未能從根本上消除，金融體系仍隱含大量潛在風險。

筆者認為，理想的監管模式應是原則性監管模式，即以金融機構開展業務原則(如誠信、必要的技能、勤勉、審慎、內部管理和控制、市場行為等)、對金融消費者的保護(如公平待客、與客戶溝通、防止利益沖突、保護客戶資產等)以及監管者監管原則(如維護市場穩定、維護市場公平等)等為基本原則，對金融市場實行監管，其核心思想是重視誠實信用精神、善良管理人注意義務、公正公平公開，并以金融消費者權益保障為最終依歸。原則性監管模式既能夠確保監管的有效性，又能夠合理配置監管資源，并培育監管對象的創新能力;既能夠克服機構監管和功能監管模式對金融創新監管的不足，也能夠彌補金融創新后的被動監管形勢，避免一味地彌補監管漏洞的惡性循環。

作為理想的監管模式，原則性監管的實施需要一定的基礎，也需要綜合考慮特定的社會經濟、政治、文化甚至法律等因素，還要充分考慮監管背后的利益博弈等，盲目實施原則性監管不僅不會提升監管的質量，反而會降低監管效率，有可能變相成為另一種形式的機構監管。

監管與文化存在相輔相成的關聯。文化是歷史的沉淀，在文化沉淀過程中，監管擔負著確認、強化和傳播的功能。不論監管制度如何完善，終究是低層次的要求(考慮金融市場的活躍性，否則沒有活躍性的金融市場，監管也沒有意義)，是被動的要求。而良好的文化底蘊則能以下意識的方式促使人們朝著監管目標行動，是主動的作為。這對于監管創新行為層出不窮的金融市場來說尤為重要，良好的文化底蘊能自動地促使人們在不斷創新中避免過度的風險積累，能克制人們盲目的利益追求，保持謹慎樸實的態度。

對于原則性監管，良好的文化底蘊更是不可或缺。由于原則性監管更注重監管的目標設計，因此在監管細節上沒有過多要求，這就給了微觀金融主體更多的選擇權。當實際操作時，如果沒有良好的文化底蘊，人們一味地追逐利益而不顧風險，那么原則性監管的目標肯定不能實現;如果有良好的文化底蘊，人們在面臨風險時就會適度選擇，兼顧風險與收益，從而能夠有效避免風險的積累。英國正是因為有良好的自律性底蘊，才能較早地實行原則性監管。中國自古就有崇尚誠信、仁義禮儀等諸多優秀文化底蘊的傳統，但近年來中國的監管體制較為落后，究其原因是因為落后的經濟基礎。因為文化的先進與落后其實是一個相對的概念，其決定的標準在于經濟基礎。

過去一百年落后的經濟狀況嚴重制約了中國的文化發展，而當今浮躁的社會又影響了人們對過去優秀文化的吸取。依靠各種法規對金融機構的監管是遠遠不夠的，因為法律的約束作用僅能勉強滿足最低程度的監管要求，它無法取代人們因內心認同而產生的自發遵守。在沒有具體規則約束的原則性監管下，要想達到最后的監管目標，就要求社會擁有良好的文化底蘊，這樣才能使金融機構在遇到各種法律沒有明文規定的問題時自覺按照原則行事，也才能發揮原則性監管作用。

原則性監管是各國轉變監管模式的努力方向，但它是一個漫長的過程，沒有良好文化底蘊支撐的原則性監管，只會成為一些不法分子鉆制度漏洞的借口，一味完善監管細節也只是走規則監管的老路，事后彌補不是理想監管模式的形式。要想構建高效穩定的原則性監管體系，還必須努力處理好監管與文化的同步建設，在文化上有了高度的認同后，原則性監管才能發揮有效的作用。

當前，中國金融安全的重點領域應是財政政策和金融政策的施政領域。研究金融安全就是要保證國家金融體系如何在承擔若干潛在風險的同時，能夠有效地回避金融危機的發生。當前，中國在房地產金融、地方政府債務、國民收入分配、通貨膨脹等影響金融安全的一系列問題領域如何做到未雨綢繆，居安思危，對于確保國家金融體系的安全是極其重要的。

金融風險、金融危機、金融安全三者關系圖

［1］ 李文泓，陳璐.美國、歐盟和英國金融監管改革方案比較:措施、展望與啟示［J］.中國金融，2009，(20).

［2］ 巴曙松.美國金融監管改革法案內容評析［J］.資本與金融，2010，(8).

［3］ 宋玉華.美國金融監管改革及其面臨的挑戰［J］.世界經濟研究，2010，(3).

［4］ 湯柳.歐盟的金融監管改革［J］.中國金融，2009，(17).

［5］ 王愛儉.次貸危機與日本金融監管改革、實踐與啟示［J］.國際金融研究，2010，(1).

［6］ 曹鳳岐.改革和完善中國金融監管體系［J］.北京大學學報，2009，(4).