PPP模式應用于中國社區居家養老服務研究

摘要：隨著我國老齡化加速發展以及老年群體生活水平的逐步提高，社區居家養老服務無論從總體數量還是多樣化方面都難以滿足現有老年群體的需求，且存在諸多不可持續發展因素。因此在社區居家養老服務領域應該尋找一種政府與市場相結合的符合各方利益的發展模式，即公私合營（PPP）模式。文章在分析了我國社區居家養老服務的現狀與存在問題的基礎上，探索PPP模式（PublicPrivate Partnership，PPP）應用于社區居家養老服務的優勢，以及公共部門和私人部門在社區居家養老服務中的主要職能。對于推動PPP模式在我國社區居家養老服務領域的應用具有積極意義。

關鍵詞：PPP；社區居家養老服務；公共部門；私人部門

一、 中國社區居家養老服務的發展現狀

計劃經濟時代，我國社會整體以單位制為主，人口受地域限制流動較少，且老齡人口所占總人口數并不多。無論是城市還是農村均以傳統的家庭養老方式自己提供養老服務，僅有少數的孤寡老人進入城鎮的養老院或農村的"五保戶"福利院由政府集中供養。養老服務供給與需求的矛盾并不明顯，也并未引起民眾與政府的關注。隨著我國老齡化加速發展以及老年群體生活水平的逐步提高，社區居家養老服務無論從總體數量還是多樣化方面都難以滿足現有老年群體的需求。養老服務的供給與需求矛盾逐漸引起了各方關注。目前主要形成了三種主要的養老方式，即居家養老、社區養老和機構養老。其中高達96%～97%的老年人主要采用的是社區居家養老方式。

居家養老這一用詞正式出現在2000年2月13日的《關于加快實現社會福利社會化的意見》一文中，之后有關居家養老服務的政策文件和學術研究就更加豐富起來。居家養老與傳統的家庭養老有著很大的區別，傳統的家庭養老資金來源僅為子女或親戚，建立在血緣關系的基礎上，服務供給主要由老年人的子女家屬提供；而現代的居家養老資金來源更加多元化，老年人的退休金、子女的供養、政府的補貼甚至社會志愿力量的提供，服務供給也來源于社區、政府、以及市場等多主體。居家養老是傳統家庭養老的補充與擴展，不僅僅依靠家庭內部力量，而是由家庭、政府、社區、市場多方參與，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等多種服務的一種社會化養老方式 。通常意義上的社區養老是指在社區內建設社區養老服務中心，為該社區可覆蓋范圍內的居家老年人提供包括日間照料服務、文化娛樂服務、心理咨詢服務、衛生醫療保健服務等上門或社區照料等服務，社區養老實際上是居家養老服務的補充與支撐，總是相伴相行，界限相對模糊，所以在本文中將社區養老、居家養老現狀放在一起一并分析。

自從我國進入老齡化社會，國家不斷關注并頒布相關法律法規，截止目前我國已經初步建立起了社區居家養老服務運行框架，服務供給方式主要有設施服務建設、上門服務和社區定點服務供給，服務供給內容主要包括家政服務、醫療護理服務、文化娛樂服務、精神慰藉服務等 ，全國各地如上海、北京、南京、寧波以及浙江、長沙等地區都積極探索并建立起了比較規范化、標準化的社區居家養老模式。

1. 我國已初步建立起一系列相關的法律法規與服務標準。自從20世紀初我國進入老齡化社會，社會各方便更加重視應對人口老齡化的解決措施，政府也相繼出臺了相關法律法規。2008年01月29日年全國老齡委辦公室，發展改革委，民政部等聯合發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。2010年11月民政部《老年人社區日間照料中心建設標準》根據各社區老齡化程度的不同將社區日間照料中心分為一、二、三類，并制定了各類日間照料中心應該設置的各類用房的面積及需要提供的基本服務，為各地區建設日間照料中心提供了基礎標準。2015年2月3日民政部、發展改革委、教育部、財政部等聯合發《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》鼓勵通過政府購買、評估認證等方式促進社會資本進入到社區居家養老服務市場。

這些法規與標準的頒布為社區居家養老服務提供了建設與發展的方向，同時形成有力的政策支撐，使這一市場的發展有法可依，有標準可參，進一步理清了政府、市場及個人在社區居家養老服務中應扮演的角色。即在政府的主導下社會各方積極參與，共同建設社區居家養老服務體系。

2. 我國已陸續建立起一批社區居家養老服務設施及場所，滿足了部分老年群體的需求。民政部《2014年社會服務發展統計公報》相關數據顯示，截止2014年底我國有94 110個各類養老服務機構和設施，其中社區養老服務機構和設施共18 927個，互助型的養老設施40 357個；目前各類養老床位總共577.8萬張，達到每千民老年人27.2張的水平，相較于與2013年上升了11.5%，其中社區留宿和日間照料床位數為187.5萬張，全國范圍內享受養老服務補貼的老年人共1 018 962人，占當年60歲以上老年人口數的0.5%，占65歲以上老年人口數的8.1%，可見國家以保障高齡、失能或低收入等弱勢老年群體為主，大部分老年群體并未享受養老服務補貼。

近年來社區養老服務中心得到了快速的發展，但由于各地區名稱差異統計機構并未單獨統計社區養老服務中心，通常以更寬泛的社區服務機構的數據說明近年來社區養老服務發展迅速。2014年中國民政統計年鑒顯示從2006年～2011年全國社區服務機構從12.5萬個增長到16萬個，年平均增長率為5.16%，而2012年比2011年增長了11.1%，2013年比2012年增長了26%，也就是說2011年以來我國社區居家養老服務在社區服務機構建設方面得到了突飛猛進的發展。但截至到2013年我國社區服務機構覆蓋率也僅為36.9%，其中城市社區服務中心（站）覆蓋率為75.4%，城鄉發展不均衡現象凸顯 。

3. 各個地區因地制宜已形成多種社區居家養老服務模式，總體初步形成了政府主導、社會各方力量積極參與的運行管理機制。北京市自2015年5月1日起開始實施《北京市居家養老服務條例》，條例從可操作性出發對居家養老服務應該包含的內容以及各級政府、居民委員會、涉及到的各方社會部門需要承擔的職能與工作做了較為詳細的規定。北京市海淀區在北京市較先試點社區居家養老，積極在各個社區建設居家養老服務超市，并于2013年5月2日選擇在海淀區雙榆樹南里二區社區作為試點與北京市慈愛嘉養老服務公司合作，啟動了“社區養老助殘服務體制創新試點”，積極探索政府購買社區居家養老服務模式。由政府提供廠房、并配備相應的照料、康復、活動設施，通過招標引入慈愛嘉一類的養老服務公司，并與居委會聯合與入駐機構共享小區內老年人的各類信息，進行綜合評估匯總。為入駐機構減低運營成本促使其服務更加物美價廉，根據北京市“九養”政策和海淀區的區政策對高齡或有嚴重困難的老年人進行補貼，但由過去發放助老券補人頭的方法轉變為現在補機構的方法，并對養老服務的提供過程及結果進行監督評估。此試點開展至今得到了小區內住戶的認同，也受到了老年群體的歡迎。

上海市由于其老齡化程度的嚴重性也很早就開始探索社區居家養老服務模式。截止2014年末，社區助老服務社共224家，社區老年人日間照料中心381家，社區老年人助餐服務點576家 。整體呈現網格化布局，整合機構、社區、居家養老服務功能，仍以政府為主導，運用現代信息化科技，引進社會力量，嘗試公建民營、委托管理等方式，如萬科、愛護照、禮愛等多家企業相繼進入社區養老服務領域。以靜安區為例，政府對社區居家養老服務的投入逐年增加，政府引導，引進了多家民辦非企業，已基本形成區、街道、小區三級居家養老服務社會化網絡，三個層級各司其職，區級樂齡助老服務社把握各類政府購買或與社會資本合作的服務項目的引進；街道級的助老服務社、老年人日間服務中心為區域范圍內老年群體提供各類上門照護服務；小區內的樂齡家園助老服務站主要面向本小區內的老年對象，提供基礎養老服務。并形成了一套規范化的評估體系，委托上海市老年學學會從日常評估、老年人服務質量滿意度和覆蓋面這三類指標為基礎對服務機構進行獨立的第三方評估 ，更加有利于養老服務規范化有競爭力的積極健康發展。

二、 中國社區居家養老服務存在的問題

1. 我國社區居家養老服務供需失衡。近年來我國老齡人口的不斷增加以及老年群體生活水平提高引起的養老服務需求更加多樣化，都使得社區居家養老服務的供需矛盾逐漸凸顯。目前，社區居家養老服務無論是從數量上還是多樣性方面的供給都不能滿足現有廣大老年群體的需求。根據CGSS2011年度中國老年人狀況追蹤調查數據顯示常見的幾項社區居家養老服務項目的需求差都在30%左右，其中老年人需求較為強烈的上門護理、上門看病的服務項目，需求差分別為34.2%和41.8%。輔助康復、幫助購買日常生活用品等服務項目的需求差也達到36.3%、24.8% 。全國范圍內提供社區居家養老服務的項目以老年社區餐桌、幫助老年就近就醫等項目為主，主要還集中在飲食、健康這一基本生活需求層面，文化娛樂溝通交流等精神層面的服務仍然較少。但即便是基本生活需求服務也主要集中在發展較為完善的社區中，全國范圍內需求遠遠大于供給。

2. 我國社區居家養老服務籌資渠道單一，資金投入不足。我國社區居家養老服務的資金來源大致包括政府投入、用者付費以及社會資本。盡管國家層面已經頒布相關政策鼓勵社會資本進入社區居家養老服務行業，但由于社會資本參與社區居家養老服務時間短、經驗不足，發展也較為緩慢，各個地區仍處于不斷探索的階段。截止2013年社區服務機構覆蓋率僅為36.9%。大部分仍然以政府投入為主，但僅僅依靠政府專項基金和社區自籌資金對于修建較為完善的社區養老服務設施為社區老年人提供基本的社區居家養老服務是遠遠不夠的。資金投入的不足就必然導致社區居家養老服務設施的缺乏、相關服務人員偏少以及服務項目單一規模較少，難以形成標準化、規范化發展，所以下一步應該積極探索公私合營（PPP）模式的發展，解決資金投入不足和籌資渠道單一的問題。

3. 我國社區居家養老服務隊伍整體水平參差不齊。目前我國社區居家養老服務隊伍中主要包括社區管理人員、專職服務人員和志愿者 。社區管理人員主要是社區、居委會的工作人員主要負責制定相關服務規章制度、管理建設相關服務設施及項目以及與相關企業合作等事項。由于我國社區居家養老服務近幾年發展迅速導致部分社區管理人員并沒有很及時的跟上步伐，存在思想觀念落后，發展相關服務項目保守等問題。專職服務人員方面則存在專業化水平較低，持相關崗位資格證人數占比極少，如養老護理員和社會工作師、助理社會工作師等，由于該崗位社會地位及工資都處于較低水平、導致從事者多為文化程度較低、缺乏專業知識與技能的人員。志愿者隊伍在我國任何一個領域都沒有形成規模化、規范化運作，社區居家養老服務領域也不例外，僅能當做不定期的補充力量，短時間很難建設完備。但是服務人員作為直接接觸老人的一線人員是決定整個居家社區養老服務項目能否保質保量運行的關鍵所在，這一隊伍整體水平的參差不齊直接導致服務質量的下降，甚至難以運行下去。所以將來必須要探索如何快速有效的建立起一支較為專業的社區居家養老服務隊伍。

三、 PPP模式應用于中國社區居家養老服務的探索

1. PPP模式應用于社區居家養老服務業的優勢。PPP模式是Public-Private -Partnerships的縮寫，中文直譯為“公私合伙制”，私人部門與政府合作參與公共產品或準公共產品的提供早已有之，但PPP模式作為一個專業術語被國內廣泛應用出現在近幾年中，就目前而言PPP模式的概念在國內外尚未完全統一，一般認為有廣義與狹義之分，廣義的PPP模式一般認為是公共部門與私人部分就某項公共產品與服務建設所達成的合作關系，狹義的PPP模式則一般是指多種項目模式總稱，如BOT、PFI、TOT等多種融資模式，其更強調的是在合作過程中的風險分擔等。本文認為不能單純的把PPP模式看做是一種融資方式，而是一種大概念的公私合作的運營管理模式，是指公共部門與私人部門通過責任分擔機制、利益共享機制和相關的監督機制建立伙伴關系提供準公共產品或服務的能促使合作者獲得較各方獨自行動更為有利結果的一種方式。

目前我國社區居家養老服務市場還未完全建立起來，整體供需失衡、資金不足、從業人員素質較低等問題都可以嘗試引進PPP模式進行解決。對于政府、社區而言，僅僅依靠政府的資金投入與各種管理是很難滿足越來越多的社區居家養老服務需求的，更加不可能提升服務的種類與質量，從而導致96%～97%的老年群體不能很好的享受到社區居家養老服務。而PPP模式在一定程度上減輕了政府的財政負擔，并且交予專門的養老服務公司提供服務必然會提高服務供給效率，走向更加專業化的道路。對于私人部門而言，針對老年人這一特殊群體的社區居家養老服務存在投資風險大、回本慢、利潤低等問題，加之之前政府對于進入養老服務業的企業設置了較高的門檻，一些企業不敢或不想進入到社區居家養老服務市場，而PPP模式在一定程度上分擔了私人部門單獨投資養老服務業的風險，對于一些已有場地、設施的社區養老服務中心，還可以通過出租等方式，減低私人部門前期的建設投入，幫助其提高利潤率。所以PPP應用于社區居家養老服務優勢明顯，在厘清公共部門與私人部門各自承擔的責任與風險的前提下，發揮各自的優勢規避各自的缺陷，從而獲得較任易一方單獨供給社區居家養老服務都更為有利的結果。

2. 公共部門與私人部門在PPP模式中的分工與合作。公共部門首先要創造良好的PPP運行的法律環境與政策環境，盡量立法先行，合理界定公共部門與私人部門在具體合作中得責任問題，使運行過程有法可依，有規可循。其次政府作為主導主體，擔負著引導社區居家養老服務業朝著健康規范方向發展的重大責任。所以在選擇合作的私人部門時要確保在公開公平公正的環境下科學招標，選擇最為合適的私人部門進行合作。最后，對于養老服務這一具有公益性的行業，公共部門要進行監督監察的職責，建立起一套可量化可操作性的服務質量評估體系，既為私人部門在提供養老服務時提供服務水平標準參考，也為最后進行服務質量評估、合同驗收時形成統一標準，并在全程進行緊密監督。當然在質量評估環節也可引進獨立第三方評估機制，以便評估更加具有獨立性、公正性。

私人部門則首先要擺正心態，認識到養老服務業本身所具有的公益性的特點，利潤空間有限，不能以追逐利潤最大化的心態進入到社區居家養老服務市場。其次要走專業化、連鎖化、品牌化的路線，不斷提升完善專業水平與技能，培養聘用專業人才，擴展社區居家養老服務供給項目，采用企業化市場化運作，提升社區居家養老服務運營管理效率 。

PPP模式合理應用于我國社區居家養老服務業將會形成雙贏的成果，目前部分先進地區已經開始嘗試，有成功的經驗也有失敗的教訓，北京、上海等一線城市優先開展實施，多以老年服務餐桌和上門康復護理等基礎項目為主，政府、社區大多承擔了建設服務平臺，提供社區老年檔案信息，給予優惠政策及補貼，挑選合適的私人部門進行合作的職責，取得了一些值得學習的經驗。未來我們應該在實踐中總結經驗教訓，繼續探索將PPP模式應用于中國社區居家養老服務過程中各個利益主體更為清晰的責任邊界，完善合同，明確各自的責任與優勢，做到項目運行過程中職責清晰，定位明確，各司其職。根據各個社區的不同情況靈活運用服務外包、特許經營、BOT等更為具體化的PPP形式。

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作者簡介：郜凱英（1988-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為社會保障理論與實務。

收稿日期：2015-07-14。