以人為本視角下廣西城鎮化發展研究

田越歧

摘要：城鎮化作為拉動內需和帶動經濟增長的引擎，廣受社會關注。因此，闡述了以人為本的新型城鎮化的內涵與現實意義；從以人為本的視角出發，對廣西城鎮化的發展現狀和問題進行概括；結合區情，提出走以人為本廣西新型城鎮化道路的政策建議。

關鍵詞：廣西；新型城鎮化；以人為本

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-29IX（2015）08-0033-03

一、問題的提出

（一）城鎮化的內涵以及在經濟發展中的作用

城鎮化是一種世界性的社會經濟現象，是由工業化引起的人口向城市集中的過程，強調從傳統農業經濟向現代工業經濟的轉變。著名美國經濟學家西蒙？庫茲涅茨指出，過去一個半世紀內的城市化，主要是經濟增長的產物，是技術變革的產物，這些技術變革使大規模生產和經濟成為可能。一個大規模的工廠含有一個稠密的人口社會的意思，也意味著勞動人口，從農村人口向城市轉移，這種轉移又轉而意味著經濟投入的增長。

城鎮化是經濟發展的產物，其良好積極推進對經濟發展具有促進作用。

1.城鎮化帶來的聚集經濟效益

城市和鄉鎮的重要功能就是人口與企業的集中，集中帶來的經濟效益體現在：公共基礎設施共享，節約建設成本；人口和企業的集中形成寬闊的本地市場，極具開發潛力；企業與企業的集中形成了資源的集中，有利于資源在企業間的合理優化配置，推動形成規模經濟效應；人口和企業聚集形成新的附屬產業，衍生出來的附屬產業推動經濟出現新增長點。集中還有利于創新機制的形成，推動當地教育文化事業的發展；有利于環境污染的治理以及生態保護的實施成本降低等。

2.中心城鎮優先發展帶來的輻射作用

“發展極”理論認為，主導產業和具有創新能力的行業發展速度較快，其聚集形成具有規模經濟效應的、能給周邊地區帶來經濟輻射作用的、功能多樣化的、資本與知識技術高度集中的地區或大城市中心，如生產中心、信息中心、金融貿易中心等發展極。發展極形成以后，通過其吸引力和擴散力不斷增大自身規模并對所在部門和地區產生中心輻射作用，不僅使所在部門和地區迅速發展，也帶動了其他部門和地區的發展。發展極帶來的中心輻射作用主要表現為：一是技術的創新和擴散；二是資本的集中與輸出；三是產生規模經濟效益；四是形成凝聚經濟效益。

（二）“以人為本”新型城鎮化發展的理論內涵與現實意義

關于“新型”的定義，結合十八大和中央經濟會議的新思想應從四個方面理解：一是工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”協調互動，通過產業發展和科技進步推動產城融合，實現城鎮帶動的統籌城鄉發展和農村文明延續的城鎮化。二是人口、經濟、資源和環境相協調，倡導集約、智能、低碳的發展方式，建設生態文明的美麗中國，實現中華民族永續發展的城鎮化。三是構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主題形態，大、中、小城市與小城鎮協調發展，提高城市承載能力，展現城市文化、文明自信的城鎮化。四是實現人的全面發展，建設包容性、和諧式城鎮，體現農業轉移人口有序市民化和公共服務與協調發展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮化。

“以人為本”是“新型”的題中之義，城鎮化從根本上應該是“人”的城鎮化、農民的市民化。但建國以來的中國一直在“以物為本”的城鎮化理念下發展，在帶來經濟的快速增長、漂亮的宏觀經濟數據的同時，裹挾著以犧牲百姓生活水平和質量的提高、犧牲社會事業的進步速度、犧牲環境生態建設為代價換取經濟高增速的弊端，最終導致城鄉分割，工業化被城鎮化“拉后腿”而出現滯后，威脅經濟和社會的可持續發展。所以，“以人為本”新型城鎮化的提出是對“以物為本”理念的糾正，也是對中國改革開放以來城鎮化道路中遇到的問題找到解決思路和辦法。

二、廣西城鎮化的發展現狀與存在問題

（一）廣西城鎮化水平提高，但長期滯后于全國平均水平

2013年，廣西地區生產總值達到14378億元，比上年增長10.3%，人均GDP達30588元，折合4938美元，已邁人世界中等偏上水平的門檻。2013年廣西城鎮化率達44.81%，比2000年提高了16.6個百分點。

廣西城鎮化雖然有一定發展，但與全國水平、與周邊省水平相比還存在一定的差距。一是低于全國平均水平。廣西自建國以來的城鎮化水平一直低于全國平均水平，且差距在大部分年份維持在10個百分點左右。2013年，廣西城鎮化率44.81%，低于全國53.73%的平均水平，相差個8.92個百分點。如圖1所示。二是與地位相當的西部省份城鎮化率也有差距：低于重慶市58.3%水平的13.49個百分點，就連雖未達到全國平均水平的寧夏52.01%、青海48.51%都高于廣西。

（二）形成城鎮化格局，但中心城鎮輻射能力弱

進入21世紀，隨著“西部大開發”戰略深入進行、中國一東盟自由貿易區的正式建立運行，廣西經濟和社會得到迅速發展。到2013年底，廣西設市14個，人口300萬-1000萬的特大城市9個，人口規模100萬-300萬的大城市4個，人口規模50萬-100萬的中等城市1個。

此外，廣西還初步構建了依托沿海高速公路和鐵路路網。區內形成了以南寧市為核心的南北欽防沿海城市群、依托交通樞紐和工業重鎮柳州市為中心的桂中城鎮群；依托湘桂鐵路和高速公路桂林市為中心的桂北城鎮群；依托西江水道、高速公路和洛湛、黎湛鐵路，以梧州、玉林、貴港市為中心的桂東南城鎮群；以河池、宜州為軸心的黔桂走廊城鎮帶，依托黔桂、南昆鐵路和桂梧、南友高速公路；以百色、平果為軸心的右江走廊城鎮帶等城鎮化格局pp。

但長期以來，廣西的中心城市并未得到充分的集中建設和發展，綜合經濟實力不夠強，集聚、輻射與帶動功能較弱。近年通過調整行政區劃，撤地設市、撤縣設市，先后將原地區（行政公署）改為市，將部分縣也改為市。這種調整行政區劃的做法從統計數字上擴大了市區地域范圍和人口規模，增加了城市的經濟總和，但市區作為區域中心城市的主導功能卻并未得到加強，輻射作用仍不足。

（三）城鎮經濟發展迅速，但公共服務設施建設落后

廣西經濟從2005年起連續7年保持12%以上的增長。2012年，第二產業增加值5736.78億元，增長17.l%，其中工業增加值4914.37億元，增長17.3%；第三產業增加值3930.27億元，增長9.4%。三次產業對經濟增長的貢獻率分別為6.9%、65.9%和27.2%。從中可以看出，廣西經濟結構正在趨于合理化且發展迅速。

城鎮經濟快速發展過程中卻還存在著城鎮基礎設施的落后的制約因素。整體上，廣西地方的城鎮化建設普遍缺乏建設資金，地方財政只能維持基本功能運作，在涉及城鎮的建設發展方面往往心有余而力不足。近幾年，廣西每年用于村鎮規劃事業補助經費僅為30萬元，用于城鎮公共設施建設的資金不足3億元，平均每個鎮不足38萬元。廣西固定資產投資2012年將近1億2千萬，城鎮投資達到1億1千萬，其中基礎建設投資達到4900萬以上。可以看出，廣西基礎設施投資規模大，但由于原先的基礎設施較為落后，仍不能滿足廣西經濟發展的要求。

此外，廣西農村公共設施落后也是問題。許多農業基礎設施年久失修，功能老化，配套不全，致使一部分設施不能發揮正常作用或使用效率不高。水電、醫療、交通、文化等基礎設施在數量和質量上與城鎮相比仍存在很大差距。農村衛生機構基礎設施、醫療設備也明顯不足，新型農村合作醫療制度尚未覆蓋全體農村居民，籌資水平較低，保障水平有限，難以為農民提供更加有效的大病醫療保障。農村人飲水標準還很低，自來水普及率僅約30%，鄉鎮供水和農村飲水人均投入少，工程僅滿足解決吃水困難，供水可靠性和用水安全性上遠未達標，一些地區水質問題突出，高氟水、污染水等問題對人民群眾的身心健康造成了嚴重威脅。用電方面，廣西農村人均用電量僅為全區人均用電量的8.2%，甚至還有相當部分“無電人口”。

（四）城鎮化加速，但城鄉發展差距呈現擴大的趨勢約

廣西加速城鎮化過程中還存在著城鄉整體發展水平不高，城鄉發展脫節，差距持續擴大的問題。主要表現為以下方面。

第一，城鄉全面建設小康社會實現程度差異大，農村規劃管理水平和基礎設施嚴重滯后。大部分村鎮沒有專門的規劃機構和專業人員，小城鎮規劃各自為政，缺乏整體性與系統性，造成了道路系統、污水排放及處理系統等基礎設施和配套的公共服務設施建設不健全。小城鎮規劃實施、民房建設等監督檢查成為管理“真空”。在基礎設施投入方面，2000-2013年，廣西農村投資年均增長21.6%，分別比全社會39.4%增長率和城鎮29.9%慢了17.8個百分點和8.3個百分點；占全社會投資比重也由2000年的20.6%下降到2013年的9.68%。

第二，城鄉間收入與消費差距明顯擴大。廣西城鄉居民的收入比由2000年的3.12：1擴大到2013年的3.43：l，而全國為3.03：1。其收入差距如圖2所示，城鄉收入差距近年還在呈現擴大的趨勢。

在居民消費水平方面，2013年，廣西城鎮居民人均消費水平是農村居民的3.43倍。在居民生活質量方面，截至2010年之前，廣西城鄉居民恩格爾系數長期保持相差近10個點，而全國相差6個點。農村居民擁有現代耐用消費品數量遠少于城鎮居民。

第三，基本社會保障差距大。廣西每萬人口擁有的床位數2011年是28.32，而每萬農業人口鄉鎮衛生院床位數為10.5張，這就意味著廣西農村醫療保障建設落后于城鎮且低于全區平均水平。2011年，城鄉人均醫療保健支出差距達到2.6倍。廣西新型農村社會養老保險試點參保人數2011年達到796.13萬人，參保率達到19.8%，城鎮基本養老覆蓋率卻能達到70%以上；失業保險覆蓋率城鎮達50.0%左右，農村幾乎為零。

三、走“以人為本”廣西新型城鎮化道路的政策建議

（一）以新型工業化、信息化和農業現代化為動力拉動城鎮化

以新型工業化、信息化和農業現代化為動力拉動城鎮化的具體要求是：區內的各地方城鎮應明確功能定位和產業發展方向，結合產業基地建設，走具有特色的新型工業化道路。大中城市要重點發展高科技、高附加值、無污染、低耗能、運量小、節水型工業。

小城市與小城鎮要發展與大中城市產業發展相配套，主動承接大中城市或其他地區轉移出來的產業，發展資源開發型和勞動密集型相結合的產業。例如，梧州、玉林、貴港、賀州等地要加快與珠三角洲地區的市場對接，改善投資環境，提升發展水平，增強配套能力，主動承接東部產業轉移，壯大產業規模，提升發展水平；百色地區要重點打造全國重要的鋁工業基地和紅色旅游目的地，加快發展煤炭、電力、農產品加工等產業，這些規模相對較小的中型城鎮在地區特色的基礎上順應中心城市的經濟輻射帶動，在資源優勢轉化為經濟優勢的同時也促進了城鎮化的進程。

以新型工業化支撐城鎮化，堅持工業化和城鎮化相協調，使工業化的速度和城鎮化的速度相匹配。切實加強糧食生產，加大土地治理和中低產田的改造力度；大力發展特色農業，積極開發名特優新農產品，支持建設農業科技園；發展壯大縣域經濟，促進城市資金、技術、人才、管理等生產要素流向縣域；加快農村基礎設施建設和公共服務能力建設，切實改善農村生產生活條件等等農業現代化舉措都將為理順廣西新型城鎮化中城鄉之間的關系。

（二）強化推進新型城鎮化的政策保障

廣西“以人為本”新型城鎮化道路中首要破除的就是城鄉二元戶籍制度。因此具體建議如下：放寬辦理城鎮常住人樓的條件，實行凡在縣（市）城區、建制鎮有合法住所，有穩定職業或生活來源的人員，可根據本人意愿辦理城鎮常住人口并在子女入托、入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇；對進城落戶農民，可根據本人意愿，保留其承包土地經營權，也允許有償轉讓。對戶口遷入城鎮的人員，不收城鎮增容費或其他類似費用。進一步探索“一元戶籍制度”1414，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤。

與此同時，還要深化城鎮社會保障制度改革，使進城農民與居民具有公平競爭的就業條件和平等的社會保障，淌除農民進城鎮的心理障礙和后顧之憂。其中，農民工養老、醫療、工傷等社會保障政策應作為完善重點。加大執法力度，，養老方面，督促用人單位依法為農民工辦理參加企業職工基本養老保險手續，按照國家相關規定，做好流動就業、間斷就業的農民工基本養老保險轉移接續工作；醫療保障方面，保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務，推廣在農民工聚居地指定新型農村合作醫療定點醫療機構的經驗，方便農民工在城務工期間就近就醫和及時補償；逐步擴大基本藥物制度實施范圍，避免過度檢查和治療，減輕農民工的醫藥費用負擔。

農民工住房問題同樣不可小覷。廣西在推進“以人為本”新型城鎮化進程中還肩負著推進城鎮經濟適用房和廉租住房建設的任務。具體措施有：國土資源主管部門統籌安排經濟適用房和廉租住房項目建設和用地規劃，以劃撥方式供應，在申報年度用地指標時單獨列出，確保優先供應，同時確保經濟適用房用地數量不少于當地商品住房建設用地數量的20%；嚴禁以經濟適用住房名義取得劃撥土地后，以補交土地出讓金方式，變相進行商品房開發；切實落實在經濟適用房以及普通商品住房中配建廉租住房的政策。

（三）優化城鄉集聚區的布局，構建有廣西特色的城鎮體系

廣西特色城鎮體系的思路是：逐步提高城鎮化水平，重點發展大中城市，加快發展小城市和縣城，積極發展小城鎮，引導培育城鎮群和城鎮帶的形成和發展，走適合廣西區情的大、小、中城市和小城鎮協調發展的“四群四帶”城鎮體系。

加快和重點發展大中城市，對條件較好、規模較小的城鎮和縣城予以重點開發建設是構建廣西特色城鎮體系的首要任務。為了充分發揮區內一些底子比較厚、基礎設施較完善、經濟發展較快、規模較大的城市，以及部分基礎好、潛力大、區位優勢和經濟優勢明顯的小城市和縣城的經濟發展的輻射和帶頭作用，要優對其調整和優化經濟結構，完善城市功能，改善生態環境，提高環境質量，壯大發展規模，為其帶動周圍區域的發展，當好地區龍頭型大城市、中小城市創造條件。與此同時，還要把發展沿主要交通干線和中心城市周圍的小城鎮群發展起來，利用交通區位優勢把小城鎮群建設得規模適度，特色明顯、功能齊全。

推進城鎮群和城鎮帶的形成與發展是構建廣西特色城鎮體系的重中之重，其中重點抓好“四群四帶”城鎮體系是關鍵。“四群四帶”城鎮體系是以南寧為核心城市的南北欽防城市群，以柳州為中心城市的桂中城鎮群，以桂林為中心城市的桂北城鎮群，以梧州、玉林、貴港為重心的桂東南城鎮群，以河池、宜州為軸心的黔桂走廊城鎮帶，以百色、平果為軸心的右江走廊城鎮帶，以賀州、鐘山、富川為軸心的桂東北城鎮帶，以崇左、寧明、憑祥為軸心的桂西南城鎮帶。“四群四帶”城鎮體系建設必須充分發揮中心城市的輻射作用，強化城市產業分工和特色，如南寧的第三產業、柳州的工業、桂林的旅游業、梧州的水運業等；充分發揮資源優勢，如右江走廊的有色金屬、桂東北的水電、桂西南的農產品等，加強城鎮之間的經濟合作。

（四）統籌城鄉發展，加快城鄉基礎設施建設

長期以來，由于投資渠道單一，廣西城鄉基礎設施建設嚴重滯后，既制約了廣西經濟發展，又阻礙了廣西城鎮化發展。要加快區內城鄉基礎設施建設，必須明確城鄉基礎設施建設的重點，加強規劃指導，改革城鄉基礎設施建設和營運體制，創新投資融資模式。

首先，要確定各個層次城鄉基礎設施建設重點。南寧、柳州、桂林等重點區域中心城市重點抓好牛杰環境建設、污水垃圾處理設施建設及城市新區基礎設施建設。縣級市、縣城、鄉鎮、村鎮重點搞好供水、供氣、污水垃圾處理、園林綠化等基本的城市基礎設施建設，全面完善城市功能。其次，在城鄉基礎設施建設領域制定各種準人政策和優惠政策，激活社會投資活力，為投資者提供寬松環境和優質服務，全面加大招商引資力度。最后，完善投資融資體制和機制。政府加強對原有國有資產經營公司進行改組、改造，重新構建國有資產融資平臺，以融資平臺為依托，整合資源，提高產業集中度，增強融資能力。政府財政投入依托政府城市基礎設施建設投資融資主體，如城市建設投資公司，將財政投入作為資本金，以項目融資的方式從資本市場上籌集資金用于城鄉基礎設施建設，發揮政府財政投資放大效應，加快城鄉基礎設施建設。