新形勢下我國財政支農問題研究*

郭　軍　孔祥智（中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872）

新形勢下我國財政支農問題研究*

郭軍孔祥智
（中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872）

財政支農是農業發展的必要手段。新形勢下，我國農業發展面臨土地流轉加劇、農村新業態發展、農業政策轉型及外部環境變化等機遇和挑戰，對財政支農提出了更多要求。文章通過梳理新形勢下我國財政支農發展現狀和特點，認為我國財政支農政策存在支農規模總量及比例偏小、財政支農結構欠優化、支農補貼方式滯后、財政支農管理制度不完善等主要問題。文章建議應健全支農資金增長機制、優化財政支農結構、積極推進農業補貼政策轉型、創新財政支農管理制度等。

財政支農；新形勢；農業發展；農業補貼

農業是國民經濟的基礎，關系國家社會經濟的穩定發展，同時農業又是弱質性產業。世界各國，尤其是歐美等發達國家都采取了積極的措施保障和發展農業，其中財政投入是主要手段。［1］我國是農業大國，在推動農業發展中，中央和地方進行了一系列有益實踐并充分發揮資金投入的作用，2004—2015年連續十二年發布的中央一號文件都明確提出了加大農業財政支農投入力度，健全惠農政策體系等措施，這表明了中央加強對農業財政支農的決心。但應該看到，當前我國農業正處于新的變革時期，面臨土地流轉加劇、農村新業態發展、農業政策轉型及外部環境變化等機遇和挑戰，處理不當將會制約農村與農業發展，對財政支農提出了新要求。同時，財政支農政策在實施過程中產生了許多問題，造成財政支農效率低下，農業發展面臨新的瓶頸。因此，如何實現新形勢下財政支農政策轉型，提高財政支農效率將成為新時期研究重點且意義深遠。

本文通過梳理我國當前財政支農政策發展現狀、特點，歸納新形勢下我國財政支農政策面臨的主要問題，最后結合問題提出建設性的政策建議。

一、財政支農政策的現狀

（一）農業投入持續增長

財政支農是有效解決“三農”問題的重要手段，近年來我國財政支農規模不斷增加，且增幅較大。從總量上看，國家財政“三農”支出從2003年的1754.45億元增加到2014年的14002億元，增加了近7倍，2003—2014年“三農”支出規模累計達到8萬億元。從速度上看，國家財政“三農”投入2003—2014年平均增長速度20%多，明顯高于同期國家財政支出年均增長速度，2014年在財政收入增長放緩的情況下，農業投入仍然增長4.9%。從比重上看，國家財政“三農”投入占國家財政支出的比重從2003年的7.12%增加到9.23%，也有了一定的增加。

（二）財政支農投入結構不斷優化

近年來國家在增加財政支農投入規模的同時，不斷優化支農結構，對農業農村發展重點領域、重點項目支出結構進行了調整。支農資金投向逐漸由生產性領域向農業農村建設轉變，2008年之前，農業生產支出和各項農業事業費、農業其他投入占比較大，而基本建設支出和科技三項費用比例偏小；2008年以后，包括基本建設支出在內的農業生產支出比重及農村教育、衛生等社會事業發展支出比重逐年增加；2013年比重分別為41.2%和45.9%，同比增長1%和0.6%。農業基礎設施建設投資中，“三農”和重大水利建設投資占比達64%，增幅快，2014年開展了以水利為重點的農業基礎設施建設，中央水利建設共投資1627億元，帶動全社會水利投資4881億元，分別較2013年增長15.6%和11%。另外，2014年農村新建道路23萬公里，達到390萬公里，占全國公路總里程的近90%。（見表1）

表1　國家財政支農結構表（單位：億元）（1）

（三）財政支農效果較明顯

財政支農政策在促進農村和農業發展、增加農民收入方面起到了積極作用。2014年我國糧食產量60709.09萬噸，較去年增加0.9%，實現十一年連增，全年豬牛羊禽肉等都實現了增長。2014年農民人均純收入9892元，比上年增加996元。城鎮化方面成績突出，農村人口減少1095萬人，城鎮化率達到54.77%。農業保險作用凸顯，2014年共向3500萬受災農戶支付賠款214.6億元，承保主要農作物超過15億畝。同時農業新業態、新型主體不斷增加，根據農業部的數據，目前，全國共有200畝以上的家庭農場87.7萬個。截至2015年2月底，依法注冊的農民專業合作社達到133.74萬家，實有成員數9482萬戶。這些都和財政支農政策密切相關。

（四）支農補貼體系逐步構建

中央及地方農業補貼范圍不斷擴大，逐步構建了較完整的補貼體系。農業補貼從單一的種糧直補，逐步建立了適應范圍更廣的“四大補貼”政策，完善了農業保險運行機制，進一步建立了目標價格、農機報廢更新補貼、糧油畜牧生產大縣獎勵補貼、新型主體補貼、生態補償等制度，較全面地保障了農業生產。農業補貼不斷增加，以四大補貼為例，2013年四項補貼大約1800億元，同比增加了132億元，是2004年補貼支出的13倍，2014年持續增加補貼，安排糧食直補和農資綜合補貼資金1222億元。

二、財政支農政策面臨的問題

（一）支農規模總量及比例偏小

盡管改革開放以來，我國財政支農規模增長較快，但是規模總量及財政農業投入占財政支出比例仍然偏小，2014年國家財政支農14002億元，占總財政支出的9.23%，這遠低于發達國家15%～30%的農業投入比例，也低于我國1978年14%的支農比例。財政支農支出占財政支出比重也遠低于農業GDP占總GDP的比重，2003年財政支農支出占財政支出比重為7.12%，農業GDP占總GDP比重為13%；2014年分別為9.2%和9.45%，盡管差距逐漸縮小，但可以看出農業投入規模仍然較少。從農業支出占GDP比重來看，2008—2014年比例基本不足1%，可見政府對財政支農的總量是低水平的。

（二）地方農業投入積極性不高，財政支農不穩定

1994分稅制改革和2002年全面實行的農業稅費改革減少了地方財政收入，弱化了地方政府財政支農的能力，當前財政支農補貼地方更多地依賴中央補貼，地方投入明顯不足，投入額及增長速度都低于中央財政支農投入。2003—2005年，中西部地區財政支農增長速度為負，2006年以后，增長速度仍低于全國平均水平，1996—2006年，我國東中西部地區僅分別有3年、5年和4年的財政農業支出總額增長速度超過當年財政收入的增長速度。［2］另一方面，由于農業發展成效慢，部分地方負責人單純追究工作業績，將主要精力放在城建、商業等見效快的行業，阻礙了農業發展。農業投入缺乏長效機制，導致財政支農投入不穩定，2012年財政農業投入占財政支出總額比重達到10.2，為近十年最高值，但是2013—2014年又出現了下滑。從財政支農投入增長速度來看，2004年財政支農投入同比增長速度為33.24%，而2014年則為1.47%，年際間波動大。

（三）農業基礎建設和農業科技投入比重仍然偏小

當前發達國家財政支農結構為農業科技教育投入>基礎設施建設投入>支農建設投入，但我國財政支農結構表現為支農建設投入>基礎設施建設投入>農業科技教育投入。主要體現在：第一，農業財政投入仍多集中于支農建設。支農建設比例平均占比近80%，近年來財政雖然開始向農業基礎建設轉變，但是比例仍然較小，平均占比不足20%。第二，農業科技投入較少。本應受重視的農業科技教育建設，投入比例不足1%，且多集中于常規技術研究，缺少高新技術研究，由表1可以看出，2008年之前科技三項投入比重明顯偏低，2008年以后盡管農村教育、衛生等社會事業發展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然較低，導致了我國獲獎農業成果轉化率不足60%，推廣度不足30%，農業發展可持續性差。

（四）財政支農效益較低

本文重點討論我國財政支農規模效益和財政支農效率兩方面。［3］

1.財政支農規模效益分析

為方便分析，首先假設本期財政支農資金對本期農業生產起主要作用（2），財政支農效益系數公式為：

財政支農支出收益系數=

該指標表示每單位財政支出所產生的每單位農業總產值，財政支農支出效益系數越大表示財政支農支出效益越好，反之，財政支農支出效益低。以2003—2014年國家財政支農和農業總產值相關數據為例，計算財政支農支出收益系數，如表2所示。

由表2可以看出，我國財政支農支出效益系數在2007之前普遍較高，2008以后明顯降低，2007年收益系數高達34.88，而2009年僅為1.08，我國農業投入效益呈遞減趨勢，增加財政投入的同時要重視結構調整，充分發揮資本效用。2003—2013年財政支農支出效益波動浮度大，可以在保障農業生產的同時，穩定財政支農投入。

表2　 2003—2014年財政支農支出效益系數

2.財政支農支出彈性系數

財政支農支出彈性系數公式表示為：

財政支農支出彈性系數=

該指標表示每增長1%的財政支農投入將產生的農業總產值增長率，財政支農支出彈性系數越大，說明財政支農投入增長會帶來更高的農業總產值增長率，財政支農效率也就越高，反之，財政支農支出彈性低，支出效率越低。以2003—2014年國家財政支農和農業總產值相關數據為例，計算財政支農支出彈性系數，如表3所示。

表3　 2003—2014年財政支農支出彈性系數

從表3中可以看出，除2005年和2007年財政支農支出彈性系數大于1外，其余年份彈性系數都小于1，即缺乏彈性，表明國家財政支農資金不能充分拉動農業總產值的增長。

（五）補貼方式滯后

1.新形勢下支農補貼主體不明確。涉及土地的農業補貼政策補貼承包者還是經營者？以四大補貼為例，四大補貼中糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼與承包土地直接相關，以往支農補貼主要是通過“一卡通”直接發放給原有的土地承包者，而新形勢下我國土地流轉加劇，土地“三權分置”，傳統補貼方式勢必影響土地流轉大戶、家庭農場及農業合作社的積極性，也不符合農業補貼主旨。盡管部分省份進行了“補貼補經營者”的改革，但是由于缺乏相應政策支持引導，工作進展比較緩慢。

2.新形勢下支農補貼方式及政策不合理。第一，表現為近年來我國農產品最低收購價及臨時收儲制度實施不合理，推高農產品價格，農業面臨天花板。2008年以來，我國農產品價格調控陷入了一個兩難境地——工業化推進，農產品成本上升，為保障農民利益，必須提高農產品價格，加大農業補貼投入，而農產品價格越高，糧食價格倒掛越嚴重，農產品進口量越上升，而最低收購價和臨時倉儲制度導致的倉儲費用和四大補貼逐年增加，也帶動了農業成本。當前我國棉花和食糖已經陷入兩難，國內價格遠高于國外進口完稅價格，隨著中國入世規定的逐漸實行，棉花和食糖關稅及配額將逐步減小，如何保障其不成為又一個“大豆”，這必須引起重視。第二，傳統的四大補貼面臨天花板。四大補貼影響成本和價格，屬于黃箱政策范疇，根據WTO規定，中國黃箱補貼不超過8.5%，2013年糧食產量16000億斤，黃箱補貼只能是1400億元，我國共補貼1700億元（包括棉花、大豆、糖料等），谷物補貼即將到承諾底線［4］。

（六）財政支農相關法規體制不健全，管理制度有待優化

關于財政支農資金具體管理辦法，財政部于2001年頒布了《財政農業專項資金管理規則》，2003年財政部和農業部針對農業資金擠占挪用現象聯合下發了《財政部關于切實加強農業財政資金管理監督的意見》，對支農資金管理和監督進行了規范。在政策實施中，由于規范具體操作性較差，懲處力度小，支農資金管理面臨一系列問題。［5］

1.支農資金實行分塊管理，投入分散，效率低下。當前我國財政農業投入渠道較多，支農板塊共有24個，不僅涉及農、林、牧、副、漁部門，還涉及財務部、商務部、工信部、民政部、教育部、交通部等相關部門，農業財政支出分部門管理，部門分割嚴重，相互之間缺乏協調，導致了農業資金在使用上存在相當程度的重復和交叉，造成資源浪費，而各部門分散管理，支農資金投入缺規劃、無重點，呈現“撒胡椒面”狀態。另外由于多部門掌握財政資金，各個部門職責權限模糊，財政支農資金使用監督與效益評價沒有具體可行的制度與規范，往往存在“重過程，輕結果”現象，財政支農效果不高。

2.支農資金立項不規范，分配權責不清。當前我國實施自下而上的項目審批制度，資金項目僅憑主管部門意見來確定最終結果，容易出現“面子項目”、“跑項目”、“要項目”等現象［6］，項目的可行性和科學性缺乏專家論證，支農資金投入的隨意性，批復透明度低。同時，農業和農村經濟發展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權，在財政支農問題上，究竟哪些應該歸中央管理，哪些歸地方管理，當前并沒有明確的界定，這就導致了中央和地方在支農問題上推諉扯皮，資金發放不及時。

3.支農資金監管乏力，擠占挪用現象嚴重，財政支農效果不明顯。財政資金在層層下撥過程中，經常會發生資金截留、拖延現象，資金最終到位往往已經錯過季節，影響了財政支農效果。在財政資金使用中，由于缺乏監管，資金擠占挪用作為其他經費現象嚴重，2003—2004年，審計署對全國50個縣2001—2002財政支農資金進行了審核，發現這種現象非常普遍，50個縣共擠占挪用支農資金4.95億元，占財政支農資金投入總額的10%，支農資金專項專用將直接影響農業健康發展。［7］

三、國外財政支農做法

農業發達國家在推動農業發展過程中積極發揮財政作用，增加了農業產出，提高了農民收入。本文主要總結美國、日本、歐盟、印度等國家和地區的農業先進經驗，以期對我國財政支農政策創新給予啟示。

（一）健全和完善法律政策，保障財政支農投入

世界農業發達國家通過立法保證國家對農業的長效投入，對農業支持政策預算安排、實施程序、政策工具、監督管理措施、出現問題及相應的處置措施等都作了詳細的規定，可實施性強，同時根據國內外農業發展形勢，不斷調整農業法律政策以保障農業發展。［8］美國自1933年以來，不斷調整農業法案以適應美國農業經濟發展，政策法案具有很強的時效性和針對性，涵蓋范圍廣泛，通過幾十年的不斷完善，美國農業法律逐漸系統化。日本在發展農業過程中，針對農業生產、基礎設施建設、農業資本、農業主體培育、土地權益、市場價格、農資生產使用等方面都制定了詳細的法律規范，根據國內外形勢大約5年調整一次計劃。

（二）實施高支出、高補貼、寬領域的支農政策

當前世界許多國家都堅持“多予少取”或者“只予不取”的方針來發展農業，農業發達國家對農業投入比重非常大。2013年美國農業投入占農業收入比重為50%，歐盟為40%，韓國60%以上，日本為90%，甚至更高。以農民年人均享受補貼計算，美國、歐盟人均為2萬美元，日本山區農業每公頃投入約8萬日元。農業投入增加了各國農民收入，美國的農民收入40%來自于農業補貼，日本這一比例則超過50%，而我國只有4%。各國農業扶持范圍十分廣泛，歐盟不僅重視農業生產領域，也強調對貿易、營銷、信息體系等環節的支持，支持范圍包括十多個方面，美國支持范圍不僅涵蓋農業生產領域，還保障農業市場價格、流通、銷售流通、信息建設、進出口等各方面。

（三）重視農村科技、教育和基礎設施建設投入

農業科技、教育是實現傳統農業向現代農業轉變的重要方式，農業發達國家大力支持農業科技、教育，推動了農業產業化發展。美國農業科技投入力度不僅高于發達國家平均水平，也高于國內非農業部門科技投入的平均水平，農業科研經費投入在12億美元左右，占農業總產值的2%，自1958年開始，農業科技投入保持了年均8%的增長率。日本農業科研機構經費幾乎100%來自政府補貼，科研經費占農業總產值的3%左右，并形成了公立科研機構、大學、民間三大系統組成的科研體系，同時通過政策引導、機構推動、媒介宣傳等方式積極促進農業科技推廣。近年來農業發達國家農業科技在農業增長中的貢獻份額占到60%，甚至80%。另外，農業發達國家積極發展農業基礎設施建設。美國大型灌溉設施都是由聯邦和州政府修建，小型灌溉設施政府給予資助，農業用水基本實現全覆蓋，重點支持農產品市場信息系統建設，覆蓋全美主要農產品集中產區和集散中心。日本設立各種資助和補貼項目，加大土地改良等農田基本建設，資助占農業預算的80%，20%用于水利設施建設，重視農協發展，支持農協在倉儲、流通、農村金融、道路等方面的建設。

（四）采取優惠政策，促進農業發展

農業是弱質性產業，許多國家對農業生產實行優惠的財稅、金融、信貸等政策，以保障其健康發展。印度積極推進多形式的農業信貸，一是短期信貸，主要用于農民購買農業生產資料，期限為15個月，無需擔保，利率優惠10%。二是中期貸款，主要用于農田保護和農村電氣化建設，期限5年以上，利率普遍較低。三是長期借貸，適用于農業科研、農業基礎設施建設、糧食存儲等方面。同時政府計劃通過低息貸款方式推行農民培訓。美國、法國在個人所得稅、財產稅、投資稅上對農業和農民給予了特別優惠，同時，重視農業保險作用，增加農業保險補貼和農業保險覆蓋率。

四、政策建議

（一）加大財政支農力度，健全支農資金增長機制

財政支農是促進農業和農村發展，增加農民收入的必要手段。增加財政支農力度，不僅要保持支農資金絕對數量的穩定增長，也要保持支農資金相對增長率的穩定增長。在發展經濟的同時，要調整優化財政支出結構，財政資金重點向“三農”傾斜，在財政增速放緩的新形勢下，支農投入應堅持《農業法》規定的“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應高于經常收入的增長幅度”這一要求，逐步提高農業支出占財政支出的比重，新增財政支出要提高農業支出比例，另外通過財政預算或者政策法規將農業支出比重確定下來，并保證落實。

（二）優化財政支農結構，加大公共產品供給

結合國內外理論及實踐經驗，國家農業財政投入應增加農業科技投入、農業推廣和農業保險投入，適度發展農業基礎設施建設，降低農業事業費支出，農業科技投入重點在農業高新技術創新、農業科技推廣和成果轉化，農業教育投入重點保障農村義務教育和新型農業農民培訓，農業基礎設施建設主要包括農田水利建設、農村道路建設、農村土地整理改造以及農村飲水、電網、通信、電子商務、文化等基礎設施建設。推動農業發展不能單純依賴“輸血”式的各種補貼，最重要的是提供具有“造血”功能的農村公共產品和農村基礎設施。

（三）發揮財政支農資金引導作用，多渠道籌措支農資金

近年來國家財政收入增長減緩，財政支出壓力增大，財政支農投入面臨許多困難，地方資金更加緊張，為滿足農業發展所需的資金，應積極發揮財政支農資金的引導作用，通過多渠道方式籌措支農資金，一方面可以通過發行國債等方式來籌集支農資金，并確保財政支出向農業傾斜，提高支農資金比重；另一方面，運用稅收、貼息、補貼等方式，鼓勵和引導社會資本投入到農業。

（四）積極推進農業補貼政策轉型

1.創新支農補貼方式，培育新型農業主體。農業補貼目的在于保護國內農業生產，提高農業生產積極性，推動農村經濟健康發展。新形勢下，傳統的補貼方式已經嚴重滯后，當前農業補貼方式應堅持“誰種地誰補貼”原則，提高農業補貼效率，同時以政策方式確定下來。加大農業補貼向新型農業主體的傾斜，不僅在原有的補貼上進行支持，同時也要在新增補貼、稅收、金融、政策等方面給予支持。

2.創新農業補貼政策，堅持目標價格制度。如何在保障農業生產者利益的前提下發揮農產品市場定價機制意義重大。本文認為當前應堅持：第一，通過地區試點，完善目標價格制度。目標價格制度是在市場形成農產品價格基礎上，通過差價保護農業生產者的農業支持政策，該政策既保護農戶收入，又體現市場需求，有益于緩解糧食價格和成本虛高、農業存儲成本及補貼龐大現狀，是農業補貼政策的重大轉型。實施目標價格制度應在科學合理測定目標價格基準的基礎上，認真核定農產品種植面積和市場銷售產量，實施價格補貼。第二，實施重點農產品最低收購價制度。盡管當前最低收購價制度產生了許多問題，但是其具有的“價格調控”和“托底購銷”功能及保護農業生產的作用是目標價格制度不具備的，如何處理好最低收購價合理定價問題和收購后農產品銷售問題是關鍵。對于農業補貼，應加大綠箱補貼，減少黃箱補貼，逐步提高農產品的競爭優勢。

（五）創新財政支農管理制度，提高支農投入效率

1.健全財政支農相關法律法規。完善財政支農相關法律法規可以引導財政支農有序合理開展。第一，應該根據新形勢下我國農業發展現狀、特點及面臨的機遇和挑戰等創新和改革相關法律法規，對于滯后性的政策規定給予修訂。第二，應出臺操作性強、指導性強的政策法規，對財政支農程序、監督、管理、效果評審等內容有切實可行措施，并保障政策落實。同時要將地方農業發展作為地方經濟考核的重要指標，提高地方支農積極性。

2.改革涉農管理體制，完善支農資金整合機制。在借鑒國外農業管理與服務先進經驗的基礎上，轉變政府職能，整合涉農管理機構和涉農資金，推進大部門農業運行機制或部長級聯席會議制度，從根本上改變支農投入渠道分散，合力不足的局面。深化農村公共財政體系改革，將農村資金投入歸納合并，采用股權投資等方式吸引社會資本參與。嘗試自上而下與自下而上相結合的整合模式，完善縣級層面的項目整合。2014年中央一號文件提出建立支農資金整合機制，并在山東、黑龍江等地進行試點，對改革財政支農管理制度有積極影響。

3.明確中央地方權責，加大監管力度。制定相關政策，明確中央與地方在財政支農問題上權責，比如中央與地方支農資金的比例分配等，并監督落實。完善中央、地方支農資金審批流程，通過社會公示、專家評估等確保資金有效分配，使用規范有序。通過引入第三方評估、項目指南、標準文本和資金報賬、集中采購等一系列制度，加大支農資金監督力度，保證支農投入資金專項專用，廉潔高效。

注釋：

（1）2008年財政支農結構統計口徑發生變化。

（2）事實上，本期農業生產也會受前一期財政支農資金產生影響，本文為方便分析，只考慮本期農業生產受本期財政支農資金影響這一情況，該結果與滯后一期結果差別不大。

（3）農業總產值包括農業、林業、牧業、副業和漁業產值。

［1］高天武，章琪.WTO框架下我國財政支農政策的發展和選擇［J］．現代商業，2014，（18）：123-125.

［2］黎翠梅.我國地方財政支農支出區域差異分析［J］.商業研究，2009，（12）：109-111.

［3］范義敏.河北省財政支農問題研究［D］.河北農業大學，2006.

［4］陳錫文.中國糧食政策面臨兩難選擇［N/OL］.http：//china.caixin.com/2013-12-31/100623750.htm l，2013-12-31/2015-4-15.

［5］余凌.湖北省財政支農績效管理問題研究［D］.華中農業大學，2013.

［6］劉鵬.縣級財政支農資金整合研究——基于浙江省的調研［D］.浙江財政大學，2012.

［7］財政部財政科學研究所.財政支農支出的國際比較及國外財政農業投入經驗對我國的啟示［DB/ OL］.http：//www.crifs.org.cn/crifs/htm l/default/_history/2270.htm l，2008-08-25/2015-4-15.

［8］張力維.河南省財政支農資金整合研究［D］.河南農業大學，2010.

（責任編輯吳曉妹）

F810．451

A

1001－862X（2015）04－0020－006

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國家社會科學基金重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究”（13AZD003）

郭軍（1987—），山東濰坊人，中國人民大學農業與農村發展學院博士生，主要研究方向：農村金融；孔祥智（1963—），山東郯城人，中國人民大學農業與農村發展學院二級教授，農村發展研究所所長，主要研究方向：農村合作經濟、農業政策分析。