市場監管體制改革若干思考

邰鵬峰 李江萍

[摘要] 作為改革開放前沿陣地的浦東在監管體制改革中率先試點，實現了管理機構的調整、管理方式的轉變、管理重心的下沉，優化了食品安全保障、執法效能、行政服務，但是在法制配套、專業監管、改革效應、工作對接、執法隊伍建設等方面存在諸多問題與挑戰，進一步優化與改革的空間仍舊很大。

[關鍵詞] 市場監管 體制改革 思考

[中圖分類號] F121 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）02-0029-04

[作者簡介] 邰鵬峰（1978 — ），山東莒縣人，法學博士，社會學博士后，上海市浦東新區行政學院副教授，研究方向：體制改革與公共服務；李江萍（1963 — ），河北石家莊人，上海市浦東新區行政學院副教授，教學處處長，研究方向：行政體制改革。

一、當前市場監管體制改革的三類模式

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”，為改革指明了方向。2014年國務院第20號文件《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）指出，加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍①。目前體制改革正在積極推進：在國家層面，中央已明確中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革任務；在地方層面，深圳、上海、浙江、 天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地紛紛整合工商、質監、食藥等部門，組建市場監督管理局（委），試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

現在，地方層面進行的體制改革模式存在差異，各有千秋，目前大致形成三類模式。其中，在機構設置上，深圳模式呈現上下統一、中間分開的“紡錘型”；浙江模式呈基層統一、上面分立的倒金字塔型；天津模式呈全行政區域內的垂直管理的圓柱型。在改革的主要內容方面，僅有浙江模式保留了工商、質監、食藥監的三塊牌子；在改革的優勢與亮點方面，深圳模式充分考慮了普通商品與食品、藥品之間的不同，對食品藥品實現了專業化監管；浙江模式一方面使各部門的優勢得以發揮，這其中包括工商部門覆蓋到鄉鎮街道的優勢、質監部門的檢驗檢測優勢、食藥監部門的專業優勢，另一方面執法資源得以充分整合。而天津模式則是著力于健康產品的統一監管；在改革中面臨的挑戰方面，深圳模式主要在于隊伍建設的瓶頸、基層監管方式的變革等方面；浙江模式主要集中于屬地管理帶來的地方保護主義、食品藥品安全工作的重要性被降低、專業性被削弱等問題；天津模式主要集中于內部行政流程。有學者認為，改革只不過是將部門間的推諉扯皮變成部門內的協調。

二、浦東市場監管模式的主要創新

1. 監管體制改革的主要內容

浦東市場監管體制改革的內容主要涉及三個方面：一是管理機構的調整，將浦東新區工商分局、質監局、食藥監分局統一調整，設立浦東新區市場監督管理局，統一行使三部門職能，同時將物價局的價格監督檢查職能劃入市場監督管理局的內設機構——市場規范監督管理處。二是管理重心的下沉。在原工商所的基礎上，組建基層市場監督管理所，將相關的人員、職能下沉到基層，基層一線得以充實，力量得以加強。三是管理方式的調整，三部門實現了由上海市局垂直管理到浦東新區屬地管理方式的轉變；同時整合行政執法資源與職能，實現了“綜合執法”。

2. 監管體制改革的主要創新

著力于提高執法效能，探索“集約化”監管方式。由局監管處牽頭，每一個業務處室把年度檢查計劃報區層面統一搭建的業務信息平臺。基于“合并同類項”的原則，對同一家企業進行檢查時，相關處室共同參加。通過梳理與合并，可進行日常集約式執法檢查的任務有57項，可實現對企業生產經營活動的干擾降到最低這一目標①。

著力于提升行政服務水平，統一市場準入和窗口服務。浦東市場監管局成立前，市場準入和對外服務業務是由各個部門分別負責的。以開辦餐飲為例，機構改革前，工商局負責核名、辦理工商營業執照、食品流通許可證等手續，食藥監局負責辦理餐飲服務許可證等手續，辦理人可能需要來來回回多次，時間成本與經濟成本都比較高；機構改革后，所有業務集中在市場監管局辦理，通過流程再造，從串聯到并聯，實現企業“出生證”同步，全過程申請、提交文件、補正、領證都只需在市場監管局的窗口辦理，減少了往返遞交材料的時間和程序。

著力于構筑全過程監管體系，職能無縫銜接。首先，食品安全是百姓關注的熱點，更有效的監管是改革的重點。過去是分段而治，質監局管生產環節，工商局管流通環節，食藥監管食品消費環境，改革后，就是一個市場監管局，責任更加清晰，破解了“九龍治水”的弊端。“3+1”實現了食品“生產—流通—消費”全過程監管，破解了長期困擾執法監管的“前店后場、集中配餐、現制現售”等環節交叉的經營業態監管難題。其次，以食品藥品監管一體化、產商品質量監管一體化、公眾訴求處置一體化、執法辦案一體化、市場準入一體化等“五個一體化”為重點，在機制創新上不斷探索。比如產品質量監管方面，整合原分屬質監、工商的生產、流通兩個環節的質量監管職能，建立了產品商品質量問題從生產領域到流通領域、從流通領域到生產領域的“雙向追溯”機制，建立《浦東新區重點產品（商品）質量監督目錄》，統一不合格產品處理制度，建設產品質量追溯體系，對偽劣產品“堵源截流”。

著力于提升食品安全保障水平，統一食品安全監管。市場監管體制改革前，食品安全監管是由質監、工商等多個部門共同承擔的工作，職責的不清晰導致的推諉扯皮現象時有發生。生產、流通、消費（含餐飲環節）三個階段的食品安全監管由一個局統一監管、統一執法，實現了食品監管的無縫銜接，消弭了過去一直不清晰、也難以理清的職責邊界，這其中包括諸如前店后廠、集中配餐、飲品的沖調制售等經營行為與業態；實現了質監的技術力量與工商豐富的人力資源、完善機構體系的優勢互補；實現了原有聯動監管機制障礙的消除與生產、流通、消費（含餐飲環節）的連續監管。

3. 浦東市場監管體制改革的成效

簡政放權進一步落實，監管重點、薄弱環節與一線監管力量得到加強。改革中，大力推進簡政放權、職能下沉、夯實基層，市場監督管理局內設機構精簡了41.4%，機關編制精簡了25%，在全區設立了36+X（36個街鎮和國際旅游度假區、臨港地區）個基層派出機構，80%的人員在基層一線從事監管執法工作。

登記制度改革進一步深化，政府職能轉變得以加速推進。自2014年1月1日起，原三局進駐市民中心的企業登記、食品藥品許可、組織機構代碼證辦理窗口完成整合，初步實現“一口受理、一表申請、一門辦理”。探索“先照后證”登記制度改革、住所和經營范圍登記改革、以“負面清單”管理模式進行外資登記制度改革等。試點外資企業設立和變更登記一口受理，實現外資批準文件、營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、食品前置許可“五證聯辦”，全程辦理期限由原來的12個工作日縮短至5個工作日。

原有職能與資源進一步整合，市場監管效能逐步提升。統一監管標準，整合監管職能，再造管理流程，促使程序更優、效率更高。執法資源配置更加合理。

服務民生進一步突出，社會對改革的認同度不斷增強。改革的內容獲得了社會各界的共鳴，改革的初步成效獲得了公眾認同，改革的示范效應獲得了充分肯定。

三、市場監管體制改革存在的問題與挑戰

浦東的市場監管體制改革，總體來講進展順利、初見成效，但是由于改革涉及的內容多、部門多、環節多，改革的力度空前，必然會存在一些難點，在改革的過程中需要重點關注。

1. 缺乏統一的配套法制保障。一是因無地方立法權所限，在監管執法依據上仍然沿用原四部門的數百部法律法規，缺乏統一的配套法制保障。二是法規體系滯后形成新的問題與瓶頸。在法規體系方面，現行法規的執法主體均無“市場監管部門”。

2. 政府職能的優化仍有空間。雖然實行了“大部制”，部門間的職能交叉、重復等進一步減少，但在具體工作中，仍舊涉及到職能劃分不清的情況。

3. 綜合監管與專業監管的挑戰。如何真正做到 綜合監管與專業監管相統一、切實提升綜合監管效能，基層監管執法人員仍不同程度存在知識結構不匹配、心理不適應等問題。

4. 擴大改革效應的挑戰。在改革推進過程中，如何在形成改革共識、增進內部認同的同時，進一步體現惠民、利民，取得更加廣泛的社會認同，迫切需要研究。

5. 與上級部門的工作對接存在諸多不便。一是工作量的增加，這既包括對上聯系的工作量，也包括綜合性的會議（法規、黨建等）的內容重復；二是工作思路、部署與上級的不一致，往往就會使上級工作的針對性、有效性與指導性大打折扣，甚至形成負面影響。

四、推進市場監管模式改革的思考

（一）突出政府職能的轉變，提高監管的執行力

隨著市場監管局的成立與職能的有機整合，推進監管工作的整體化、系統化與創新監管機制是當務之急。一是基于業務流程的再造，著力于梳理業務流程，形成清晰的工作鏈條；二是要致力于合理配置資源，提高監管效率、降低監管成本，實現監管的多環節的可追溯；三是要創新監管模式，跨前一步，建立事前、事中與事后的全過程、全覆蓋監管；四是要在重心下移的同時，理順綜合監管與專業監管的關系。一方面要研究如何更好地把握屬地管理與條塊結合的關系，加地對條線職能的整合統籌，切實體現“3+1”體制優勢；另一方面，要根據職能特點和履職要求，理順綜合監管與專業監管的關系，關注提升基層執法人員的積極性和執行力，促進綜合性和專業性的互補，提升綜合監管能力。監管流程創新的前提是依法行政。在工作程序上，要在現有的法律框架內，進行執法程序和監管流程的再造，化繁為簡，使市場監管更加規范統一、有序高效。

（二）突出執法隊伍的整體履職能力，提升監管的專業性

加強執法隊伍的能力建設，一要充分借鑒法國執法監管方面的履職成效。法國的市場行政執法監督雖然起步晚，但是監督機構的權力很大，可以進入企業調查，檢查人員配備必要的武器，將調查結果移交法院判決，對市場經營者具有充分的約束。二要打造一支業務精、作風硬的市場監管隊伍，這是市場監管體制改革成敗與否的關鍵。為此，要進一步加強市場監管部門的能力建設，提升隊伍綜合素質；要加快團隊文化建設，加速思想融合。盡快形成良性的用人激勵機制。完善選人用人制度，在職級、待遇上給予干部平臺空間，保持隊伍的相對穩定和人才吸引力。加強對隊伍的監督、培訓與教育，培養隊伍良好的職業操守，強化對行政權力的制約，提升依法行政水平。要突出食品藥品監管的專業性，可適時成立健康產品監管局，最終與市場監管局并列。例如，美、英、日盡管實踐不同，但都將食品藥品等健康產品作為特殊商品進行監管。從理論上說，市場監管的對象是各類市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環境；而健康產品監管的對象是特定產品質量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。

（三）推進市場監管手段的信息化，提高監管工作的法制化

引入辦公自動化、市場準入、行政監管三大信息系統，推進監管手段的信息化，將市場監管的創新成果以信息化的形式固定下來，既提高工作效率，形成工作對象的數據庫，也可以對監管人員形成再監管，最終實現行政成本的節省、資源的共享并及時發現問題、解決問題，將監管工作全面納入法制化。與市場監管管理體制改革的要求相適應，大力推進制度建設，將市場監管體制改革的成果與經驗以制度的形式固化下來。

（四）加強市場治理的第三種力量，注重改革的示范效應

廣開言路，通過公開聽證、民意調查等多種渠道讓社會公眾參與。同時，要加強對市場監管機構的問責與評估，引入獨立于政府之外的第三方，建立問責與評估機制，推進市場監管機構的規范化與市場監管的社會化。在食品快速檢測等技術領域加大政府購買服務力度，深化與社會組織、市場主體的協作關系，完善政府購買社會服務的機制。及時梳理體制改革過程中的成效、經驗與問題。促進改革的自我完善和后續改革的開展。要及時關注社會反響，增進社會認同，以確保改革的實效性、長效性，讓群眾共享改革的成果。

[參考文獻]

[1] 曹繼軍，顏維琦.上海浦東：“三合一”讓群眾真正受益[N].光明日報，2014-08-15.

[2] 牛一兵，胡躍平，陳杰，禹偉良，孔祥武，靳博.行政審批 不留灰色地帶[N].人民日報，2014-06-17.

[3] 吳勝斌，邱文，倪伯龍，劉維善.大市場 新服務 凸顯“五個統一”新亮點[N].中國消費者報，2010-03-10.

[4] 深圳市場監管大市場新服務 凸顯“五個統一”新亮點[DB].http：//www.lawtime.cn/info/xiaofeizhe/dongtai/201009155684.html.2012-09-13 .

[5] 鄺兵.關于深圳市市場監管體制改革的思考[J].中國工商管理研究， 2010-07-15.

[6] 柳勁松.我國市場監管體制的解讀與重構[J].現代企業教育，2009-03-23.

[7] 梁彩云.鎮（街）安監機構大部制改革研究[D].華南理工大學碩士論文， 2011-11-09 .

[8]肖健.邱文.執法更高效 服務更便捷[N].深圳商報，2010-03-15.

[9] 郭宇華.試論食品安全與政府監管[J].今日藥學. 2008-10-15.

[10] 李長健，干靜.完善我國農產品質量安全政府監管的對策——以服務型政府理念為理論基礎[J].青島農業大學學報（社會科學版），2011-02-15.