PPP：應(yīng)對經(jīng)濟增速下滑的有效舉措

張淑翠 許正中

[摘要] 在城市化建設(shè)融資需求倒逼下，中國要破解“融資瓶頸”，防控債務(wù)風(fēng)險，治理產(chǎn)能過剩，應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)保增長、促轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、保穩(wěn)定的戰(zhàn)略目標，亟需強有力的抓手——公私化合作（簡稱PPP）模式。PPP是推動政府與市場合作的耦合器，可以謹防塌陷“塔西佗”陷阱，打造國際資源配置中心，促進公私資金鏈條一體化，鑄造全面支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺，從而促進國家可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 信用經(jīng)濟 融資 “塔西佗”陷阱

[中圖分類號] F812 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）02-0110-03

[基金項目] 國家社科基金重點項目：我國預(yù)算績效專項指標體系研究（編號：12AZD097）；國家自然科學(xué)基金項目：基于工具創(chuàng)新的績效預(yù)算研究（編號： 70840011）；第56批博士后科學(xué)基金項目：地方債務(wù)、政府規(guī)模與財政治理：對財政體制改革思考（編號：2014M560932）。

[作者簡介] 張淑翠（1978 — ），女，山東萊陽人，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部博士后，研究方向：公共經(jīng)濟理論與政策；許正中（1967 — ），河南焦作人，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財政理論與政策。

一、推動政府與市場合作的耦合器

政府財政投資重點著眼于全局和長期利益，主要考慮“外部性”問題，謀求社會福利最大化而不以盈利為目的，因此政府財政投資的“有效性”也就往往成為人們質(zhì)疑政府治理效能的一個重要問題。與之相比，社會民間資本的商業(yè)性投資以追逐“直接經(jīng)濟效益”為目的，力爭實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化。因此，若能以較少的政府投資與較多的社會民間資本打造強有力的“投資組合”，借助社會民間資本的運作機制以提高效率，那么政府財政投資的總體效益可望比沒有社會民間資本加入或加入較少時更好。PPP模式就是兼顧公私雙方優(yōu)勢，降低放寬對民間資本的準入門檻，將以往由政府及國有企業(yè)包攬的投資領(lǐng)域?qū)鴥?nèi)社會民間資本開放，推動政府與市場合作。PPP模式既有利于減輕政府融資壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變，打造“陽光政府”，又有利于降低企業(yè)參與公共領(lǐng)域項目的準入門檻，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給效率。就中國而言，PPP 模式可以使社會民間資本進入公共領(lǐng)域，提高政府財政效率同時約束政府權(quán)力，在合理運營和有效監(jiān)督下實現(xiàn)公私“雙贏”。

二、謹防塌陷“塔西佗”陷阱

管仲說“誠信者，天下之結(jié)也”，以誠信為天下萬事中的關(guān)鍵。項目運行過程中，投資者最為關(guān)注的就是政府的誠信問題，也就是所要面臨的制度風(fēng)險或政策風(fēng)險。若政府隨意制定制度或是任意更改政策，就會導(dǎo)致投資者任何風(fēng)險防范措施的零效用，進而無法有效保障投資者的投資本金及其收益。PPP模式是在公私部門之間建立的利益共享、風(fēng)險共擔、協(xié)同管理的長期契約關(guān)系，是市場與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。市場經(jīng)濟是以貨幣為媒介的信用經(jīng)濟，而誠實信用是其能不斷向廣度和深度擴展的靈魂所在。因此，PPP模式有利于培育信用經(jīng)濟，嚴格約束政府行為，謹防塌陷“塔西佗”陷阱，提高政府公信力。政府公信力是政府依賴于社會成員對普遍性的行為規(guī)范的認可而賦予的信任，是公眾信任的力量，更是獲取擁護和支持的能力。特別是，政府公信力與社會公眾的自身利益滿足感成正比，因此良好的政府公信形象有利于增強社會凝聚力，增強政府對社會公眾的動員力，保證社會有序活力。反之，政府公信力降低就有可能掉入“塔西佗”陷阱，引發(fā)多米諾效應(yīng)，使整個社會信用缺失。可以說，PPP是將微觀治理模式及宏觀治理模式滲透于國家、企業(yè)、項目治理的重要方式。

PPP模式發(fā)展恰逢其時，通過融入市場信用機制，嚴格規(guī)范政府行為，解決好社會公眾身邊的事情并真正關(guān)心他們的切身利益，建立起一種公正信任關(guān)系，有利于社會公眾對政府信用產(chǎn)生較為穩(wěn)定的公認評價，提高政府治理能力在社會公眾心中的綜合評估水平以及對政府提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的滿意度，樹立政府實施行政行為時在社會組織和民眾中的良好形象。

三、打造國際資源配置中心

隨著國際貿(mào)易自由化的發(fā)展，世界各國逐漸開始重點關(guān)注政府采購領(lǐng)域的開放。世界貿(mào)易組織（WTO）早在1996年就實施了具有法律約束力的《政府采購協(xié)定》（GPA），其宗旨是促使世界各國的政府采購市場國際化，即通過架構(gòu)有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施等各方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，要求其成員國的企業(yè)可以進入其他成員國的政府采購市場，并獲取“國民待遇”，及此來促進參與方開放政府采購市場，積極發(fā)展并擴大國際貿(mào)易自由化，推進全球化進程。中國自2007年正式遞交加入GPA的申請以來，歷經(jīng)4次出價修改，逐步擴大市場準入，規(guī)范國有企業(yè)，降低門檻金額。PPP模式擴大了政府采購范圍，集交割、交易、網(wǎng)聯(lián)為一體，無疑有利于加快中國加盟GPA的步伐，進而加速經(jīng)濟市場化改革，增強國內(nèi)廠商競爭力，獲取最大的經(jīng)濟利益。

中國可以運用PPP模式，利用加入GPA機會，科學(xué)謀劃，搶占先機，吸附全球優(yōu)勢資源，形成結(jié)算網(wǎng)聯(lián)中心，打造國際資源配置中心，促進“產(chǎn)學(xué)研金政”協(xié)同創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級，綜合提升創(chuàng)新活力、創(chuàng)業(yè)活力與抵御風(fēng)險的能力，增加國家核心競爭力。這是由于中國通過PPP模式加入GPA，倒逼本國政府采購市場改革，有效提高政府采購的規(guī)范化程度，實現(xiàn)在規(guī)則的制定與執(zhí)行等方面與國際接軌，不僅將大大鼓勵其他發(fā)展中國家加入GPA，擴大國際貿(mào)易范圍，增加潛在貿(mào)易利益變?yōu)楝F(xiàn)實的可能性，而且能夠擁有進入美國、歐盟、日本等先發(fā)國家政府采購市場的通行證，并就美國、歐盟、日本等先發(fā)國家在承認“市場經(jīng)濟地位”、貿(mào)易救濟措施的濫用、高新技術(shù)出口等問題上交換利益，剔除有關(guān)發(fā)展中國家的特殊和差別待遇條款，維護并擴大本國利益。因此，中國完全有可能利用PPP模式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，打造國際資源配置中心，網(wǎng)聯(lián)全球資源，從而促進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，引領(lǐng)經(jīng)濟社會新一輪跨越式發(fā)展。

四、促進公私資金鏈條一體化

在價格管制條件下，公共項目無法形成可預(yù)期的盈利模式，依靠政策補貼則面臨政策風(fēng)險，同時對民間資本缺少吸引力，局面難以打開。因此，放寬市場準入，輔以必要的價格改革配套，方能吸引社會民間資本投資。PPP模式通過公私化合作模式，鼓勵和吸引社會民間資本進入公共領(lǐng)域建設(shè)、減輕財政負擔的有效手段，有利于發(fā)揮政府財政資金的杠桿作用。在PPP模式下，政府與社會民間資本是平等的經(jīng)濟主體，是風(fēng)險共擔、利益共享的命運共同體。需要注意的是，在經(jīng)濟下行期，有些地方政府為吸引社會民間資本可能會開出比較優(yōu)惠的條件，但經(jīng)濟形勢一旦轉(zhuǎn)變，就又可能以“防止國有資產(chǎn)流失”的名義要求修改當初的合同條款或不予執(zhí)行，導(dǎo)致“共患難但不可同富貴”的局面。PPP項目可以借用金融生態(tài)環(huán)境的概念，由民間自發(fā)組織將所有的PPP項目均統(tǒng)一備案，通過信用評級機構(gòu)或其他機構(gòu)對合同履約過程跟蹤評估并發(fā)布結(jié)果，評估一個地區(qū)市場經(jīng)濟生態(tài)的完善程度，同時有效監(jiān)督約束政府不良行為，實現(xiàn)政府與社會民間組織彼此監(jiān)督、互利共贏的局面。

PPP模式促進公私資金鏈條一體化，籌建社會普遍服務(wù)基金，實現(xiàn)全面的后臺引領(lǐng)，加速財政金融融合，無疑成為化解地方債務(wù)同時滿足城市化融資的有效手段，可以破解“融資平臺債務(wù)高”、“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給效率低”及公共領(lǐng)域“社會民間資本準入門檻高”三大難題。這不僅可以滿足城市化進程對大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的融資需求，化解政府舊債，而且通過成本分擔機制，變政府投資為沉淀成本，社會民間資本為運營成本，達到疏通并盤活大量社會民間資本同時，化解政府在拓展領(lǐng)域內(nèi)資金短缺問題的目的，積極發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用，約束政府在公共領(lǐng)域?qū)Y源的直接配置。

五、鑄造全面支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺

PPP模式以公私合營為核心，有效引入市場要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財政資源在優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，進而滿足資本的趨利性，吸引社會民間資本有興趣參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，并使參與方各展所長，促進技術(shù)、人力和金融三大資本的微觀融合，實現(xiàn)政府公共部門的職能同時為民營部門帶來利益，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強有力的服務(wù)支撐平臺。PPP模式不僅能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌集雄厚的資金，促進基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及開發(fā)研究，打造“技術(shù)開發(fā)平臺、創(chuàng)意衍生平臺、技能擴散平臺”，構(gòu)建知識共享系統(tǒng)、知識流變系統(tǒng)以及信息共享系統(tǒng)，而且能夠形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的財政平臺、稅收平臺等政策共享系統(tǒng)及金融共享系統(tǒng)。特別是，PPP模式是市場行為，較為關(guān)注能夠撬動資源并整合資源的杠桿，注重運用整合機制的能力對顧客及其需求的準確把握，有利于對環(huán)境及其變化趨勢的關(guān)注和把握，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供準確的航標。

總而言之，PPP模式繼承了財政法制理念和社會契約精神，是財政職能有效實現(xiàn)的技術(shù)途徑，昭示了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，更是全面深化改革的有力抓手。因此，中國應(yīng)該成立主要負責提供不同行業(yè)的PPP項目標準文本的PPP中心，強化地方財政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動各級官員轉(zhuǎn)變思想觀念，加快法律法規(guī)建設(shè)，完善政府制度約束，優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機制，堅持科學(xué)分配風(fēng)險，加強多重監(jiān)督管理，處理好宏觀與微觀、短期與長期、政府與市場、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系，不斷提高對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投資的規(guī)模和質(zhì)量，使PPP模式真正成為有限政府撬動無限市場資源的重要戰(zhàn)略路徑，大力促進國家可持續(xù)發(fā)展。