城鎮化的未來要靠“知行合一”

恰如諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨所言，“中國的城鎮化與美國高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素。”

雖然中國是有著悠久歷史文明和農業文明的大國，但只有把城鎮化搞好了，才是“農業、農村、農民”三農問題的根本出路，也才是中國產業轉型升級，走向現代化國家的根本所在，這已經是國內外各界的基本共識。

追根溯源、遵循規律

土地城鎮化根源在于中國30年的產業發展模式，是依靠“低成本土地、低成本勞動力、低成本環境”三低成本的產業發展競爭戰略，成為全球最大的制造業國家。近年來國內各個城市工業用地價格變化不大，但居住和商業用地價格不斷高企，兩相對沖之下，最終完成城鎮化的快速發展。在低成本的產業發展模式下，大量進入城市的人口收入必然是低的，同時又面對著非常高的房價或房租，這樣解決不了人的城鎮化。

真正解決人的城鎮化，首先要中國產業發展模式進行轉型，從生產要素的低成本競爭戰略和投資驅動戰略走向創新驅動戰略，這就需要我們在十八屆三中全會決定和國家新型城鎮化規劃的指導下，在制度改革與機制創新中務實解決好我們同時面臨的“物流成本高、市場交易成本高和生產性服務業成本高”的三高成本。

今天中國企業在國際競爭中的優勢越來越小，尤其是企業的物流成本占銷售額的比例，中國高達20%-40%，發達國家僅有9.5%-10%;社會物流成本與GDP的比值中國是18%，美國僅為8.5%。美國制造業之所以可以復興，就是利用了其物流和能源成本的比較優勢，足以對沖掉中國勞動力成本的比較優勢。

在中國從計劃經濟制度轉變到讓市場在資源配置中發揮決定性作用、在新型城鎮化進程中發揮主導作用的不同經濟制度條件，在從傳統交通運輸網絡轉變到以航空高鐵為主導的高速交通的物質網絡和“互聯網+ ”為主導的虛擬網絡，二網融合的不同組織條件下，人口的空間遷移和產業的空間變遷才是重塑中國城鎮空間的基礎性力量。

政府不能決定企業在哪里投資，不能決定個人是否到哪個城市發展，但政府能創造和改善企業發展、個人發展的空間環境、生活環境和制度條件，讓企業發展得更有競爭力，讓個人生活得更幸福。

破除悖論、認識空間價值

在中國過去30多年城鎮化發展中，從中央政府到地方政府，從城市建設規劃的理論界到技術行業，已經形成一個慣例——“一萬人對應一平方公里的城市建設用地”。這樣的關系是來自于前蘇聯時代“以人定地、以地控人”的計劃經濟規劃思維。

但從經濟學視野來看，在不同類型產業主導城鎮化階段，人口與土地的對應關系顯然是不一樣的：在農業主導階段，如果一個人給以100平方米的用地，其農業產出是很難維持個人基本生存的;在工業主導的城鎮化階段下，一個人給以100平方米的用地，就滿足需求了;在生產性服務業和服務業主導的城鎮化階段，是不是一個人給以100平方米的城市建設用地？這需要大大的問號。

比如，香港是以服務業主導的城市，工業占經濟結構的比例為7%，其人均城市建設用地只有37平方米;新加坡是服務業70%和制造業25%并舉的城市，其城市人均建設用地也才僅僅65平方米;從世界三個城市群來看，東京工業用地占城市建設用地為6.46%，解決了43萬人的就業，服務業用地占比4.83%，但解決了457萬人的就業;倫敦工業用地占比為0.6%，解決了24萬人的就業，服務業用地占比1.7%，解決了350萬人的就業;紐約則工業用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業，服務業用地占比3.91%，但解決了239萬人的就業。

由此可大致判斷，在就業類型的用地需求上，生產性服務業和服務業與工業相比存在數量級的差異，即同樣一塊建設用地，如果可以滿足1萬人的工業就業的話，則可以滿足10萬甚至更多生產性服務業和服務業就業的需要。

所以，中國在新型城鎮化推進的道路上，亟須清醒認識人口和土地的關系，2015年中國城市規劃學會年會上有院士稱“全國新城新區規劃人口34億，這是嚴重失控的”。之所以地方城市在發展中努力做多人口，目的就是依據“一萬人對應一平方公里的城市建設用地”去做大城市規模，繼續走土地城鎮化的道路。因為在中國的土地劃撥制度下，在分稅制帶來的地方財政壓力和土地財政的收益誘惑下，地方政府不管是否有實際的需求，都會積極地擴大城市面積。

黨的十八屆三中全會公報明確提出，要“從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”，同時“深化財稅體制改革，明確事權、改革稅制、提高效率，建立事權和支出責任相適應的制度”。中共中央關于“十三五”規劃的建議中更加強調，“優化土地、勞動力、資本、技術、管理等要素配置，堅持最嚴格的節約用地制度，調整建設用地結構，降低工業用地比例，推進城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾，嚴格控制農村集體建設用地規模。”這些都是對于土地集約節約化使用的要求。

所以從中央到地方，從經濟學理論界到城市規劃技術行業，貫徹好十八屆五中全會決定，走出土地財政困局，打破“一萬人對應一平方公里城市建設用地”的悖論已經成為必須。

尊重并探尋產城融合的市場經濟規律，在中國30多年發展中，如同硬幣的兩面，中國城鎮化在取得世界矚目成績的同時也同時積累了結構性、體系性等一系列矛盾。突出表現在政府主導的，沒有產業支撐的“鬼城” 時有出現。其中比較有名的某市濱海新區CBD，其目標是建設成全球最大的以金融服務業為主的中央商務區，但選址于貨運港口與工業區圍合的中間，東邊是全球吞吐量第四的港口，西北邊是經濟開發區，西南邊是另外一個開發區，商業金融功能與周邊工業及港口功能之間匹配難度大，這顯然是一個工業的區位，而不是一個生產性服務業的區位。

沒有尊重并認識產業發展中“制造業向成本洼地集聚、生產性服務業向要素高地集聚”的基本規律，以政府主導大量投資建成的CBD難以得到市場認可，這才是“鬼城”產生的根源。

我們需要反思的是，隨著交通網絡和互聯網絡的進一步融合，經濟的空間性價值更高，生產性服務業對空間區位的選址更加挑剔，在諸如上述CBD發展過程中，經濟學家和城市規劃專家對政府決策和社會的影響無疑是不到位或者是缺失的。在未來新型城鎮化道路上，能否做好產城融合，這需要經濟學家和城市規劃專家加強對經濟的空間性、項目選址的空間區位、發展的制度條件的理論創新和規劃技術方法的不斷提升。

理論創新與實踐探索“知行合一”

傳統經濟學在研究產業經濟時，為了考慮數學建模的方便，有三個假設條件，那就是認為產業在空間上是勻質分布、不考慮產業集聚帶來報酬遞增、產業在空間是完全競爭的。

但在全球化和國際貿易一體化的背景下，產業在空間上是高度集聚的，之后因為基礎設施的共享效應、產業鏈條之間的匹配效益和知識信息環節的學習效應，進而形成了極大的報酬遞增，在空間上體現為壟斷性競爭。所以才有了諾貝爾經濟學獎獲得者保羅·克魯格曼的反思，“主流經濟學忽略產業經濟的空間區位，主要原因是缺乏分析工具來嚴謹地思考報酬遞增和壟斷性競爭。”

所以，未來經濟學理論創新的一個重要方向就是經濟學的空間性，這需要結合三個假設條件的根本性變化，在中國新型城鎮化實際中，重新構建新空間經濟理論。

中國城鎮建設規劃長期以來是以建筑、土木等工程專業為主體的知識結構，以西方工業文明時期的土木工程專業為主體的空間規劃理論，善于解決 “土地”而非“人”的城鎮化。“西方工業文明”的城鎮化理論與目前以土地財政為主的城鎮化推進模式有著高度利益契合，對把握城鎮化進程中產業發展和人口變遷的客觀規律有著天然的缺陷。

從傳統的經濟學和城市規劃的學科特點上看，經濟學是一門時間序列的解釋性學科，是“知”;城鎮化規劃是重大項目和各種要素在空間上行動的安排，是“行”，“知”和“行”脫節顯然是土地城鎮化的病根所在。

既然舊的經濟學理論和城鎮化規劃體系已經不能適應新型城鎮化的需要，構建符合時代發展的新經濟學理論和新規劃體系就勢在必行。唯此方可避免因體制原因受困于昨天，因利益之爭糾結于今天，因格局不足而迷惑于明天，否則未來中國新型城鎮化創新必將因體制之困、利益之爭和格局不足，失去后天。

在以體制改革和機制創新為核心的中國新型城鎮化工作中，從經濟學理論界到城市規劃技術行業，從中央到地方，從政府到企業以及起支撐作用的智庫，通過新空間經濟理論和新制度經濟理論的構建，破解不能適應新型城鎮化需要的條塊體制分割、部門利益之爭，建設真正能將體制機制改革創新和城鎮化規劃建設融為一體的服務型政府機構、新型城鎮化運營商和智庫，才是中國新型城鎮化發展的基礎保障。

作者為國家發改委城市中心綜合交通規劃院院長