環(huán)境治理進(jìn)入“看臉”時代

中國的主要污染物排放量均居世界第一，過去40年，中國在取得經(jīng)濟(jì)增長輝煌成就的同時，也出現(xiàn)了資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，錯過了最佳結(jié)構(gòu)調(diào)整時期和最佳技術(shù)創(chuàng)新時期。隨著環(huán)境問題越來越受到重視，全社會對藍(lán)天碧水凈土的期待也不斷提升。這也促使政府啟動面向環(huán)境質(zhì)量改善的管理模式改革。

然而，這一征途依然面臨眾多的挑戰(zhàn)和不確定性。

總量減排爭議

實(shí)行污染物總量控制是近十年環(huán)境保護(hù)的一個重要治理模式。在中國，實(shí)施總量控制，是指對主要污染物排放量，如二氧化硫（SO2）和二氧化碳（CO2）等設(shè)定五年減排控制目標(biāo)，然后自上而下層層分解到地方，每年考核，形成了這樣一個指令性控制模式。

其實(shí)，總量控制并不是新思想，早在1988年第三次全國環(huán)境保護(hù)會議就被提出，1996年經(jīng)全國人大通過，污染物排放總量控制正式被定為中國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重大舉措。為此，原國家環(huán)保總局制定了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》。自此，總量控制模式正式登臺，至2015年1月開始實(shí)施的新《環(huán)保法》，正式確立了總量減排的法律地位。概括地說，“十一五”以前是“有總量無控制”，只有從“十一五”開始，才是“有總量有控制”，而且成為環(huán)境保護(hù)的一個重要指揮棒。

盡管居民沒有感知到灰霾減少了，但從監(jiān)測數(shù)據(jù)看，“十一五”期間，化學(xué)需氧量（COD）和SO2排放量分別（2010年與2005年相比較）下降了12.5%和14.4%。“十二五”期間，基于總量控制的污染減排也取得了佳績。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計核定，31個省區(qū)市和8家央企全部通過2014年全國主要污染物總量減排考核，COD、氨氮、SO2和氮氧化物（NOX）四項(xiàng)考核污染物的總量較2010年分別下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%，其中COD和SO2已提前完成“十二五”任務(wù)，氨氮接近完成，氮氧化物（NOX）減排也超過序時進(jìn)度。

2015年是“十二五”收官之年，從目前來看，全國最終全面通過“十二五”考核已沒有懸念。然而，總量減排是“持久戰(zhàn)”，也是“硬骨頭”。

實(shí)際上，自從總量減排模式啟動，就沒有停止過對總量控制模式的爭議。2012年持續(xù)多次的霧霾，美國大使館PM2.5監(jiān)測，特別是2013年1月那場震驚世界的“污染濃度超高、影響范圍超大、持續(xù)時間超長，受害人口超多”的霧霾事件，引起了公眾和專家對總量減排模式的懷疑。由于總量減排實(shí)施中嚴(yán)格的減排核定、繁瑣的數(shù)據(jù)考核、缺乏地方自主創(chuàng)新、減排難度和潛力加大等原因，部分地方也對總量減排產(chǎn)生了一些分歧、“畏難”，甚至抵觸情緒。

在眾多爭議中被提及最多次的，是認(rèn)為環(huán)境保護(hù)工作的根本目標(biāo)是改善環(huán)境質(zhì)量，而現(xiàn)在總量減排與環(huán)境質(zhì)量改善不掛鉤。但實(shí)際上這也是一種“誤解”，由于絕大部分地區(qū)主要污染物排放量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量，因此10個百分點(diǎn)左右的削減、而且是僅僅4項(xiàng)污染物的減排，很難有環(huán)境質(zhì)量等級的變化。

從官方統(tǒng)計的最近十年總量減排和環(huán)境質(zhì)量變化來看，總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善總體趨勢是一致的，圖1和圖2大體上說明了這一點(diǎn)。

但是，圖1背后隱藏的是國家水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局的合理性以及水環(huán)境民生問題。居民看到的主要是江河湖泊的支流和居住環(huán)境周邊的水體，而這些水體環(huán)境與圖1展示的情景正好相反，特別是好水中的I類水在下降、城市黑臭水體的普遍性，以及“三河三湖”治理效果的不明顯，使居民感覺到水污染物減排似乎沒有改善自己身邊的水環(huán)境質(zhì)量。

圖2又是另一個空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問題。2012年之前實(shí)施的國家空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根本就沒有表征霧霾的PM2.5這個指標(biāo)。因此，在十年的空氣質(zhì)量變化中，由于標(biāo)準(zhǔn)的問題也把真實(shí)的空氣質(zhì)量“歪曲”了。

在環(huán)境容量“硬約束”、公眾對良好環(huán)境質(zhì)量“硬需求”的大背景下，改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一段時期環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最大的“硬道理”。

因此，建議將環(huán)境保護(hù)提升到核心優(yōu)先政策的高度，就環(huán)保工作而言，必須從以總量控制為核心轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，統(tǒng)籌推進(jìn)治污減排、風(fēng)險防范和生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)工作。同時，需要深化總量控制制度，將總量控制作為環(huán)境質(zhì)量改善的“硬手段”之一，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排，切實(shí)將減排轉(zhuǎn)化為公眾可感知的質(zhì)量改善實(shí)效。

克服先天不足

大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃（“三大十條”）的編制和陸續(xù)出臺，標(biāo)志著中國環(huán)境管理逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心。然而，轉(zhuǎn)型必須克服環(huán)境健康導(dǎo)向作用不足、體制機(jī)制不完善、市場激勵作用不強(qiáng)、信息公開和公眾參與制度不健全等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

回顧2015年的環(huán)境保護(hù)，最重大的變化就是啟動了環(huán)境質(zhì)量管理新模式。在這個新的模式下，公眾環(huán)境健康是根本，改善環(huán)境質(zhì)量是核心，削減排放總量是手段。信號是藍(lán)天、清水、凈土，以期達(dá)到居民能夠感知的環(huán)境質(zhì)量提升。

據(jù)此，2015年，法律保障、行動計劃、政府問責(zé)、質(zhì)量監(jiān)測等逐步就緒。2014年新修訂的《環(huán)保法》將原法關(guān)于政府責(zé)任僅有的一條原則性規(guī)定，擴(kuò)展增加為監(jiān)督管理一章，突出強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和法律責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任。而2015年新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國務(wù)院環(huán)保主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

2013年9月實(shí)施的“大氣十條”中明確了以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，以全面改善環(huán)境質(zhì)量作為直接的工作目標(biāo)，把空氣質(zhì)量改善作為大氣管理的核心內(nèi)容，并在考核辦法中實(shí)施終期考核的質(zhì)量改善績效“一票否決”制。2015年4月出臺的“水十條”則圍繞消除劣Ⅴ類斷面和城市黑臭水體，突出強(qiáng)調(diào)提升群眾身邊的水體水質(zhì)。即將出臺的“土十條”從保障農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境質(zhì)量出發(fā)，實(shí)施農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場地土壤分類防治。

同時，強(qiáng)化政府改善環(huán)境質(zhì)量考核和責(zé)任追究。實(shí)際上，從2014年開始的環(huán)保督查工作就從監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)向監(jiān)督政府，利用通報、約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、巡查督政等方式，推動地方政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)。截至目前，已有25個城市或單位因?yàn)榄h(huán)境問題被環(huán)保部約談，其中2014年約談了5個，2015年約談20個，20個為城市，1個為國企。

除了以上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)為核心的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革，還應(yīng)輔以信息公開手段，為環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)考核提供“硬數(shù)據(jù)”。中央投放25億元集中排污費(fèi)專項(xiàng)資金保障監(jiān)測事權(quán)上收工作。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收后，將從制度層面保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，從而根本上避免監(jiān)測數(shù)據(jù)受到考核評比等行政干擾。同時，推動地方政府落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任。如先前開展的74個城市空氣質(zhì)量排名，并將信息公開化，有力推動城市政府改善空氣質(zhì)量。

從中可以借鑒，以環(huán)境公民為“舞臺”，加強(qiáng)更全面的信息公開和更廣泛的公眾參與。沒有廣泛的信息公開和公眾參與就沒有現(xiàn)代意義上的環(huán)境治理體系。環(huán)境信息公開是公眾表達(dá)環(huán)境訴求和參與環(huán)境治理的前提條件。目前國內(nèi)環(huán)境信息公開制度尚不健全，公開內(nèi)容有限，難以滿足公眾需求。同時，由于信息不對稱，公眾參與環(huán)境治理和監(jiān)督的作用仍未充分發(fā)揮，制約了政府、企業(yè)、公眾多方參與的環(huán)境社會共治體系形成。

應(yīng)該建立政府、企業(yè)、社會之間的四項(xiàng)制衡制度。第一是對地方政府的監(jiān)督，這是最基本的制度。第二項(xiàng)是對企業(yè)層面上的排污許可證進(jìn)行監(jiān)督。第三是建立損害賠償制度，這個制度現(xiàn)在正在以較大步伐推進(jìn)。第四個是完善公眾參與制度，其中，信息公開問題是最大的問題。目前所做的信息公開是環(huán)境質(zhì)量的信息公開，現(xiàn)在已經(jīng)走到最關(guān)鍵的步驟，即把污染源的信息公開，這才是公眾真正參與環(huán)境監(jiān)督的重要渠道。

以環(huán)境健康為核心，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量改善對保護(hù)公眾健康的作用。促進(jìn)公眾健康是改善環(huán)境質(zhì)量的根本目的之一。當(dāng)前，中國環(huán)境污染造成的健康損失仍不容樂觀，需要充分挖掘環(huán)境質(zhì)量改善的健康效應(yīng)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院估算，假如“大氣十條”得到很好地實(shí)施，產(chǎn)生的健康效益可每年減少將近9萬人的過早死亡。

因此，建議將2020年的小康環(huán)境目標(biāo)以及指標(biāo)體系反映到公眾身邊環(huán)境問題，要關(guān)注人體健康和環(huán)境公共服務(wù)。鼓勵地方城市建立一些接近百姓民生的環(huán)境指標(biāo)，如健康藍(lán)天數(shù)、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環(huán)境質(zhì)量與民生改善相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如人口加權(quán)的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無公害蔬菜糧食覆蓋率等。這些指標(biāo)不一定是約束性考核指標(biāo)，可為社會性的評價或評估指標(biāo)。待這些指標(biāo)的監(jiān)測評估體系成熟后，再納入約束性考核指標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)中，部門“爭搶權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任”的現(xiàn)象，不僅造成工作重復(fù)、協(xié)調(diào)困難，難以形成國家改善環(huán)境質(zhì)量的整體能力的情況，而且加大了行政成本，降低了行政效率。如國家層面的53項(xiàng)主要生態(tài)環(huán)保職能中，40%在環(huán)保部門，60%分散在其他9個部門。在環(huán)保部門承擔(dān)的21項(xiàng)主要職責(zé)中，與其他部門交叉的占48%。

建議深化生態(tài)環(huán)保體制改革，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。

王金南為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師

秦昌波為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃部副主任