依法治國(guó)視域下地方政府治理能力現(xiàn)代化研究

摘 要：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的改革總目標(biāo)，地方政府治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)又提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，要求地方政府治理在法治化的前提下，推進(jìn)地方政府治理能力的現(xiàn)代化。為此，我們從依法治國(guó)的視角，解讀地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和基本特征，從理念、制度、執(zhí)行力和效率等方面，探討地方政府治理能力現(xiàn)代化中所面臨的主要困境，并且從轉(zhuǎn)變觀念、政府目標(biāo)定位、制度建設(shè)、更新績(jī)效考評(píng)體系等方面提出了推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化的主要對(duì)策。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；地方政府；治理能力；治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)指出的“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睕Q定中所指的“國(guó)家”是從整體而言的，依據(jù)一定的層級(jí)可對(duì)其進(jìn)行分解，如依據(jù)政府層級(jí)可將國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化分為中央政府和地方政府治理能力現(xiàn)代化。地方政府治理能力的現(xiàn)代化直接關(guān)乎全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，從依法治國(guó)的視角研究地方政府治理能力意義重大。

一、地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征

地方政府治理能力現(xiàn)代化是政府在法治的前提下，履行其職能，給社會(huì)帶來良好的治理績(jī)效的一種能力。表現(xiàn)的是政府機(jī)構(gòu)和不同社會(huì)主體間協(xié)同完成各項(xiàng)地方公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的新型社會(huì)管理，是一種協(xié)調(diào)治理的共治模式。為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外的任何形勢(shì)，為了給社會(huì)創(chuàng)造良好的效率和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，要求政府依法執(zhí)政，并具有科學(xué)、高效的決策能力和判斷力。推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)綜合治理，整個(gè)社會(huì)才能更好的朝制度化、民主化和法治化轉(zhuǎn)變。

一是地方政府治理能力現(xiàn)代化有5個(gè)明顯的特征。一是制度化。制度體系是否完善與地方政府治理水平高低具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，治理能力制度化不僅是建立層次分明、功能完備、科學(xué)規(guī)范的、運(yùn)行有效的制度體系，還要重視意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)權(quán)、公民信任、政治認(rèn)同等軟實(shí)力。要硬實(shí)力和軟實(shí)力一起抓，治理的效率才能得到顯著的提高，利益的一致性才能得到保證。

二是民主化。民主化是現(xiàn)代國(guó)家和地方治理的最本質(zhì)特征，地方治理民主化在根本上區(qū)別于傳統(tǒng)的治理。實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化，意味著政府的所有公共決策和安排都應(yīng)轉(zhuǎn)化為搜集民意、凝聚民智的過程，時(shí)刻接受人民群眾的監(jiān)督，讓權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

三是法治化。憲法和法律是地方治理的最高權(quán)威，更具合法性和權(quán)威性，而“人治”必然導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生，社會(huì)不公平現(xiàn)象愈演愈烈，人民利益無法得到保障。為建設(shè)法治政府，法治社會(huì)，要提倡全民樹立治理理念，大力宣傳法律知識(shí)，依憲依法制定各種規(guī)章制度，不斷提高行政辦事效率、保障人權(quán)。

四是協(xié)調(diào)性。治理能力協(xié)調(diào)化講究的是統(tǒng)籌兼顧，就是要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以創(chuàng)造共同的價(jià)值為目標(biāo)。治理能力現(xiàn)代化作為多個(gè)治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)作的復(fù)雜系統(tǒng)，只有更加注重分工與合作，明確各自的職能，才能確保子系統(tǒng)與母系統(tǒng)的統(tǒng)一性，協(xié)同共進(jìn)。

五是效率性。治理效率性考核是通過政府的辦事績(jī)效體現(xiàn)的。地方政府實(shí)現(xiàn)高效治理的績(jī)效主要體現(xiàn)在提高行政效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。

二、我國(guó)地方政府治理能力面臨的困境

由于我國(guó)數(shù)千年傳統(tǒng)“人治”思想和原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的影響，地方政府“人治化”現(xiàn)象還比較突出，還存在著一些與其服務(wù)宗旨相背離的行為，行政法制建設(shè)不足，政府執(zhí)行力功利化和政府公權(quán)力的膨脹等現(xiàn)象，影響了地方政府的形象和地方政府治理能力的現(xiàn)代化。

1.地方政府治理觀念還比較淡薄

改革開放以來，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化都發(fā)生了巨大的變化，但傳統(tǒng)的“官本位”思想和“人治”觀念根深蒂固，制約了地方治理創(chuàng)新。目前，很多地方政府治理依舊受到傳統(tǒng)管理體制的影響，主要實(shí)行人治和全能行政。其管理模式多側(cè)重于統(tǒng)治，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方政府。不少地方官依然認(rèn)為為官一方就是做好管理，管好人，管好企業(yè)，管好市場(chǎng)。為了提高政府治理效能和加快地方治理創(chuàng)新的步伐，必須從根本上轉(zhuǎn)變治理觀念，克服官僚主義，建設(shè)服務(wù)型政府。

2.地方政府治理的法治體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)

法治是現(xiàn)代政府治理的核心要素。我國(guó)地方政府治理的法治體系建設(shè)還很不完善，還無法適應(yīng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的需要。法律權(quán)威尚未完全樹立，地方政府官員及其公務(wù)人員法律意識(shí)淡薄，人治行為比較突出。不少地方政府公務(wù)人員面對(duì)在熟人社會(huì)，情與法的關(guān)系處理不當(dāng)，濫用職權(quán)、以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.地方政府執(zhí)行力上更加功利化

政策執(zhí)行力不到位將會(huì)影響地方政府治理的效率和地方政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。一方面，當(dāng)?shù)胤脚c中央目標(biāo)利益不一致時(shí)，利益博弈會(huì)導(dǎo)致中央政策下達(dá)難、貫徹執(zhí)行難等地方政府敷衍和不作為等問題。另一方面，視上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示、批示和暗示作為政績(jī)的風(fēng)向標(biāo)，致力于政績(jī)工程，考核測(cè)評(píng)爭(zhēng)優(yōu)，不惜會(huì)濫用職權(quán)，搞形式主義等亂作為的問題。這種執(zhí)行模式使得政府執(zhí)行力出現(xiàn)偏差，使貪污腐敗，行政官僚惰性愈演愈烈，工作積極性減弱。

4.地方政府公權(quán)力的膨脹

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府有宏觀調(diào)控市場(chǎng)的權(quán)力。一些地方政府濫用調(diào)控市場(chǎng)權(quán)力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至引發(fā)了一些群體性事件，造成政府和民族對(duì)立，使得政府的公信力下降。地方政府法治意識(shí)比較淡薄，還沒有真正做到依法規(guī)范、約束行政權(quán)力，民眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺失，帶來了一系列的問題或糾紛。權(quán)力過大、過于集中而可能引發(fā)權(quán)力尋租、官商勾結(jié)等腐敗問題的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。這些問題的存在，會(huì)給地方政府治理現(xiàn)代化和地方的發(fā)展進(jìn)步帶來很大的消極影響。

三、提升地方政府治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策

地方政府作為地方治理權(quán)力的執(zhí)行者，其行為導(dǎo)向直接關(guān)乎整個(gè)區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從依法治國(guó)視角，提出促進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的具體的舉措是十分必要的。

1.加快地方政府治理理念的更新速度，建設(shè)服務(wù)型政府

為了實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化，要及時(shí)更新治理理念，消除統(tǒng)治行政的觀念，真正做到服務(wù)于民。

首先，要轉(zhuǎn)變政府治理的“價(jià)值觀”，樹立“服務(wù)為本”的理念。地方政府治理就是要不斷地為人民提供日益豐富的高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷提高人民的科學(xué)文化、思想道德及身體心理素質(zhì)和生活品質(zhì)。努力打造出一個(gè)全心全意為人民服務(wù)的現(xiàn)代政府。

其次，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督與檢查。定期檢查干部工作作風(fēng)和工作狀況，不斷增強(qiáng)干部的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)檢驗(yàn)。

2.加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推進(jìn)地方治理法治化

法治化是地方治理能力現(xiàn)代化的核心，良好的法治環(huán)境有利于治理體系的有效運(yùn)行，能為法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)奠定牢固的基礎(chǔ)。

首先，地方政府要大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)，依法行使自己的權(quán)力，加大對(duì)違法行政的監(jiān)督問責(zé)。地方政府依法行政，建章立制要合乎憲法和法律的要求，有據(jù)可循。各項(xiàng)規(guī)章制、村規(guī)民約、財(cái)產(chǎn)公示制度、分配制度、任免制度、工作制度等，一定要依照憲法和法律來制定，做到有法可依，避免一些違憲、違法的制度、規(guī)定及行為的發(fā)生。

其次，政府要從各方面推動(dòng)與完善公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，筑建地方治理法治化建設(shè)的基石。加強(qiáng)各級(jí)工、青、婦、殘、信訪等部門與法律服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)法律援助資源與信息的共享。推進(jìn)法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，為民眾提供更貼近民生的公益法律服務(wù)，塑造更親民、更貼心的法律服務(wù)者形象。

最后，地方政府要加大法治建設(shè)的財(cái)政支持，為地方政府法律人才培養(yǎng)和法治體系的建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)保障。

3.加強(qiáng)地方政府治理的制度化建設(shè)

加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)著力于解決干部的腐敗和濫用行政職權(quán)的問題，為此，地方政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)科學(xué)完整的制度管理體系。

首先，要推進(jìn)反腐倡廉等各項(xiàng)制度建設(shè)，包括監(jiān)督、懲治、激勵(lì)等各種制度。推行權(quán)力清單制，使得政府行權(quán)邊界更加公開透明，轉(zhuǎn)變政府職能，降低權(quán)力過于集中導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

其次，要明確機(jī)構(gòu)中各個(gè)權(quán)力主體的職責(zé)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。政府行使權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都要互相協(xié)調(diào)運(yùn)作，注重行政辦事效率，實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力治理的法制化、制度化管理。

4.建立地方法治政府的政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

地方政府為更好地提高為人民服務(wù)辦事能力、辦事效率，實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)建立和完善地方法治政府的政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

首先，必須建立與法治政府相匹配的科學(xué)的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在法治政府考評(píng)中要充分體現(xiàn)民意，必須將機(jī)關(guān)內(nèi)部人事考評(píng)與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)機(jī)制相鏈接，拓展民意表達(dá)渠道。要將法治貫穿于整個(gè)考評(píng)體系之中，考評(píng)要有利于依法保障人民群眾的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)益。要在透明性規(guī)則和監(jiān)督制約下，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公信力，以此促進(jìn)政府更好地依法辦事，實(shí)現(xiàn)治理的法治化和高效化。

其次，考核要常態(tài)化，要敢于獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。政府人員應(yīng)設(shè)定周期性的評(píng)優(yōu)和年度考核。對(duì)年度考核優(yōu)秀的公務(wù)員既予以表彰，還應(yīng)在干部選任上予以優(yōu)先考慮；對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的部門及人員，予以批評(píng)教育并取消其評(píng)優(yōu)資格，對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的人員堅(jiān)決實(shí)行離崗培訓(xùn)或堅(jiān)決予以淘汰。

5.進(jìn)一步提升政府公務(wù)員隊(duì)伍的法治意識(shí)及個(gè)體素質(zhì)公務(wù)員是地方政府職能的承擔(dān)者和實(shí)現(xiàn)者，要充分認(rèn)識(shí)自己的社會(huì)責(zé)任及價(jià)值，其意識(shí)及素質(zhì)狀況對(duì)地方政府治理績(jī)效和治理能力影響很大

首先，地方政府要加大對(duì)公務(wù)員的宣傳、教育的力度，使其明責(zé)、崇法、畏法、知法，用法。通過宣傳、教育活動(dòng)，樹立以人為本的服務(wù)理念，培養(yǎng)其堅(jiān)定的法治意識(shí)，使其能忠實(shí)守法、嚴(yán)格執(zhí)法，養(yǎng)成良好的政治思想品德和道德素質(zhì)。

其次，嚴(yán)把公務(wù)員的選拔、考核和培訓(xùn)關(guān)，不斷提高公務(wù)員的隊(duì)伍素質(zhì)和辦事效率。尤其是要首先把好公務(wù)員的進(jìn)口關(guān)，要堅(jiān)持公平公正原則選拔和錄用，選出人民真正需要的好同志。

最后，在建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府的目標(biāo)中，公務(wù)員要加強(qiáng)自身法律意識(shí)，增強(qiáng)自我約束能力，起到應(yīng)有的表率作用。這種導(dǎo)向作用，有利于促進(jìn)人民群眾整體素質(zhì)的提高，有利于動(dòng)員全社會(huì)群眾的力量共同努力，推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：1.湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院；2.中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院）