政采法治化要走多久

2015年1月30日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式出臺(tái)，《條例》自2015年3月1日起施行。回首望去，《政府采購(gòu)法》自2003年實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)過(guò)去十多年，當(dāng)初該法對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是隨著政府采購(gòu)改革深入推進(jìn)，政府采購(gòu)總規(guī)模的逐年升高，政府采購(gòu)活動(dòng)中暴露出質(zhì)量不高、效率低下等問(wèn)題。為此，有必要制定條例，來(lái)完善政府采購(gòu)制度，進(jìn)一步促進(jìn)政府采購(gòu)的規(guī)范化、法制化，構(gòu)建規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的政府采購(gòu)工作機(jī)制。

從法制到法治

其實(shí)早在去年年底財(cái)政部就釋放出《條例》出臺(tái)的一些信號(hào)，財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室主任王瑛在一次會(huì)議上談到，依法治國(guó)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托和必然要求，也是深化改革的重要保障。作為公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要工具，政府采購(gòu)制度也必須按照十八屆三中、四中全會(huì)的要求，深化改革，推進(jìn)政府采購(gòu)從法制向法治的轉(zhuǎn)變。她認(rèn)為，目前所要做的工作就是依法推進(jìn)政府采購(gòu)法律制度體系建設(shè)。要抓住十八屆四中全會(huì)召開(kāi)后政府采購(gòu)立法工作面臨的有利形勢(shì)，加快政府采購(gòu)法律制度體系建設(shè)工作。一方面，要積極推動(dòng)政府采購(gòu)法實(shí)施條例盡快出臺(tái)；另一方面，要研究條例出臺(tái)后對(duì)現(xiàn)行制度辦法的清理規(guī)范以及相關(guān)配套規(guī)章制度的修訂工作。此外，還要結(jié)合GPA談判進(jìn)程適時(shí)啟動(dòng)法律調(diào)整的相關(guān)工作。

記者從一些基層財(cái)政部門(mén)了解到，他們對(duì)《條例》的出臺(tái)期待已久，一位西部地區(qū)某縣財(cái)政局工作人員告訴記者，這些年來(lái)政府采購(gòu)工作中存在著一些不容忽視的問(wèn)題，如政府采購(gòu)意識(shí)不強(qiáng)，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范等等。個(gè)別采購(gòu)單位領(lǐng)導(dǎo)由于習(xí)慣思維，缺乏新的財(cái)政支出理念，不主動(dòng)申請(qǐng)政府采購(gòu)，存在“先斬后奏”等規(guī)避政府集中采購(gòu)行為。以致出現(xiàn)不經(jīng)政府采購(gòu)管理部門(mén)審批，自行采購(gòu)；自行采購(gòu)后再向采購(gòu)部門(mén)補(bǔ)辦手續(xù)；個(gè)別單位片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的特殊性、時(shí)間的緊迫性，對(duì)政府采購(gòu)不配合，事先不申報(bào)，想方設(shè)法不按政府采購(gòu)法定方式和規(guī)定程序辦理采購(gòu)。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)和項(xiàng)目單位，違反采購(gòu)規(guī)定的現(xiàn)象普遍發(fā)生。另外該縣財(cái)政，僅僅是“吃飯”財(cái)政。很難在年初安排采購(gòu)預(yù)算，若單位確需購(gòu)置固定資產(chǎn)，大部分是變賣(mài)舊的，買(mǎi)新的；或者年度中單獨(dú)申請(qǐng)由財(cái)政追加采購(gòu)資金，單位自編采購(gòu)預(yù)算。所以臨時(shí)采購(gòu)、即審即購(gòu)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，給采購(gòu)工作帶來(lái)一定的盲目性和被動(dòng)性，直接影響了采購(gòu)質(zhì)量和效率，難以發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益。這些問(wèn)題的存在，勢(shì)必會(huì)對(duì)財(cái)政資金的使用效益大打折扣。當(dāng)然，這些模糊界定也和政府采購(gòu)法當(dāng)中存在的一些問(wèn)題有一定關(guān)系。

對(duì)此中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，從政府采購(gòu)法實(shí)施到政府采購(gòu)法實(shí)施條例施行。時(shí)隔12年多，實(shí)施條例來(lái)之不易。《條例》的出臺(tái)，是健全政府采購(gòu)制度的重要一步。當(dāng)前，政府采購(gòu)范圍越來(lái)越大，采購(gòu)金額日益增加，制度規(guī)范相當(dāng)重要。希望《條例》的施行，能夠讓政府采購(gòu)更加便捷，更加有效，讓政府采購(gòu)能夠真正節(jié)約財(cái)政資金，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

突破與亮點(diǎn)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東告訴記者，可以說(shuō)，《條例》最大的突破之一，就是非常明確、非常到位地提出了采購(gòu)需求的內(nèi)容，使政府采購(gòu)工作具備了實(shí)質(zhì)性的、靈魂性的內(nèi)容。近幾年來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域頻繁曝出的“天價(jià)采購(gòu)”“豪華采購(gòu)”等問(wèn)題，讓社會(huì)不同方面頗有微詞。實(shí)際上，這些問(wèn)題在很大程度上與過(guò)去對(duì)政府采購(gòu)需求管理不足相關(guān)。而《條例》最大的突破之一，就是非常明確、非常到位地提出了采購(gòu)需求的內(nèi)容。《條例》第十一條要求采購(gòu)人做好采購(gòu)準(zhǔn)備工作，特別是要科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求，這是一種明確的目標(biāo)定位，表明采購(gòu)就要符合需要。第十五條規(guī)定采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件，這就使采購(gòu)需求成為編制采購(gòu)文件的重要依據(jù)，突出以滿足需求為主的原則。采購(gòu)需求管理應(yīng)該包括采購(gòu)人需求提出、需求說(shuō)明、需求論證、需求控制、需求確立等多個(gè)層面。需求確立重點(diǎn)是明確確立需求的主體及其享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任，保障需求確立具有嚴(yán)肅性。

另外政府采購(gòu)被稱(chēng)為“陽(yáng)光采購(gòu)”，人們常說(shuō)陽(yáng)光是最好的防腐劑，政府采購(gòu)的全過(guò)程，都應(yīng)該在公開(kāi)、透明的環(huán)境中進(jìn)行。然而，在實(shí)際操作中，一些采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商通過(guò)隱瞞政府采購(gòu)信息、改變采購(gòu)方式、不按采購(gòu)文件確定事項(xiàng)簽訂采購(gòu)合同等手段，達(dá)到虛假采購(gòu)或者讓內(nèi)定供應(yīng)商中標(biāo)、成交的目的。為了防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購(gòu)公平、公正，《條例》大大增加了公開(kāi)透明的相關(guān)內(nèi)容。《條例》第八條規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。第二十一條規(guī)定采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的，資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。其次，采購(gòu)方式、評(píng)審方式和標(biāo)準(zhǔn)等需要公開(kāi)。以及中標(biāo)和成交結(jié)果、合同等需要公開(kāi)。最后，投訴處理結(jié)果也須公開(kāi)。為保證政府采購(gòu)的公開(kāi)和透明，《條例》增加了很多新的具體規(guī)定，將更有效地促進(jìn)政府采購(gòu)工作的規(guī)范和完善。

徐煥東還指出，我國(guó)政府采購(gòu)采取了聘請(qǐng)社會(huì)人士擔(dān)任評(píng)審專(zhuān)家的非職業(yè)評(píng)審方式。其好處是專(zhuān)家屬于無(wú)利害關(guān)系的第三方，隨機(jī)選擇一些比較懂行的專(zhuān)業(yè)人士，實(shí)現(xiàn)評(píng)審的客觀可靠。但另一方面，專(zhuān)家評(píng)審的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等并不十分明確，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)諸多如專(zhuān)家不“專(zhuān)”、專(zhuān)家難“責(zé)”、專(zhuān)家操縱等實(shí)際問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，《條例》在專(zhuān)家職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等方面作了補(bǔ)充規(guī)定。第一，進(jìn)一步明確評(píng)審專(zhuān)家產(chǎn)生方式。第二，明確了專(zhuān)家的義務(wù)和職責(zé)。第三，進(jìn)一步明確專(zhuān)家的責(zé)任和對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督管理。

還要完善

當(dāng)然，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，《條例》的實(shí)施，并不代表著政府采購(gòu)制度建設(shè)的結(jié)束，如何更好地發(fā)揮制度應(yīng)有的激勵(lì)與約束作用，仍要在實(shí)踐中不斷探索。增加政府采購(gòu)?fù)该鞫龋^不僅僅是《條例》中幾款條文就能完全解決的，要貫徹到實(shí)際操作過(guò)程中，必須有嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)于不按規(guī)定公開(kāi)的單位、機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人，依法進(jìn)行處罰，同時(shí)依靠現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過(guò)建立統(tǒng)一的采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓社會(huì)各方面廣泛參與和監(jiān)督，這樣才能真正提高政府采購(gòu)的公開(kāi)和透明，為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)規(guī)范化和科學(xué)化服務(wù)。

徐煥東這樣說(shuō)道：“《條例》出來(lái)確實(shí)有很大進(jìn)步，但是要把政府采購(gòu)中遇到的所有問(wèn)題都解決是不可能的。如果政府采購(gòu)要實(shí)現(xiàn)真正科學(xué)運(yùn)行，就要?jiǎng)哟笫中g(shù)。要把《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》三法合一，最終結(jié)果是能夠建立一個(gè)完整的系統(tǒng)的規(guī)范的政府采購(gòu)監(jiān)管體系。把政府采購(gòu)適用的法律，完整統(tǒng)一起來(lái)。但是現(xiàn)實(shí)的情況是政府采購(gòu)貨物服務(wù)適用于政府采購(gòu)法，工程采購(gòu)卻要遵守工程招投標(biāo)法等等。這種監(jiān)管的狀態(tài)分裂不是我們期望的方向，建立政府大采購(gòu)監(jiān)管體系框架，最終應(yīng)該還原到一個(gè)平臺(tái)上。另外招標(biāo)投標(biāo)如同競(jìng)爭(zhēng)性談判一樣，只是一種采購(gòu)方式，采購(gòu)方式不需要專(zhuān)門(mén)立法。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府采購(gòu)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并不是出臺(tái)《條例》就能解決的，需要進(jìn)一步完善，需要建立一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)貨物工程服務(wù)的完整法律，這是我們未來(lái)應(yīng)該發(fā)展的方向。”