預(yù)算績(jī)效管理新常態(tài)

2014年9月26日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，特別指出，深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度的迫切需要；是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求；是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，給公共財(cái)政帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，預(yù)算績(jī)效管理將走向常態(tài)化，并正在成為新常態(tài)下公共財(cái)政改革的一個(gè)重要的發(fā)力點(diǎn)和發(fā)展方向。

財(cái)改的內(nèi)驅(qū)力

新修訂的《預(yù)算法》要求公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過(guò)程。其中總則的基本要求就是“講求績(jī)效”；要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，各部門、各單位編制預(yù)算草案，應(yīng)遵照包括績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制的規(guī)定，同時(shí)要參考上一年有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果；在預(yù)算審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括提高預(yù)算績(jī)效的意見(jiàn)和建議；在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，要求各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；在決算環(huán)節(jié)，縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)決算草案，要重點(diǎn)審查支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況。《預(yù)算法》是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，新預(yù)算法的實(shí)施，無(wú)疑將引領(lǐng)我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算管理邁向新常態(tài)——預(yù)算績(jī)效管理，也為我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步深化改革指引了方向。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，深層結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步推進(jìn)，公共資源配置急需優(yōu)化，財(cái)政增收節(jié)支壓力陡增，都需要靠改革來(lái)消減經(jīng)濟(jì)下行帶來(lái)的諸多不利因素。財(cái)政改革要求必須進(jìn)一步推進(jìn)和強(qiáng)化績(jī)效管理，一切要從社會(huì)公共利益出發(fā)，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事。首先，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有利于轉(zhuǎn)變政府職能，確保依法行政，提高管理效率。當(dāng)前，面對(duì)習(xí)總書記提出的“四個(gè)全面”的社會(huì)建設(shè)和發(fā)展任務(wù)，我國(guó)行政管理體制還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：政府職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)，公共資源配置效率不高，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，考核體系不健全等。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和成本，關(guān)注財(cái)政資金的使用效益，其內(nèi)容實(shí)際上已超出了公共支出管理本身，涵蓋了整個(gè)政府管理的范疇。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理能極大地促進(jìn)解決上述問(wèn)題，提高政府工作效率。其次，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有利于增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理中，每年的財(cái)政支出要與取得的產(chǎn)出或效果掛鉤，上一年的表現(xiàn)會(huì)影響下一年的預(yù)算安排。地方、部門和單位申請(qǐng)預(yù)算時(shí)必須依據(jù)其職責(zé)，設(shè)定具體的績(jī)效目標(biāo)，準(zhǔn)確計(jì)算達(dá)成目標(biāo)所需的資金，力求避免浪費(fèi)，績(jī)效管理使預(yù)算資金的申請(qǐng)變得謹(jǐn)慎，強(qiáng)化了責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)把公眾作為顧客，要求政府的一切活動(dòng)都要從滿足顧客需求出發(fā)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，可以強(qiáng)化政府為公眾服務(wù)的觀念，強(qiáng)化對(duì)公共資源使用結(jié)果的關(guān)注，使政府行為變得更加務(wù)實(shí)、有效，有利于提高政府的決策、管理和服務(wù)水平。

瓶頸突破之道

目前，我國(guó)的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個(gè)成果，必須通過(guò)推行預(yù)算績(jī)效管理來(lái)配套和完善。一是當(dāng)前的預(yù)算分配難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”。部門預(yù)算改革取得了前所未有的突破，實(shí)現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預(yù)算，即一個(gè)部門一本預(yù)算。但是，部門預(yù)算無(wú)形中給部門帶來(lái)了利益割據(jù)的契機(jī)。一些部門，特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長(zhǎng)比例的部門，在編制預(yù)算的過(guò)程中，過(guò)于看重部門利益，討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)基數(shù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部門與財(cái)政之間存在著永無(wú)休止的博弈。二是財(cái)政部門難于從源頭上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的高效配置。首先是由于在政府支出的“權(quán)力規(guī)則”制約下，目前的預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算。財(cái)政部門的大部分時(shí)間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上，而對(duì)于資金績(jī)效、有效配置等問(wèn)題，可謂是心有余而力不足。其次是編制預(yù)算時(shí)，部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和計(jì)劃，沒(méi)有定性和定量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政資金安排的依據(jù)。三是資金沒(méi)有追蹤問(wèn)效。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下，部門和財(cái)政都主要關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程要完成什么、要達(dá)到什么效果，卻問(wèn)得很少。人大、審計(jì)等部門監(jiān)督財(cái)政資金使用情況時(shí)，財(cái)政資金的效益問(wèn)題往往又倒逼回財(cái)政承擔(dān)。因此，如何明確財(cái)政與部門在資金使用上的權(quán)力和責(zé)任，扭轉(zhuǎn)財(cái)政部門這種被動(dòng)“挨打”局面，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。四是資金結(jié)轉(zhuǎn)折射出部門預(yù)算的后遺癥。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，即成為部門的“私有”財(cái)產(chǎn)，不管該項(xiàng)目是否已完成，部門利益神圣不可侵犯，一年滾一年，部門結(jié)轉(zhuǎn)幾乎成為“第二次預(yù)算”。這些由于歷史原因形成的預(yù)算管理問(wèn)題的破解之道就在于預(yù)算績(jī)效管理的常態(tài)化、系統(tǒng)化的全面落實(shí)。

預(yù)算公開(kāi)的選擇

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，側(cè)重抓資金的規(guī)范安全和抓財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行，對(duì)資金使用的有效性關(guān)注不夠。隨著財(cái)政管理制度改革的不斷深化，財(cái)政部門在關(guān)注有多大蛋糕可分配、分配到什么地方的同時(shí)，逐步開(kāi)始關(guān)注花錢的效果、資金的使用效益和效率。隨著社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的期望和呼聲越來(lái)越高。特別是在目前經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)下，社會(huì)各界在要求了解財(cái)政資金具體使用方向和內(nèi)容的同時(shí)，也希望能夠知曉財(cái)政資金的實(shí)際產(chǎn)出和使用效益情況。雖然這幾年國(guó)家推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的步伐很快，但距人大和社會(huì)各界的迫切要求還有一定的差距。這其中既有思想認(rèn)識(shí)不到位、公開(kāi)約束機(jī)制不健全等因素，也有政府預(yù)算體系不完整、預(yù)算管理相關(guān)配套改革不到位等原因，同時(shí)也與預(yù)算資金使用績(jī)效難以評(píng)價(jià)和度量等有關(guān)。有的資金分配出去之后，效率、效益到底怎樣，脫離了財(cái)政部門的視野，脫離了監(jiān)督，要抓好資金的使用效果，進(jìn)行績(jī)效管理，績(jī)效考核，并把它當(dāng)作一件大事來(lái)抓。這就迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益，解決并回應(yīng)預(yù)算公開(kāi)后可能面臨的一些社會(huì)質(zhì)疑問(wèn)題。

（作者王罡系北京市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)中心副主任， 作者曉哲系北京信息科技大學(xué)教授）