新型城鎮(zhèn)化的資金渴望

“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環(huán)，解決“三個1億人”問題，需要的城市公共服務和基礎設施建設投入相當巨大。新型城鎮(zhèn)化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防范系統(tǒng)性金融風險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。

需求迫切

國家開發(fā)銀行行長鄭之杰告訴記者：“單靠一種模式不可能解決所有的融資問題。必須多渠道解決資金來源，特別是要繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)性金融在城市基礎設施建設領域的作用，建立完善多元化的投融資機制”。

破解建設資金難題是推進新型城鎮(zhèn)化需要重點考慮的問題。與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)化建設融資機制尚不健全，傳統(tǒng)融資主體以政府為主導，市場化、社會化程度低，可持續(xù)性不足；新的融資模式又面臨市場、機制等條件約束，培育發(fā)展不可能一蹴而就。在新舊體制交替之際，要盡力避免陷入“青黃不接”的困境。

鄭之杰認為，從地方政府存量債務水平看，總體安全可控但潛在風險隱患不容忽視。近幾年，伴隨著經濟社會的快速發(fā)展，我國地方政府債務風險備受關注。考慮到地方政府債務支出主要用于經濟建設，而且相當一部分形成了優(yōu)良資產，可以實現(xiàn)自我平衡，地方政府負債整體處于安全可控的范圍。但也要看到，近幾年，地方政府債務規(guī)模增長過快，融資成本較高，部分地方債務負擔較重，隨著債務集中到期、土地出讓收入增長放緩，償債能力面臨考驗。另外，從地方政府新增負債方式看，債券融資有利于債務透明規(guī)范但要考慮債券市場的容納能力。按照新政策，地方政府可以采取債券籌資方式用于存量債務償還和增量項目建設。這有助于促進地方政府隱性債務顯性化，提升債務透明度，便于監(jiān)控和管理風險。但從我國國情和市場環(huán)境看，如果地方政府大幅增加發(fā)債，將打破債券市場現(xiàn)有平衡，導致市場利率急劇上升。

從地方政府負債替代模式看，PPP模式有利于吸引社會資本但推廣運用需要一個循序漸進的過程。PPP不僅是一種融資手段的創(chuàng)新，更是一種管理模式的變革，是政府與市場的完美結合，在國際上有著廣泛運用，在我國具有廣闊的推廣空間。但由于相關法律法規(guī)、投資主體、市場基礎、運作機制在我國尚不健全，相關各方都缺乏實踐經驗，PPP模式推廣中涉及的政府職能轉變、企業(yè)準入和管理水平提升、雙方權責利關系的理順都需要一個過程，必須逐步推進，逐步積累經驗，逐步完善。

與現(xiàn)有融資渠道局限性形成鮮明對比的是，解決“三個1億人”問題，需要的城市公共服務和基礎設施建設投入相當巨大。根據(jù)有關學者測算，考慮新增城市基礎設施、保障房投資和融資平臺還本付息，僅2015年我國城市基礎設施融資總需求就達9.9萬億元左右，再加上基礎設施項目的千差萬別，單靠一種模式不可能解決所有的融資問題。必須多渠道解決資金來源，特別是要繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)性金融在城市基礎設施建設領域的作用，建立完善多元化的投融資機制。

探索方式

據(jù)記者了解，國家開發(fā)銀行在服務城鎮(zhèn)化建設的實踐中，開行形成了一套獨具特色、行之有效的模式和做法：一是銀政合作，雪中送炭。聚焦各地政府關注的熱點難點問題，發(fā)揮政府組織協(xié)調規(guī)劃優(yōu)勢和開行長期大額融資優(yōu)勢，促進形成政府與金融良性互動、共同推動城市建設的良好局面。二是規(guī)劃先行，科學發(fā)展。加強與有關部門、地方政府的規(guī)劃合作，以多元化融資方案促進規(guī)劃向項目的轉化和落地實施。累計參與新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”、京津冀協(xié)同、長江經濟帶等國家重點規(guī)劃和省市縣級城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上千個。三是創(chuàng)新模式，建設市場。推動構建市場化主體，建立借用管還機制，強化投貸結合、債貸組合，通過PPP、BT、BOT、TOT等模式引入社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。四是融資引領，先鋒先導。發(fā)揮開發(fā)性金融綜合經營優(yōu)勢，創(chuàng)新金融產品，通過聯(lián)合貸款、銀團、信托、城市開發(fā)基金、債券承銷、資產證券化、融資租賃等方式，拓寬城鎮(zhèn)化建設的籌資渠道。五是防范風險，穩(wěn)健運作。嚴把項目入口關，嚴格信用評級、授信評審、貸款審批和貸后管理，建立省、市、縣三級債務總量控制機制和社會化的聯(lián)合監(jiān)督機制，全方位管控風險。

鄭之杰說：“從前年中央城鎮(zhèn)化工作會議以來，開行以棚戶區(qū)改造為切入點，進一步加大對新型城鎮(zhèn)化的融資支持，取得了積極成效。在國務院的直接部署下，開行成立住宅金融事業(yè)部，推進棚改業(yè)務專業(yè)化、集約化、精細化管理；實行“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”模式，從總量、結構和操作上控制地方政府債務風險。”

多元化的資金保障

那么要如何解決地方政府性債務管理中的問題？鄭之杰堅持建立完善多元化的投融資機制，并且他把完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制歸納為四點：

一是關于存量債務甄別。目前，各地正按照有關要求，對地方政府性存量債務進行甄別。由于地方債務率會直接影響后續(xù)發(fā)債空間，各地對債務認定口徑標準把握并不一致，一定范圍內存在地方政府乘機“甩包袱”的現(xiàn)象，可能導致原有債務信用結構懸空，財政風險轉變?yōu)榻鹑陲L險。這當中，失去地方政府擔保的城投債，信用等級、流動性會大大降低，極有可能淪為“垃圾債”，直接影響地方政府未來信用評級和公信力，帶來再融資接續(xù)的困難。因此，在存量債務甄別過程中，應著眼于當前與長遠、存量與增量的統(tǒng)籌平衡，加強對債務認定的指導，建立全國統(tǒng)一的口徑標準，減少中央與地方的博弈，妥善安排相關債務的還款來源和擔保措施。

二是關于政策平穩(wěn)過渡。2015年是“十二五”的收官之年，穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的任務仍然很重。許多在建、續(xù)建項目可能面臨政策調整下的融資渠道變換問題，如果不能順利過渡，極易造成資金鏈斷裂，形成“半拉子”工程。要避免政策“一刀切”，對事關國家全局性、戰(zhàn)略性的重點領域，比如棚改、水利、軌道交通等設立過渡期，過渡期內允許繼續(xù)通過原有融資渠道籌集資金推進項目建設。

三是關于PPP模式創(chuàng)新。PPP模式是未來我國城市建設的重要融資渠道。推廣過程中，除了要加快推進政府職能轉變，還要建立完善相關法律法規(guī)，為社會資本進入創(chuàng)造條件。一是從立法和市場準入兩個方面入手，建立公平公開公正的市場準入環(huán)境。二是推進PPP模式立法，確保各方在授權、設計、融資、建造、運營、管理和維護等方面的契約效力。三是加強監(jiān)管，有效監(jiān)督融資及項目實施過程中各方行為，切實履行合同約定的職能與義務，避免道德風險。

四是關于平臺轉型發(fā)展。自2010年6月國發(fā)19號文清理整頓以來，我國大部分地方政府融資平臺公司已轉型為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)。要根據(jù)當前加強地方政府性債務管控的需要，進一步推進這些平臺的轉型發(fā)展，通過注資引資、特許經營、完善契約等方式，使其成為城市發(fā)展專業(yè)運營商、系統(tǒng)解決方案供應商等新形態(tài)，負責以BT、BOT等政府購買方式或接受政府特許經營、財政補貼和稅收減免，承接有一定收益的地方公共設施建設項目。這樣，既能繼續(xù)發(fā)揮融資平臺在市政建設方面的豐富經驗，又能填補我國PPP模式推廣中特殊目的公司（SPV）的空白，彌補管理和運營經驗的不足，是阻力小、見效快、成本低的好方式。

總之，新型城鎮(zhèn)化涉及城市建設、結構調整、深化改革等諸多重大問題，融資方式不可能僅限于一種或者某幾種渠道。要在兼顧好支持發(fā)展和管控風險的前提下，鼓勵百花齊放，共同推動形成財政資金引導、政策性開發(fā)性等金融支持、社會資本廣泛參與的多元化格局，為新常態(tài)下積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化建設提供可持續(xù)的資金保障。