轉移支付改革新規

根據黨的十八屆三中全會和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）的精神要求，國務院前不久頒布了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發[2014]71號，以下簡稱《意見》）。《意見》是分稅制改革以來首次以國務院名義發布專門針對轉移支付改革的最高級次文件，標志著我國轉移支付制度的規范化法制化步入新的歷史階段。本文對《意見》的亮點進行了梳理。

優化轉移支付結構

《意見》突出亮點是事權調整與轉移支付改革并存，特別明確了中央對地方專項轉移支付的改革方向。

逐步增大一般性轉移支付分配比例

《意見》提出要“形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度”。這是我國轉移支付改革的綱領性文件，也是一種適應性財政分權。

首先，適應中央對地方轉移支付改革的要求。自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，這有力促進了地區間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續健康發展。

但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問題也日益凸顯，突出表現在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學等。清理整頓規范專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例，成為我國轉移支付制度改革的發展方向。近年來，中央對地方的一般性轉移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%，未來有望提高到60%以上。

其次，《意見》的出臺，還有一層更深層次的寓意，那就是推進中國式的財政分權。分稅制改革以來，我國對稅權、舉債權的控制一直都集中在中央政府層面。后來，由于地方政府繞過原《預算法》第28條的規定而大規模舉債，產生一系列問題，中央政府才開始嘗試中央代發地方債、允許地方政府舉債試點以及在新修訂的《預算法》中允許地方政府可以在中央政府審批下有條件舉債。不過，由于地方政府舉債從評估、審批和正式推出，需要較長時間，地方政府舉債制度的創新近期并不能為地方政府帶來顯著的財政收益。由于擔心稅權下沉會擾亂市場秩序，中央政府不僅不鼓勵稅權下放，而且要強化稅權的上收。這樣，通過調整轉移支付結構，增大了一般性轉移支付的規模和比重，相應增大地方政府自主可用財力，便成為我國財政分權的新探索。這種“財政分錢”改革將帶動財政分權的改革：將部委分散直接控制變為中央政府統一調控，有效避免地方政府“跑部錢進”和各種尋租，既整合財政資源，又提高地方統籌能力。

轉移支付結構優化與政府事權調整并行

與轉移支付類似，政府事權和財政支出責任的劃分也較為復雜。長期以來，中央和地方事權劃分依據不充分、責任不清晰、支出不合理的現象較為普遍。但考慮到政府事權和財政支出的慣性運行，短期內大幅度調整政府間事權劃分格局也有困難。當前和今后一段時期，應將財政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權支出，以便于提高管理效率。《意見》進一步提出，“屬于中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施；隨著中央委托事權和支出責任的上收，應提高中央直接履行事權安排支出的比重，相應減少委托地方實施的專項轉移支付。屬于中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方實施。屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。”由此可以看出，國家在調整轉移支付結構的同時，也在著力調整政府間事權和財政支出責任的劃分，以實現各級政府事權和財力的匹配。

規范和強化轉移支付管理

明確轉移支付的歸屬

根據“橋歸橋、路歸路”的原則，《意見》對轉移支付的性質進行了劃分，并明確了轉移支付的改革取向。

一是清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

二是清理整合專項轉移支付。根據專項轉移支付的不同性質和發展的不同階段，《意見》要求對轉移支付進行了分類清理整合。例如，屬于中央委托但由中央直接實施效果更好的支出，原則上調整列入中央本級支出。屬于地方事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目，以及少量的中央委托事權項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項數量。當前，我國專項轉移支付項目已從2013年的220個壓減到2014年的150個左右，減少了1/3，2015年專項轉移支付數量將進一步減少。

完善轉移支付的管理辦法

一是加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

二是改革和完善專項轉移支付管理辦法。《意見》指出，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，逐步改變以收定支專項管理辦法。嚴格控制新設專項，以控制專項轉移支付的規模。規范專項資金管理辦法，做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。

強化轉移支付的預算管理

在預算管理方面，《意見》根據新的《預算法》、國發〔2014〕45號等法律法規的要求，對轉移支付下達的具體時間作出了明確要求，使各方都有合理預期。《意見》還要求，推進一般性轉移支付和專項轉移支付的公開透明，并做好績效評價和相應的預算統計工作。

規范轉移支付分配和使用

《意見》指出，轉移支付資金分配應規范化。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付可以采取項目法或因素法進行分配，并對項目法或因素法的適用對象作出了明確說明。對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。目前，中央政府著力推行的專項轉移支付競爭性分配方式，符合《意見》的基本要求。

針對普遍關注的專項轉移支付要求地方配套問題，《意見》明確指出，除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據各地財政狀況，同一專項對不同地區可采取有區別的分擔比例，但不同專項對同一地區的分擔比例應逐步統一規范。

《意見》對專項轉移支付使用也列出了“負面清單”。除中央委托事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設，以防止一些地方借機增加“三公”經費支出。

（作者供職于財政部財政科學研究所）