探尋公益類PPP項目路徑

兩年前，記者聆聽了菲利普·詹森的一場在華演講。這位倫敦奧運會體育場“倫敦碗”的設計師在面對關于倫敦碗和鳥巢設計區別的追問時，聳了聳肩，鳥巢是以政府投資為主導的多方投資結構，與之相比英國政府是沒有這么多預算參與到項目中的。

的確，北京奧運場館法人招標是我國采用PPP模式通過政府投資引導社會資金參與公益設施建設首次成功嘗試。曾參與奧運場館PPP項目招標的聯合監管北京國際技術研究院院長邱闖至今回憶起當時的情景都不無感慨地表示，那時像是政府和社會資本的一場婚禮之后，要孕育出一個孩子。

但遺憾的是有了鳥巢這個孩子之后，父母卻選擇以離婚收場。2009年8月，鳥巢賽后運營一年之后，該項目的社會資本投資方中信聯合體宣布放棄30年特許經營權，轉為永久股東。

分析人士認為，從招投標、建設到運營的全程，一系列不符合PPP模式精神的做法為雙方合作的夭折埋下了伏筆。鳥巢PPP項目到底經過了怎樣的合與分，帶給我們的啟示又是什么？

合作始末

2003年8月9日，北京奧運會主體育場—國家體育場鳥巢舉行項目簽約儀式。由中信集團等四家企業組成的聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了《特許權協議》、《國家體育場協議》和《合作經營合同》三個合同協議。隨后，中信聯合體與北京市政府的代表方—北京國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司—國家體育場有限責任公司。

記者了解到，在項目公司總計近32億元的投資中，北京市國有資產經營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯合體出資42%（含有10%外資，故可享受相關稅收優惠）。雙方按投資比例組建的該項目公司主要負責鳥巢的融資、建設、管理等工作。雙方約定中信聯合體擁有賽后30年的特許經營權，運營期間自負盈虧。30年后，該聯合體要保證把一個設施完好、能夠舉辦國際A級賽事的“鳥巢”無償移交給政府。

北京市發改委相關負責人曾表示，鳥巢的建設中，PPP模式發揮了通過政府信用杠桿、充分動員社會資金參與公益事業建設的積極作用。項目公司搭建起了政府、企業、金融之間多元化融資新渠道。并且實現了政府職能的轉變，即使得相關部門從側重審批轉變為側重服務。

據了解，雙方約定，為提高項目的經濟強度和可融資性，政府單方面投入的資金屬于財政無償補貼。另外，在項目建成后的三十年內，由企業獲得國家體育場的管理經營權，并且享受經營利潤，政府并不參與其中分紅。并且為進一步保障社會資金利益，中信聯合體還與北京市政府簽署了一個兜底條款：由北京市發改委協調各部門幫助聯合體取得利潤。

不僅如此，為保證項目建設順利進行，合作雙方都盡力為對方分擔風險。例如，中信聯合體不僅幫助北京市政府減少了直接融資，還承擔起鳥巢每年高達1.5億元人民幣的運營費和利息支出風險。而北京市政府則提供給聯合體以諸多激勵政策。例如，提供主體育場館附近低價項目用地，據了解其土地一級開發費用僅為每平方米1040元，這近乎于相鄰地段地價的十分之一。

邱闖稱，鳥巢的PPP項目屬于典型的準經營性項目，這類項目經營收費不足以覆蓋投資成本，因此需要通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施推進。

最終，在開工不到四年后，這座被《泰晤士報》評價為全球“最強悍的建筑”圓滿問世。有數據顯示，包括鳥巢在內的六個場館及設施項目總投資約為194億元，除北京市政府出資的20億元之外，其余全部投資都來自于社會資本。

分道揚鑣

2009年8月20日，經過多輪談判，北京市人民政府與中信聯合體在北京飯店簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》。根據協議，北京市政府持有的58%股份將改為股權，主導經營場館，并承擔虧損和盈利。同時，中信聯合體獲國家體育場有限責任公司永久股東身份。今后，項目公司董事長、總經理等公司高層改由北京市國資委派任。這意味著我國采用PPP模式對于大型體育場館建設、運營的首次試水正式告敗。

事實上，此PPP項目從招標開始，“不和諧”的因子就在合作雙方之間彌漫。曾經參與過奧運場館招標工作的邱闖甚至用“痛苦”來形容最初的招標過程。他稱，鳥巢的招標過程嚴格遵循國際招標法，這自然有很多好處，但是與之相悖的是這樣的招標流程并不完全符合PPP項目的操作要求。“這意味著該項目的招標失去了與中標單位中信聯合體談判的空間，而PPP項目恰恰需要的就是談判”。

然而在一些分析人士看來，鳥巢招標過程中，北京市政府一直處于絕對主導地位，并且先行招標選定了設計方案，但卻未取得該設計的知識產權，這使得項目公司漸漸失去了對于建設方案的良好控制，最終的建成成本超出預算4.56億元，進一步惡化了項目的資產負債表。

不僅如此，據了解，在鳥巢的建設過程中，該項目更是被包圍在多重爭議之中。例如，中標單位中信聯合體內部幾個股東之間存在著利益紛爭。聯合體與項目建設承包商北京城建集團之間也產生了利益分歧。在所有的爭議中，要數項目公司和北京市政府之間的最為復雜。項目公司認為，因為政府的一些臨時性調整包括減少車位、減少商業設施、取消鳥巢可閉合頂蓋等嚴重影響項目的后期運營收入。因此，有專家稱，“企業想做一些事，但政府部門的限制比較多。”

此外，鳥巢的PPP模式與現行的財務、法律等制度還存在一定矛盾。現行的國家會計準則使得鳥巢的盈利計算成為一個難題。據了解，體育場作為固定資產，需要計提折舊。這就意味著在30年的運營期內，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊費買單，根本無法實現分紅。而在法律方面，按照公司清算股權辦法，北京市政府30年內不要分紅的承諾違反清算法。

路徑存疑

夢想是美好的，現實卻往往殘酷。從奧運結束之后鳥巢對方開放到次年5月的數據來看，鳥巢僅實現運營收入約2.6億元。然而鳥巢每年的維護成本高達7000萬元（一說6000萬元），如果加上貸款利息等預計將累計支出1.6億元。高運營成本使得鳥巢幾近走入“蒙特利爾陷阱”。（該典故源自1976年的蒙特利爾奧運會，用來形容奧運會后場館遲遲無法盈利的情形。悉尼、雅典奧運會都沒能避免這個陷阱。）對于中信聯合體而言，若想在30年內收回包括初期投入在內的約45億元，絕非易事。

因此在很多業內人士看來，催化鳥巢項目雙方“解散”的原因是各方利益群體之間協調不暢，而賽后的運營成績不佳則直接導致該項目合作關系的土崩瓦解。

不過，邱闖卻認為這僅僅是表面原因，“如果這個合作模式從一開始就是個錯誤呢？”在邱闖看來，路徑的選擇錯誤正是導致項目矛盾重重的根本原因。

結合他在英國多年考察的經驗，邱闖認為，公益性的PPP項目應該借鑒的是英國的PFI模式（又名PF2，屬于廣義PPP范疇），而不應該采用BOT模式（鳥巢項目確切說是一種BOT合作）。

據了解，PFI模式廣泛用于英國的公益性項目，該模式同樣由政府部門發起項目，但是與BOT模式不同的是政府不會參與其中，而是更強調私人資本的融資、建設、運營的主導地位。政府采用PFI模式的初衷在于獲得有效的服務，而并非最終的基礎設施和公共服務設施的所有權。

邱闖稱，PFI的核心是使得項目實施過程更加透明。在PFI模式下，公共部門在合同期限內因使用承包商提供的設施而向其付款，在合同結束時，有關資產的所有權或留給私人部門承包商，或交回公共部門，取決于原合同規定。因此可以看出，BOT和PFI本質的不同在于政府著眼點的不同：BOT旨在公共設施的最終擁有，而PFI在于公共服務的私人提供。