亞太自由貿易區：路線圖與優先任務

唐國強 王震宇

[提要] 2014年亞太經濟合作組織（APEC）會議制訂的《北京路線圖》使亞太自由貿易區（FTAAP）從愿景向具體行動邁出了歷史性的一步。《北京路線圖》進一步界定了APEC和FTAAP的平行推進關系，提出了推動FTAAP的途徑，并就FTAAP的聯合戰略研究提出了大綱。APEC自身多樣性，其長期推動區域貿易投資自由化打下的良好基礎，亞太地區在整合雙邊和次區域自由貿易安排方面出現的新突破，以及各方日益認識到全球價值鏈對亞太區域經濟一體化的要求，使務實推動FTAAP具有有利條件。但FTAAP自身復雜性、個別成員的積極性欠缺、非APEC成員被拒之門外，以及其他地區一體化倡議的干擾，將對推動FTAAP構成牽制。在中、近期，APEC應努力落實《北京路線圖》所制訂的行動計劃，按期實施并完成聯合戰略研究，加強功能性合作，建立和加強自貿區信息交流機制和能力建設。同時，應加快區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）談判，使其如期完成。中國和美國應加強在FTAAP方面的交流與合作，在早日達成雙邊投資協定的基礎上，繼續推動貿易投資協定，并將雙邊自貿區建設提上日程。

[關鍵詞] 亞太自由貿易區、北京路線圖、跨太平洋伙伴關系協定、區域全面經濟伙伴關系協定、亞太經濟合作組織

[中圖分類號] F114.46

[文獻標識碼] A

[文章編號] 0452 8832（2015）1期0075-13

2014年是亞太經濟合作組織（APEC）的大年。中國與APEC各方圍繞“共建面向未來的亞太伙伴關系”主題，在區域經濟一體化、創新發展改革與增長、互聯互通等三個方面，提出了大量的務實合作倡議，努力塑造開放、包容、互利、共贏的伙伴關系。特別在促進區域經濟一體化方面，中國與APEC各成員密集磋商，就啟動并推進亞太自由貿易區（FTAAP）建設達成一系列重要共識，制訂了《APEC推動實現FTAAP北京路線圖》（簡稱《北京路線圖》），這是APEC 2014年會議里程碑式的成果，為務實推動FTAAP邁出了實質性的一步。

一、解讀《北京路線圖》

《北京路線圖》是2006年APEC會議首次提出建立FTAAP的目標以來，最為系統、全面闡述FTAAP的文件。該文件回答了為什么推動FTA-AP、APEC在推動FTAAP方面達成什么共識、如何處理APEC和FTAAP的關系等問題，并在此基礎上提出了務實推動FTAAP、推進區域經濟一體化的初步方案。

（一）務實推動FTAAP的必要性

《北京路線圖》指出，亞太區域經濟一體化進程進入關鍵階段。區域貿易安排在推動貿易投資自由化和補充多邊貿易體制的同時，由于不同的自由貿易安排使用不同的原產地規則，也造成了“意大利面條碗”效應，區域經濟一體化進程面臨碎片化危險。

FTAAP于2006年被提出后，在歷年APEC會議上均得到提及，但APEC對FTAAP的推動僅停留在“愿景”階段，就連2010年橫濱APEC會議制訂的《FTAAP路徑》文件也僅僅將FTAAP從“理想愿景”變為“具體愿景”。《北京路線圖》則致力于將FTAAP“從愿景變為具體行動”。

這一步驟與多邊貿易談判進程密切相關。在2014年APEC領導人非正式會議召開之時，由于世界貿易組織（WTO）實施“巴厘一攬子協定”的議定書未能在2014年7月底前按時簽署，各方在日內瓦進行的談判陷入膠著狀態。APEC與會者對多邊談判進程的停滯不前表示不滿和擔憂，對亞太區域經濟一體化的緊迫感上升，志在通過推動區域經濟一體化補充多邊進程，而將FTAAP“從愿景變為現實”是其中重要的組成部分。2014年11月27日，WTO總理事會就糧食安全、貿易便利化協定和“后巴厘”工作達成議定書，WTO工作重回正常軌道，這與APEC和G20峰會的呼吁不無關系。

（二）FTAAP共識及其與APEC的關系

《北京路線圖》總結了到目前為止各方圍繞FTAAP達成的共識：FTA-AP與多邊貿易進程是互補的，其性質是全面、高質量、涵蓋下一代貿易投資議題的，APEC是FTAAP的孵化器，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）是FTAAP的實現途徑，需要開展相應的能力建設等。

在重申APEC作為FTAAP孵化器發揮引領作用、提供智力支持的基礎上，《北京路線圖》進一步界定了APEC和FTAAP的關系：在APEC之外“平行推進”FTAAP的同時，APEC仍將保持“非約束性和自愿原則”，FTA-AP促進但不取代茂物目標。其中的關鍵詞是“平行推進”，即APEC作為FTAAP的孵化器并不因為FTAAP的“對等談判”進程而改變自身的“自主自愿”性質，反之亦然。厘清兩者之間的關系對FTAAP的未來發展十分重要，同時也消除了有關成員關于APEC性質是否因此改變的顧慮。

此外，《北京路線圖》指出，要在“盡快完成亞太自貿區可能路徑的同時采取行動”推動FTAAP。這一界定契合了“開放、包容、互利、共贏”的精神，明確了FTAAP不用來架空或取代TPP或RCEP，而是樂見其成；在已有的或正在談判的自貿安排基礎上務實推動FTAAP，以便將各種自貿區的負面效應最小化。

（三）推動FTAAP的途徑

《北京路線圖》提出要“循序漸進、按照協商一致原則”推進FTAAP，重申了“盡快實現”FTAAP的承諾，為此采取的行動包括啟動“實現FTAAP有關問題的聯合戰略研究”、推進APEC自貿區信息交流機制、實施第二期能力建設行動計劃、加快“邊境上”（at the border）貿易投資自由化和便利化、改善“邊境內”（behind the border）商業環境、促進“跨邊界”（cross theborder）區域互聯互通、加強工商界參與等。《北京路線圖》的這些措施不是泛泛之談，多數有相應的時間安排和監督執行機制，這是其務實性所在。

（四）《聯合戰略研究大綱》

《北京路線圖》還就FTAAP的聯合戰略研究提出了大綱，成為實施路線圖的關鍵性第一步。《聯合戰略研究大綱》規定的研究范圍包括：FTAAP的經濟影響分析、FTAAP所應涵蓋的下一代貿易投資議題、對影響貿易投資的“邊境內”措施的分析、對亞太地區現有自貿區的盤點、APEC現有行動成果及其與FTAAP的相關性、實現FTAAP的挑戰與難點等。從研究內容看，《聯合戰略研究大綱》雖然并未直接回答FTAAP是否可行，但卻是一項非常重要的戰略性研究，是實現FTAAP的必由之路。聯合戰略研究如能成功實施，將為APEC領導人決定FTAAP的發展方向打下良好的基礎。

《聯合戰略研究大綱》還就聯合戰略研究的參與者和領導機制做出了安排。該項目由貿易投資委員會關于加強區域經濟一體化、推進FTAAP的“主席之友小組”領導，吸引APEC成員經濟體、APEC政策支持小組、APEC工商咨詢委員會（ABAC）、太平洋經濟合作理事會（PECC）和各經濟體APEC研究中心參與。時間安排是2015年第一次高官會建立專題組，第二次高官會確定專題組的職權范圍，第三次高官會指定具體的研究計劃，2016年底完成報告。從這些安排可以看出，研究不但具有明確的時間表，還將有政府、企業界和學術界的廣泛參與。

二、推動FTAAP的有利條件

2014年中國倡導務實推動FTAAP并取得積極成果，為APEC推動亞太區域經濟一體化指明了前進的方向。APEC啟動FTAAP存在以下幾個方面的有利條件。

（一）APEC經濟體具有廣泛代表性和多樣性

《北京路線圖》代表了APEC共識，即FTAAP將把區域經濟一體化水平提升到新的高度，使太平洋兩岸的經濟體廣泛受益，為亞太經濟增長和各成員共同發展注入新的活力。APEC目前的21個成員分布于太平洋兩岸，具有廣泛的代表性，成員間發展水平不一，經濟制度和文化傳統多樣。各方的共識和實際努力將為務實推動FTAAP形成積極勢頭，這是啟動FTAAP建設最有利的條件。同時，APEC奉行“開放的區域主義”，這將對未來參與FTAAP的非APEC成員形成帶動作用。

（二）APEC貿易自由化和便利化取得積極進展

1989年APEC成立時，其成員經濟體的平均關稅稅率為16.9%，到2010年下降到5.8%。同期，APEC成員之間的貨物貿易從1.7萬億美元增至9.9萬億美元，提高了近5倍，占APEC成員經濟體貨物貿易總量的67%：APEC貨物與服務貿易總量從3.1萬億美元提高至16.8萬億美元，提高了4倍。在2002年到2010年的8年間，APEC的兩個貿易投資便利化計劃使得成員間交易成本各降低了5%。APEC在推動多邊貿易談判進程方面也一直發揮著重要引領作用。亞太地區這種貿易投資自由化和便利化的傳統為務實推動FTAAP提供了良好的基礎。同時，作為全球經濟增長的火車頭，亞太地區也最有條件深入推動區域經濟一體化，追求貿易投資自由化。

（三）區域經濟一體化出現新突破

2014年，亞太地區區域經濟一體化進程出現新突破。11月，TPP談判方舉行了部長會議和領導人會議，會后宣布“TPP談判即將結束”。目前，日本和美國能否達成妥協值得關注，其他經濟體內部存在的一些阻礙談判進展的因素也可能延宕談判結束時間，但TPP談判畢竟進入收尾階段。

太平洋西岸的一體化進程亦出現積極進展。澳大利亞與韓國、日本先后正式簽署自由貿易協議，中國與韓國、澳大利亞分別實質性結束自貿區談判。中國與東盟開啟自貿區“升級版”談判，東盟共同體建設取得積極進展。RCEP已完成6輪談判，從程序磋商進入實質性談判階段，2014年8月舉行的RCEP部長級會議重申到2015年底完成談判。在5個“10+l”自貿安排的基礎上，中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和印度之間的雙邊或三邊自貿安排將進一步加強東亞生產網絡，促進RCEP談判。美國學者彼得·派特瑞（Peter Petri）認為，區域內雙邊和多邊貿易安排達到飽和時，自由化進程將促成其整合。

APEC在FTAAP方面取得的進展與TPP和RCEP的進展相映成趣。一方面，FTAAP將在TPP和RCEP完成的基礎上展開，后兩者的積極進展有利于推動FTAAP進程。隨著TPP和RCEP談判進入尾聲，FTAAP在確定原則、框架、標準、內容等方面所需要的參照物將日趨清晰，各方對FTA-AP的關注勢必加強。另一方面，FTAAP的進展也將推動TPP和RCEP的談判以及進一步擴展的計劃。

（四）全球價值鏈為經濟一體化帶來新推力

有關產品或服務的設計、開發、生產制造、營銷、交貨、消費、售后服務、最后循環利用等各環節的增加值構成了價值鏈。參與全球價值鏈（GVCs）對一國經濟發展具有重要意義。據聯合國貿易和發展會議統計，增加值貿易占發展中國家GDP的30010，占發達國家GDP的18%。亞太地區是全球價值鏈分布范圍最為廣泛的地區之一，無論發達經濟體和發展中經濟體均深度參與全球價值鏈。2014年APEC會議制訂并通過了《亞太經合組織推動全球價值鏈發展合作戰略藍圖》，為APEC經濟一體化進程開辟了新領域。

隨著各方深入認識全球價值鏈的重要性，FTAAP相對于TPP和RCEP的優越性將更加明顯。TPP成員有限，且實施嚴格的原產地規則，東亞地區業已形成的生產網絡和價值鏈將被嚴重割裂：RCEP與東亞生產網絡基本吻合，但由于不包含太平洋東岸經濟體，對價值鏈也具有一定的割裂作用。FTAAP能夠打通亞太地區產業鏈和供應鏈的阻塞點，深化全球價值鏈整合。當然，全球價值鏈的終極要求是全球貿易投資的自由化，這需要多邊貿易體制加以推動。

三、推動FTAAP的不利因素

亞太地區在推動FTAAP過程中也面臨一些不利因素，通向FTAAP的道路注定是曲折的。

（一）FTAAP自身的復雜性

亞太地區的多樣性決定了FTAAP自身的復雜性。作為全面、高質量、涵蓋下一代貿易投資議題的協議，FTAAP將超越現有的世貿組織多哈回合談判安排。FTAAP的成員數量雖然遠少于世貿組織成員，但成員結構與其相仿，成員間利益訴求有較大差異。多哈回合談判歷經13年仍未完成，在發展水平參差不齊的亞太地區開展超越世貿組織的貿易安排談判，其難度可想而知。各方雖有意共同推動FTAAP，但未來談判進程未必一帆風順。

（二）部分APEC成員的態度欠積極

FTAAP是在美國的推動下于2006年被列入APEC議程的，其后來的推動者主要是日本和中國，澳大利亞和新加坡等經濟體也對FTAAP表現出很高的熱情。但目前，美國將TPP作為當務之急、重中之重，對FTAAP的態度不夠積極，這也影響了個別經濟體在FTAAP可行性研究、談判時間表等議題上的積極性。不過，若TPP未來進展順利，美國對FTAAP的態度可能趨于積極，并將竭力推動FTAAP套用TPP模板。

（三）其他潛在成員的參與

作為亞太地區的自由貿易區，如何確定FTAAP的未來成員是一個困難的問題。派特瑞提供了三種版本，即21成員版（APEC的21個成員）、17成員版（TPP的12個成員+中國、印度尼西亞、韓國、菲律賓、泰國）和25成員版（APEC的21個成員+東盟其他成員+印度）。實際上，太平洋聯盟成員和其他太平洋沿岸的拉丁美洲成員也有可能加入未來的FTAAP。當前，在APEC作為推動FTAAP主渠道的情況下，非APEC的潛在成員由于不能參加APEC會議，將難以參與FTAAP討論，形成信息不對稱，進而影響FTAAP自身的未來發展。

（四）替代性選項的分擾

近來有專家指出，當前TPP、RCEP、FTAAP等以自由貿易區為核心內容的區域經濟一體化進程面臨著困難和阻力，區域經濟一體化的議題不僅僅是經濟問題，更是一個政治經濟學問題，區域經濟一體化安排的內涵有待豐富。美國學者查爾斯·莫里森（Charles Momson）建議，構建促進增長的“太平洋經濟伙伴關系”（PEP），內容包括完成TPP和RCEP談判、貿易便利化、雙邊投資協定、基礎設施互聯互通、東亞峰會的政治議程、亞太名人網絡等，并特別強調，PEP的建設需要中國和美國共同發揮領導作用。盡管PEP之類的建議尚欠成熟，由此上升為亞太區域領導人的共識還有很長的路要走，但這些倡議顯然有其合理的成分。

此外，東亞地區近年來方興未艾的功能性合作，如亞洲基礎設施投資銀行、“21世紀海上絲綢之路”、東亞金融合作等，也使人們意識到有必要探索亞太地區新的合作架構。

在各方面條件成熟的情況下，不排除出現FTAAP替代性選項的可能性，屆時推動FTAAP的相關各方將面臨抉擇。FTAAP要從設想變為現實，需要吸取替代選項中的合理成分，甚至包含超乎自由貿易區的功能。中國學者張蘊嶺建議，FTAAP涵蓋自由化、便利化、合作等內容，其中應設立不同的進程和安排。

（五）APEC制度的限制

APEC的制度原則是自主自愿、協商一致、非約束性，這一原則使APEC進程有別于談判進程。歷史上，APEC曾試圖運用談判方式推動“部門自愿先行自由化”（Early Voluntary Sectoral Liberalization，EVSL）行動，但未成功。APEC可以很好地發揮FTAAP孵化器的作用，持續為FTAAP提供智力支持。但在此基礎上，如果APEC要進一步發揮好助推器的作用，推動FTAAP從愿景變為現實，就要吸取EVSL的教訓，處理好與FTAAP的“平行關系”，找到切實可行的推動機制。這有待APEC各成員出謀劃策，集思廣益。

四、近期和中期主要任務

在機遇和挑戰并存的情況下，APEC及各經濟體應該發揮引領作用，為FTAAP的啟動和推動不斷創造條件、奠定基礎，持續推動FTAAP由愿景變為現實。

（一）切實開展聯合戰略研究

聯合戰略研究的時間框架為2015年到2016年，每年的進展要向貿易投資委員會和高官會報告，2016年底前要向APEC領導人非正式會議和雙部長會議提交研究結果。貿易投資委員會每兩年要評估自貿區信息交流機制，并將結果呈報貿易部長會議、雙部長會議和領導人非正式會議。APEC應注意相關議程的連續性，推動各方按既定的《聯合戰略研究大綱》開展研究，完成2015年的規定任務，細化2016年的時間框架，確保聯合戰略研究如期完成。

（二）繼續開展功能性合作

經過25年的發展，APEC在“邊境上”的貿易投資自由化和便利化方面取得了顯著成績，在“跨邊境”互聯互通方面已有所開拓并確立了《APEC互聯互通藍圖》，在掃除“邊境內”障礙、推動規則一致化、改善營商環境方面也有所進展并確立了行動計劃。目前，APEC正在推動工商界協助確定下一代貿易投資議題，已經開展工作的領域包括投資、服務、電子商務、原產地規則、全球價值鏈、供應鏈互聯互通與韌性（resilience）、海關合作、環境產品清單、良好規制措施等。APEC在這些領域應繼續深入合作，為提高亞太經濟一體化程度添磚加瓦，為未來的FTAAP談判預備模塊。

（三）做好信息交流和能力建設

2014年APEC會議決定建立自貿區信息交流機制，并指出，提高現有自貿區透明度和對可能路徑更好的理解將有助于爭取利益相關者的支持，并最終實現一個真正讓各方受益的FTAAP。實際上，TPP和RCEP的談判陣營雖有共同的成員，但由于TPP的保密安排，信息不透明、不對稱的問題嚴重。在共同成員的協調下，兩大談判陣營實現某種程度的對話與交流是必要和可行的，對未來的FTAAP建設也是有益的。

經濟技術合作與能力建設是APEC進程的重要支柱。APEC 2015年非正式高官會研討會得出的一個結論是，地域不平等和收入分配不平等，不僅影響經濟增長，而且影響區域經濟一體化進程。有鑒于此，APEC應比照高級自貿區對發展中經濟體和每個經濟體中弱勢群體所帶來的經濟影響，有針對性地開展能力建設項目，提高其參與區域經濟體一體化并從中獲益的能力，為未來的FTAAP談判營造有利環境。

（四）如期完成RCEP談判

RCEP目前有16個成員國，擁有世界48.8%的人口，占世界GDP的28.7%，世界貿易的27%，吸引外資占世界總量的24.4%，對外投資占世界總量的23.3%，是東亞地區參與成員最多、規模最大的貿易協定談判，是對既有成熟自貿區的整合。RCEP具有較強的包容性，符合亞洲產業結構、經濟模式和社會傳統，采取循序漸進方式，兼顧成員國不同發展水平。

RCEP和TPP同為通向FTAAP的可行路徑，兩者各有比較優勢：RCEP更多反映了發展中經濟體的區域經濟一體化訴求，更符合東亞乃至亞太生產網絡的要求：TPP則代表發達的工業化經濟體對21世紀貿易規則制定的訴求。顯然，FTAAP必須兼顧這兩大訴求。從亞太現實看，通過FTAAP整合RCEP和TPP，使兩者逐步連接和融合最符合亞太地區的整體利益，是亞太地區最理性的戰略選擇。目前，TPP談判即將完成，而RCEP的實質性談判剛剛起步，因此，RCEP談判各方應該加快步伐，以最終實現FTA-AP對二者的整合。

（五）中美加快經濟合作步伐

未來FTAAP必然包括中美兩大經濟體，在一定意義上，未來要整合RCEP和TPP，就是要中美在雙邊貿易和投資問題上達成協議。因此從現在起，中美兩國要為此打基礎、做準備。

1.在今明兩年爭取達成全面、高質量，同時非歧視、公開、透明的雙邊投資協定（BIT）。FTAAP對兩國帶來的利益最大，因此，兩國之間沿雙邊投資協定開展的合作可成為通向FTAAP的第三條路徑。

2.在投資協定基礎上進一步豐富合作內容。2014年7月，中國國際經濟交流中心理事長曾培炎提出發展中美經貿關系的雙邊投資與貿易協定（BITT）的倡議，得到中美雙方代表的積極響應。2014年底，該中心發表有關BITT倡議的研究報告，認為時機已經成熟。BITT將涉及關稅、投資、農業貿易、服務貿易、政府采購、知識產權、競爭環境等關鍵領域，在技術創新、網絡安全、基礎設施、清潔能源和生態環境等領域切實推動中美合作，是一個基于中美發展實際、面向未來的高水平協定。

3.共推雙邊自由貿易區。美國與其他國家開展自由貿易談判一般經過兩個步驟，即進行可行性研究和簽署貿易投資框架協議。中美在BIIT基礎上可繼續向建設中美自由貿易區邁進。中美關系是亞太地區乃至世界最為重要的雙邊關系，作為世界上最大的兩個經濟體，雙方正在建設新型大國關系，而建立自由貿易區應是其重要課題，是“應有之義和必須之舉”。雙方建立自由貿易區的困難和挑戰不小，但利益也是巨大的。自貿區的建成每年將分別使美國和中國國民收入增加1000億和3000億美元，均高于TPP和RCEP給美國（766億美元）和中國（2497億美元）帶來的收益。

中美談判與達成BIT、BITT和自由貿易區的過程將有利于TPP和RCEP規則的對接與融合，也將為發展中經濟體適應下一代貿易規則開辟渠道。盡管這一進程可能是艱苦和漫長的，但從促進亞太區域經濟一體化的角度看，是與FTAAP相向而行的，值得雙方認真對待和大膽嘗試。