全面建成小康社會視域下基層黨政干部形象塑造

【摘 要】 良好的基層黨政干部形象是政府擁有的無形財富，他們身處第一線，是黨的路線方針政策在基層實施的具體執行者。目前我國處于全面建成小康社會的關鍵時期，也是社會轉型矛盾凸顯多發時期。這一時期要促進經濟發展，維護社會穩定，尤其需要基層黨政領導干部發揮積極作用。文章指出了全面建成小康社會對基層黨政干部形象提出的新要求，提出了重塑基層黨政干部形象的對策。

【關鍵詞】 基層黨政干部；形象；對策分析

【作者介紹】 屈貞，中共長沙市委黨校講師，碩士。研究方向：領導科學。

【中圖分類號】 D263.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）11-0018-03

黨的十八屆四中全會將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務之一，這被看作是對政府行政行為的框范，凸顯了我黨用法治為改革保駕護航的決心。公務員作為政府機關工作人員，在法治政府的建設過程中起著重要作用，公務員依法行政能力的高低決定著法治政府建設的成效。而是否具備法治思維是影響公務員依法行政能力的重要因素，正如學者張衛平所指出的“沒有養成法治思維，我們就不可能想到運用法律、用法律的手段、法律的方法、法治的方式去解決、化解人們之間的沖突、糾紛。以至于大量的私人糾紛最終釀成社會性沖突、社會事件，對社會穩定造成極大的影響，并進一步影響我們的政治秩序。”

一、公務員依法行政能力的構成

公務員在履行工作職責，完成既定工作任務，實現工作目標的過程中必須具備綜合能力，需要多種能力共同提高。依法行政能力可以分為基本能力和輔助能力。

1. 基本能力

公務員在依法行政的過程中應該具備法治思維和方式處理各種具體事務，這是最基本的能力要求，可以體現為認知能力、決策能力和執行能力。

（1）依法行政的認知能力。這意味著公務員必須對法的基本原理和內容具備較高的學習和理解能力，并以法治的理念和精神作為思考和處理問題的方法。具體包括兩個方面的內容，首先要有學習法律法規等專業知識的方法和技巧，還必須對所學到的法律進行理解和解釋。人們對法的學習通常從法律術語和法律條文開始，但更重要的是必須探索法理及法律精神，在依法行政的過程中，公務員對法的掌握要由“是什么”到“為什么”和“怎么辦”轉變。其次公務員應有較強的法治思維能力。在依法行政的過程中，要具備法律至上思維、規則性思維、程序性思維、權力義務思維等法治思維，改變“權力至上”和“人治思維”的錯誤觀念，才能確保依法行政的實施。

（2）依法行政的決策能力。決策，即做出決定。公務員的依法決策能力是指行政主體按照法律為實現某種較為重要的行政目標進行決策的素養和水平。決策的主體在做決策時應做到決策主體合法、決策程序合法、決策內容合法、決策機制健全。這就要求要在法的框架內設定和選擇方案，以法律為依據；充分聽取不同意見，公開決策的過程；有效實行聽證和評估制度；自覺接受監督和承擔責任。

（3）依法行政的執行能力。執行力是依法行政的核心能力，公務員要按照法定的職責權限和程序，正確運用法律、法規執行公務，實現工作目標。具體體現在：一是具備較強的應對突發事件的能力。突發事件通常具有突發性、危害性、緊迫性和不確定性等特點，行政主體應提升自身對突發事件的分析能力、處置能力、組織脫險及救援等能力。二是具備陽光執法能力。公務員在執法過程中有時存在粗放式執法的問題，建設服務型政府的關鍵是理念的轉變，公務員在執法活動中應實現依法服務，通過說理，增進與相對人之間的理解和溝通，增強相對人對法律的認知，做到以理服人，實質上也體現了公務員自己對所做出的決定進行依法論證的能力。三是具備化解社會矛盾的能力。社會的多元化導致不同的主體有不同的利益訴求，受利益的驅動，各權利之間會出現糾紛，同時，權利和權力之間也會出現矛盾。近年來，因失地、失房等問題引發的社會矛盾急劇上升，法律成為這些社會紛爭解決的不可缺少的手段，公務員擔負著解決社會矛盾的職責，因而必須具備運用法律來化解社會矛盾的能力。

2. 輔助能力

主要是指影響公務員依法處理公務的其他能力。在依法行政的過程中，公務員要有較強的依法行政的協調能力，處理社會關系的能力以及依法行政的影響能力。

（1）依法行政的協調能力。為了有效實現依法行政的目標，各個行政機關以及公務員之間需要分工合作，相互配合，共同完成工作目標。要改變以往各職能部門之間可能會出現的互相推諉、多頭行政、各自為陣等不法行政的現象，就需要公務員具備較強的協調、配合能力；同時，要正確處理同一部門之間的上下級、同級關系，堅持法律原則，互相尊重，嚴格管理、監督，提高依法行政的效率。

（2）處理社會關系的能力。在公務員依法行政的過程中，最難的事情就是如何對待人情關系。堅持依法行政，有時會得罪人；為親友辦事，就會違反法律原則，這兩者之間會產生矛盾。公務員應該劃清公和私的界限，不能以權謀私。要加強自律，并取得親友的支持與理解。同時，要杜絕權錢交易，守住法律和權力的底線。

（3）依法行政的影響能力。在依法行政的過程中，通過自身的能力影響他人協助自己完成某項事務，這是公務員具備較強依法行政能力的外在表現。較強的個人影響力會得到他人的支持，降低公務員執法難度，這需要公務員不斷提升自身的法治素養，樹立公正的形象，取信于民。

二、現階段影響公務員依法行政能力提升的主要因素

自2010年11月《國務院關于加強法治政府建設的意見》公布以來，公務員依法行政能力有了較快提升，但受各種因素的制約，依然存在諸多問題，主要有內在和外在因素兩個方面：

1. 內在因素

（1）傳統思維方式根深蒂固。思維方式會直接影響人的行為。中國受幾千年封建文化思想影響，“權力至上”的觀念仍然影響著很多人，“權力任性”的程度有時超乎想象，公民權利在面對強權時顯得較為弱勢，部分公務員把法律當成管理和處罰的工具，忽視了行政的服務和化解糾紛的職能，特權思想、法律工具主義觀念、“關系、人情、金錢”等慣性觀念都阻礙著公務員依法行政能力的提升。

（2）“前見”因素的制約。前見是人們在對事物作出理解之前具有的決定他如何看待該事物的概念觀念、知識結構和思維方法。公務員對法律知識的掌握、對法律的認同都影響著依法行政能力的廣度和深度，但公務員在這些方面的表現不容樂觀。一是欠缺法律知識。大多數公務員沒有對法律知識進行過系統的學習，有些甚至對行政法律法規等知之甚少，有的雖然經過培訓，但是對法律原則和法律精神沒有真正理解，很難在工作中熟練運用并解釋法律。二是對法沒有形成有效認同。現代法治強調的法律權威、法律獨立、程序正義，在強調倫理、圣賢的中國傳統思想背景下，缺乏的恐怕不僅僅是如何證明自身價值的機會，它缺乏的是能被中國人接受的意識形態發展的過程和傳統，因此，公務員應加強對法治的認同感并自覺遵守和維護法律的尊嚴。

（3）不能有效采用法治方式應對實際問題。法治方式有很多種，但要實現有效的治理，必須考慮如何實現法治方式的最優選擇。例如，在征地拆遷中，完全采用剛性手段容易使矛盾激化，而完全采用柔性手段則難以完成既定目標。這就需要采取互補的方式進行操作。有的公務員不具備衡平性的能力，強調法律效果的同時忽略了社會效果，有的則相反。

2. 外在因素

（1）行政立法需要完善和加強。行政價值目標的實現，需要有完備的法律體系。目前的行政立法中，對公民、法人和其他組織權利保護的內容不夠，有的只有原則性規定，缺少可操作性，難以解決實際問題；有的下位法和上位法沖突，或者同一部門法內規則相抵觸，有的法規同憲法和法律的原則相抵觸；能夠監督行政行為、提高行政效率的相關行政程序法缺失，難以有效約束公務員的行政行為。

（2）缺乏良好的行政執法環境。公務員的法治觀念受社會環境的影響，相對集中的權力導致了行政首長慣于按自己意志辦事，公務員面臨的是在首長的“命令”和“依法”之間難以選擇，領導打招呼、批條子等現象時有發生，這些行為會影響百姓對法律公正性的懷疑以及公務員依法行政意識的喪失。

三、加強公務員依法行政能力建設的基本路徑

1. 內在修煉：加強法治修養

（1）強化法治思維。法治思維強調憲法至上，倡導良法為治；尊重人權和自由，維護秩序和安全；依據職權法定、主張正當行權；要求公平對待，允許合理等差；堅持程序正當、注重實體正義；嚴格公正執法、自覺接受監督。依法行政的過程中，要養成法治思維習慣，要求（下轉第36頁）（上接第22頁）公務員做到：全面履行自己的職責，保障公民權利的實現，行為要有法律依據，有法律授權，正確行使權力，做到合法性、正當性、合目的性，遵循正當程序，對自己的行為承擔責任。

（2）加強學習，提高學法能力和依法行政的技巧。對公務員來說，加強學習掌握與本職工作密切相關的法律、法規，是依法行政的基礎。通過學習，才能提高認知能力，知道權力的界限在哪里，依法辦事的程序是什么。為此，要形成學習法律的制度，創新培訓的內容和方法，拓寬培訓渠道。

（3）增強用法治方式解決涉法性問題的基本素質。在依法決策、依法行政的過程中，需要靈活運用多種法治方式。決策中，要準確把握各種手段的內涵和外延，避免使用錯誤，還要了解各種方法的優勢和局限性，揚長避短；執行過程中，要注意保護相關人的權利和自由，保證程序的正當性和合理性。

2. 努力構建良好的外部環境

（1）完善行政立法，建立行政法律體系，為依法行政奠定良法基礎。要對現行法律法規中過時條款進行修改，制定統一的行政程序法，規范行政行為；消除下位法與上位法之間的沖突，實現法律體系的和諧有序；提高立法水平，使法規具有更強的可操作性。

（2）提升公民對法的認同感，改善執法環境。法律只有得到公眾的普遍認同，才能得到遵守，實現社會法治。公民的“清官情結”會影響法律的實施，公務員在這樣的環境中行政，會不自覺出現以言代法的情形，因此提升公務員的依法行政能力需要全社會的共同努力。

（3）切實加強各項制度建設。四中全會的《決定》中指出：“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部”，“對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位”，“建立重大決策終身責任追究制度與責任倒查機制”。要盡快建立提升公務員法治素養和依法行政能力的倒逼機制，切實形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。

參考文獻：

[1] 慎海雄.把權力關進制度的籠子里[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013-01-23.

[2] 郭道暉.社會權力與公民社會[J].山東科技大學學報社會科學版，2007，（2）.

[3] 郭道暉.試論權利與權力的對立統一[J].法學研究，1990，（4）.

責任編輯：喬詠波