開發(fā)區(qū)土地利用評價實證研究

于清峰　張昕　李曉東

摘要 開發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和科技創(chuàng)新的重要基地，為提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力和參與國際競爭創(chuàng)造了有利條件。但當前開發(fā)區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、土地利用強度小、土地利用效率低等問題仍然存在。該研究以鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例，構(gòu)建土地利用評價指標體系并對各指標賦權(quán)，采用定性分析與定量評價相結(jié)合的方法，掌握區(qū)域建設用地利用狀況及節(jié)約集約利用程度，為政府制定集約用地政策提供理論依據(jù)及技術(shù)支持。

關(guān)鍵詞 開發(fā)區(qū)；土地利用評價；集約用地；鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

中圖分類號 S29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）19-307-03

土地利用問題，總的來說就是經(jīng)濟社會快速發(fā)展對土地利用的增長需求與限制土地利用有效供給的生態(tài)、經(jīng)濟、社會諸要素間存在的矛盾關(guān)系[1]。如何科學合理地開發(fā)利用有限的土地資源，以切實保障經(jīng)濟社會的發(fā)展，將是影響到區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性問題[2]。開發(fā)區(qū)作為現(xiàn)代工業(yè)的新型集聚地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的先鋒，應體現(xiàn)土地利用的集約效應，單位面積的資金集聚度和產(chǎn)出率應大大高于其他地區(qū)[3]。但是，當前土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、土地利用強度小、土地利用效率低、資金沉淀、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等問題仍然存在，規(guī)模效應和集聚效應并未充分體現(xiàn)[4-7]。因此，探討開發(fā)區(qū)土地利用科學評價問題，對推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 研究區(qū)概況

鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱高新區(qū)）1992年11月由國務院批準為“國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。規(guī)劃面積122 km2，下轄2個鎮(zhèn)，2個辦事處，12個村，9個社區(qū)，

人口8.6萬。工業(yè)企業(yè)798戶，其中上市公司4家。到2013年底，完成地區(qū)生產(chǎn)總值69.7億元；規(guī)模以上工業(yè)增加值36.7億元；固定資產(chǎn)投資總額138億元；社會消費品零售總額3.1億元；商品房銷售額37.8億元；出口創(chuàng)匯1.1億美元；實際利用外資2.2億美元；引進域外資金90億元；公共財政預算收入13.46億元。該研究中各類數(shù)據(jù)主要來源于《鞍山統(tǒng)計年鑒》，結(jié)合實地調(diào)研進行計算分析。

2 鞍山高新區(qū)土地利用評價

以區(qū)位、經(jīng)濟、社會具有顯著可比性的高新區(qū)、立山區(qū)、鐵西區(qū)作為評價集合，采用定性分析和定量評價2種方法對高新區(qū)進行土地利用評價。定性分析是研究人口、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設用地變化的匹配程度，判斷評價對象土地利用趨勢類型的過程。定量評價是在定性分析的基礎上選擇評價指標進行分指數(shù)指標標準化，計算相關(guān)指數(shù)，劃分土地利用狀況類型的過程。

2.1 評價指標體系的構(gòu)建 土地利用評價是一個內(nèi)涵豐富的概念，涉及經(jīng)濟、社會等諸多因素，在構(gòu)建指標體系時，借鑒土地集約利用評價的方法和原則，從利用強度、增長耗地、用地彈性、貢獻比較和管理績效等方面構(gòu)建指標體系，采用特爾菲法確定權(quán)重[8-11]，結(jié)果見表1。

2.2 評價模型的建立 土地利用評價以集約用地內(nèi)涵界定為基礎，以可持續(xù)發(fā)展為目標，反映區(qū)域土地在一定時段所具有的狀態(tài)或在一定時刻的利用水平，是一個多維向量，不僅具有空間概念，還具有時間概念[12]。

2.2.1 土地利用趨勢類型的評價模型。土地利用趨勢類型按照集約程度從優(yōu)到劣依次為挖潛發(fā)展型、集約提升型、低效擴張型、發(fā)展遲滯型、粗放擴張型。其評價模型見圖1。

2.2.2 土地利用狀況類型的評價模型。土地利用狀況類型采用數(shù)軸法、總分頻率曲線法對指數(shù)值進行區(qū)段劃分。其中，分值區(qū)間[85，100]為Ⅰ型（集約度高）、分值區(qū)間[75，85）為 Ⅱ 型（集約度較高）、分值區(qū)間[60，75）為Ⅲ型（集約度中等）、分值區(qū)間[40，60）為Ⅳ型（集約度較低）、分值區(qū)間[0，40）為Ⅴ型（集約度低）。各級指數(shù)從不同角度反映土地利用狀況，因此采用多目標線性加權(quán)函數(shù)法計算開發(fā)區(qū)在某一時刻土地利用水平為：

式中，βk為第k項指數(shù)的值；wkj為第k項指數(shù)下第j個分指數(shù)的權(quán)重；αj為第j項分指數(shù)的值。其中，

式中，Si0為第i項分指數(shù)指標標準化值的初始值；ti為第i項分指數(shù)指標理想值；ai為第i項分指數(shù)指標實際值。對于正相關(guān)指標，Si=Si0；對于土地閑置率等負相關(guān)指標，Si=1/Si0；對于利用強度、管理績效指數(shù)，若Si0≥1，則Si=1，表示指標實際值為理想狀態(tài)；對于增長耗地、用地彈性指數(shù)，結(jié)合定性分析中土地利用趨勢類型進行處理：當評價對象屬于發(fā)展遲滯型或粗放擴張型，則Si=0；當評價對象屬于挖潛發(fā)展型或擴張?zhí)嵘?，則Si=1。

2.3 評價結(jié)果 根據(jù)上述評價方法、模型，評價研究區(qū)土地利用趨勢類型，結(jié)果見表2。根據(jù)各級指標評價指數(shù)，計算高新區(qū)、立山區(qū)、鐵西區(qū)的土地集約利用綜合指數(shù)，結(jié)果見表3。由表2、3可知，高新區(qū)土地利用趨向低效擴張，土地利用狀況屬于集約度較高的Ⅱ型（綜合得分為76.86）。評價結(jié)果顯示，鞍山高新區(qū)土地管理較規(guī)范，但規(guī)劃布局、引入項目、用地結(jié)構(gòu)、利用強度等方面與經(jīng)濟人口的發(fā)展速度不均衡，存在功能區(qū)定位不準確、預留建設用地面積較大、企業(yè)內(nèi)部容積率和建筑密度較低等問題。評價結(jié)果符合高新區(qū)土地利用實際情況，采用的評價方法、評價指標體系科學可行。建議采取政策改變其低效擴張的土地利用趨勢，提高集約利用程度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

3 政策建議

高新區(qū)的發(fā)展切忌急功近利，要堅持打基礎、利長遠的原則，采取有效措施遏制低效擴張的土地利用趨勢，促進人口、經(jīng)濟與土地資源協(xié)調(diào)發(fā)展。要加大內(nèi)涵挖潛，抓住新一輪東北老工業(yè)基地振興的難得機遇，通過創(chuàng)新驅(qū)動，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，培育新的經(jīng)濟增長點，建立現(xiàn)代服務業(yè)，推動新型城鎮(zhèn)化建設，帶動民營經(jīng)濟發(fā)展，更好地承擔起拉動鞍山經(jīng)濟發(fā)展的龍頭作用。

3.1 創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，推行“2+2”產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu) 激發(fā)高新區(qū)內(nèi)生動力和發(fā)展活力，一方面要以創(chuàng)業(yè)服務中心為依托，打造冶金產(chǎn)業(yè)科技研發(fā)公共平臺。借助鞍山市科技局、信息產(chǎn)業(yè)局及鞍山科技大學位于高新區(qū)的優(yōu)勢，加強同高等院校、科研院所的合作，引進科技人才，推進研究中心、實驗室和實驗基地建設，完善科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機制，形成一批成果轉(zhuǎn)化平臺及相關(guān)中介服務機構(gòu)，加快成熟適用技術(shù)的示范和推廣；另一方面要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，結(jié)合資源和市場優(yōu)勢，培育裝備制造、精品鋼材生產(chǎn)加工2個特色主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展電子信息、新材料2個輔助產(chǎn)業(yè)。強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，運用新技術(shù)、新材料、新研發(fā)團隊，淘汰落后技術(shù)和工藝，主動融入大數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)型升級，全面提升企業(yè)的經(jīng)營管理水平。

3.2 加強與鞍鋼聯(lián)合，探索資源整合模式 “一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略蘊含巨大商機，大型國有企業(yè)正在尋找新的經(jīng)濟增長點。因此，要充分發(fā)揮高新區(qū)、鞍鋼2個品牌優(yōu)勢，把自身的資源環(huán)境稟賦與行業(yè)巨頭的資本、品牌、網(wǎng)絡優(yōu)勢結(jié)合起來，以鞍鋼產(chǎn)品為基礎，向上下游拓展，有效延伸鋼鐵產(chǎn)品的精深加工，開發(fā)為鞍鋼生產(chǎn)服務的配套產(chǎn)品，形成具有特色的鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈。積極探索資源整合的有效模式，注重按照產(chǎn)業(yè)門類、產(chǎn)業(yè)鏈定向招商，形成適當規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。加強相互間的產(chǎn)業(yè)合作與競爭，降低經(jīng)營成本，增強創(chuàng)新能力，提高企業(yè)效益。鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“走出去”，促進產(chǎn)業(yè)的溝通與協(xié)作，提高產(chǎn)業(yè)門類的區(qū)域競爭力，打造特色鮮明、影響力強的地方產(chǎn)業(yè)品牌。

3.3 集中建設專業(yè)化生產(chǎn)服務中心，形成高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的工作格局 招商引資不僅要靠優(yōu)惠政策，更要靠優(yōu)質(zhì)服務和良好環(huán)境。要健全財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策，鼓勵各類主體積極投身倉儲、物流配送等專業(yè)化服務中心的建設，解決企業(yè)內(nèi)部預留建設用地和材料產(chǎn)品堆放地過大問題，輻射和帶動周邊地區(qū)新興服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，處理好高新區(qū)與相關(guān)部門的關(guān)系，深入推進園區(qū)的簡政放權(quán)工作，簡化審批手續(xù)，繼續(xù)積極實行工業(yè)用地“招拍掛”政策，進一步加大科技獎勵，重視“官產(chǎn)學研”合作，積極推進企業(yè)各類并購和新技術(shù)引進，幫助企業(yè)解決融資、土地、市場等問題，充分釋放政策紅利，形成有利于推進高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的工作格局。

3.4 拓展發(fā)展空間，推動園區(qū)轉(zhuǎn)型升級 在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大、新一輪東北振興剛剛開啟的關(guān)鍵時期，鞍山高新區(qū)作為企業(yè)“退二進三”和新上項目的承接地，輻射高新區(qū)西區(qū)和達道灣工業(yè)區(qū)，將是未來鞍山經(jīng)濟的動力和方向所在。因此應進一步推動園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和產(chǎn)業(yè)布局?；趫@區(qū)土地利用水平評價成果，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能區(qū)，大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式。針對區(qū)內(nèi)國有可供土地基本飽和，可擴展?jié)摿性谵r(nóng)村的現(xiàn)狀，通過農(nóng)村建設用地的集約化改造，逐步搬遷置換部分村莊，嚴格執(zhí)行國家的征地補償安置政策，推進新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、互相促進。針對園區(qū)批而未用和低效閑置土地，探索提高工業(yè)用地價格、存量工業(yè)用地退出、以稅節(jié)地等的政策機制，鼓勵企業(yè)控制輔助用地，大力開發(fā)預留建設用地，合理安排堆放場地，提高新區(qū)廠房開發(fā)強度，建設多層標準廠房，擴展地下空間，配置數(shù)量合理的生態(tài)用地，推動園區(qū)發(fā)展由低效擴張型向集約提升型轉(zhuǎn)變。

3.5 健全園區(qū)績效考核評價體系，創(chuàng)新集約用地技術(shù)和模式 按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的原則，加強土地利用的規(guī)劃管控、市場調(diào)節(jié)、標準控制和考核監(jiān)管。根據(jù)不同功能區(qū)域和規(guī)模，健全各有側(cè)重的績效考核評價體系，適時選取合理的考核指標，實行差別化績效考核辦法。運用地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感系統(tǒng)（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）等現(xiàn)代科技，建立和完善土地利用動態(tài)監(jiān)測分析系統(tǒng)，及時、準確掌握園區(qū)土地利用動態(tài)變化情況，分析土地利用方式的改進和調(diào)整方向，總結(jié)推廣集約用地技術(shù)和模式，實現(xiàn)信息共享。

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