政府戰(zhàn)略管理與高等職業(yè)教育的“對接”

霍雄飛

摘 要 在政府戰(zhàn)略管理理論與高等職業(yè)教育實(shí)踐之間存在著一種“必要的張力”，而且，政府戰(zhàn)略管理與高等職業(yè)教育之間也存在著“理論上的契合”。因此，實(shí)現(xiàn)兩者的“對接”很有必要。在對接中，政府的使命與價值就是提供合格的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，定位好自己的“有限責(zé)任”，并對高等職業(yè)教育發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行戰(zhàn)略分析。

關(guān)鍵詞 政府戰(zhàn)略管理;高等職業(yè)教育;準(zhǔn)公共產(chǎn)品;理論對接

中圖分類號 G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）27-0038-06

一、理論與實(shí)踐的“張力”

毛澤東在《實(shí)踐論》里說了一段經(jīng)典的話語，即實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識，這種形式，循環(huán)往復(fù)以至無窮，而實(shí)踐和認(rèn)識之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進(jìn)到了高一級的程度。在這里，毛澤東敏銳地發(fā)現(xiàn)了理論與實(shí)踐之間存在著一種庫恩所言的“必要的張力”?？茖W(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩曾提出過“必要的張力”這一概念，它指的是科學(xué)研究中傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間的“張力”[1]。借用庫恩的“必要的張力”這個概念，筆者認(rèn)為，“政府戰(zhàn)略管理”這一理論與“高等職業(yè)教育”這一實(shí)踐之間也需要維持這種“必要的張力”，也需要實(shí)現(xiàn)兩者之間的“循環(huán)往復(fù)以至無窮”。這是因?yàn)?，高等職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐需要“政府的戰(zhàn)略安排”，也需要“政府戰(zhàn)略管理理論”的引導(dǎo);而政府的戰(zhàn)略安排、政府戰(zhàn)略管理理論也必須以高等職業(yè)教育實(shí)踐為基礎(chǔ)，二者形成了“理論與實(shí)踐之間的張力”。

所謂“政府的戰(zhàn)略安排”指的是：政府尤其是中央政府在社會發(fā)展戰(zhàn)略中，給予高等職業(yè)教育在教育發(fā)展體系中合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃、政策支持、行政支持與財政支持的一種戰(zhàn)略謀劃。為什么必須這樣做，理由如下：

第一，從國外發(fā)達(dá)國家高等職業(yè)教育發(fā)展史來看，獲得政府的戰(zhàn)略安排至關(guān)重要。比如，20世紀(jì)90年代以來，美國高等職業(yè)教育的發(fā)展就深受聯(lián)邦政府提出的多項(xiàng)改革計劃與戰(zhàn)略安排的影響，從而使得美國的高等職業(yè)教育順利實(shí)現(xiàn)了從“學(xué)校到工作”向“學(xué)校到生涯”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。在美國政府的戰(zhàn)略安排中，代表性的有：1990年的《卡爾·D·珀金斯法案》修訂案，其目的是將融合學(xué)術(shù)與職業(yè)教育作為主要目標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)不能以“犧牲職業(yè)教育”來滿足社會與大眾對學(xué)術(shù)教育的需求。1994年的《學(xué)校到工作過渡多途徑法案》強(qiáng)調(diào)“三個整合”，即普通教育與職業(yè)教育整合、學(xué)校學(xué)習(xí)與崗位學(xué)習(xí)整合、高中教育與社區(qū)學(xué)院教育整合。克林頓政府時期頒布的《2000年目標(biāo)法案》的重點(diǎn)是成立“國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)局”，以負(fù)責(zé)開發(fā)國家職業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[2]。筆者認(rèn)為，美國高等職業(yè)教育的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是政府戰(zhàn)略安排的結(jié)果，而且，政府的戰(zhàn)略安排，既傳承了美國職業(yè)教育的歷史理念，即關(guān)注學(xué)生職業(yè)生涯發(fā)展;也反映出美國等西方發(fā)達(dá)國家在職業(yè)教育改革中的發(fā)展趨勢，即實(shí)施終身職業(yè)教育和全民職業(yè)教育。

第二，從中國高等職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動性來看，政府對于高等職業(yè)教育發(fā)展做出戰(zhàn)略安排是必須的。劉曉明等人在對“浙江省高等職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性”的實(shí)證分析中，得出結(jié)論：浙江省的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等職業(yè)教育之間的關(guān)系密切，一方面，浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動了高等職業(yè)教育在畢業(yè)生就業(yè)、高職院校的辦學(xué)規(guī)模與專業(yè)設(shè)置等方面的發(fā)展;另一方面，高等職業(yè)教育通過為浙江省培養(yǎng)技術(shù)人才而推動了浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。許玲在對全國的實(shí)證研究中，以1992-2010年數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，揭示了我國高等職業(yè)教育規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長的密切關(guān)系[4]。從這些研究中，筆者發(fā)現(xiàn)：優(yōu)先發(fā)展高等職業(yè)教育應(yīng)該成為我國高等教育發(fā)展的優(yōu)先方向，因?yàn)榕c普通高等教育相比，高等職業(yè)教育與國家的經(jīng)濟(jì)增長具有更為密切的聯(lián)系;我國高等職業(yè)教育發(fā)展受政府政策的影響比較大，因此，從公共政策效應(yīng)的角度看，在一個階段內(nèi)，應(yīng)該有一個相對穩(wěn)定的高等職業(yè)教育發(fā)展政策與規(guī)劃。

第三，從政府戰(zhàn)略管理實(shí)踐來看，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》事實(shí)上已對高等職業(yè)教育進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。該文件指出：“到2020年，形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，滿足人民群眾接受職業(yè)教育的需求，滿足經(jīng)濟(jì)社會對高素質(zhì)勞動者和技能型人才的需要。”2014年全國職業(yè)教育工作會議的召開，被認(rèn)為是落實(shí)這一政府戰(zhàn)略部署的一個具體舉措。因此，筆者認(rèn)為，從2010的規(guī)劃綱要到2014年工作會議的召開，使中國的高等職業(yè)教育在新的起點(diǎn)上，迎來了發(fā)展的新機(jī)遇。

二、理論與實(shí)踐的“契合”

這一契合，指的是“政府戰(zhàn)略管理理論”與“高等職業(yè)教育實(shí)踐”的契合。

第一，何為“理論契合”。契合，即符合和投合之意，理論契合是指某個或某些理論分析框架適合于對某個具體實(shí)踐領(lǐng)域的研究對象、研究問題進(jìn)行理論解剖的程度。形象地說，理論就像一把解剖刀，理論與實(shí)踐的契合就表明它不會出現(xiàn)“殺雞用牛刀”或者是“小刀殺大?！钡默F(xiàn)象。換言之，某一理論是否或多大程度上能夠運(yùn)用到某一實(shí)踐領(lǐng)域之中的對象或問題，它涉及到的是一般性理論與某一對象或問題在結(jié)構(gòu)上的適應(yīng)性，只有一般理論與實(shí)踐對象或問題具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)上的基本一致性，我們才說這兩者之間具有了“契合性”，這樣，理論才能運(yùn)用到某一具體實(shí)踐之中;否則，理論不僅不能為具體實(shí)踐服務(wù)，反而會起到反作用。

第二，“戰(zhàn)略管理理論”正在形成由“私營組織與領(lǐng)域”向“公共組織與領(lǐng)域”擴(kuò)展的態(tài)勢。眾所周知，戰(zhàn)略管理理論源于美國，萌芽于20世紀(jì)30年代，形成于60年代，70年代之后得到快速發(fā)展。它最初僅是作為一門應(yīng)用于企業(yè)組織的決策科學(xué)而出現(xiàn)的，20世紀(jì)80年代，它被引入到公共部門之中?，F(xiàn)今，它已成為一種分析公共部門和非營利性組織發(fā)展的非常重要的管理技術(shù)與方法。公共部門戰(zhàn)略管理作為一種新的管理理論，它的研究主題經(jīng)歷了一個逐漸擴(kuò)展的過程。一開始，它主要是論證公共部門戰(zhàn)略管理與私營部門戰(zhàn)略管理的區(qū)別性與特殊性;接著，它針對公共部門戰(zhàn)略管理這一研究對象，提出解釋模型與分析過程;然后，它深入到案例研究中去，提出公共部門戰(zhàn)略管理的方法、技術(shù)與工具等。在這一發(fā)展進(jìn)程中，學(xué)者趙景華等更是提出了“公共戰(zhàn)略”這一概念與“公共戰(zhàn)略學(xué)”學(xué)科建構(gòu)等設(shè)想。他們認(rèn)為，“‘公共戰(zhàn)略既包括‘政府戰(zhàn)略和‘公共部門戰(zhàn)略，又包括‘非政府組織戰(zhàn)略，因此將其作為概念術(shù)語更加嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)”[5]。

第三，戰(zhàn)略管理理論也被廣泛地應(yīng)用于高等教育發(fā)展、高等職業(yè)教育發(fā)展的研究中。戰(zhàn)略管理理論在企業(yè)以外的組織與領(lǐng)域的應(yīng)用，獲得了以下的積極評價：一是在戰(zhàn)略管理理論的啟發(fā)下，組織及其領(lǐng)導(dǎo)者開始關(guān)注并逐漸重視組織發(fā)展目標(biāo)的全局性與長遠(yuǎn)性。換言之，他們在關(guān)注具體目標(biāo)達(dá)成的同時，更重視總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是使組織及其領(lǐng)導(dǎo)者更注重“戰(zhàn)略技術(shù)與方法”，尤其是SWOT（優(yōu)勢-Strength、劣勢-weakness、機(jī)會-Opportunity和威脅-Threats）分析技術(shù)的應(yīng)用，提高了組織及其領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略決策水平。在這一背景下，戰(zhàn)略管理理論被引入高等教育與高等職業(yè)教育領(lǐng)域也就不足為奇了;同時，也產(chǎn)生了專門研究高等教育戰(zhàn)略管理以及大學(xué)戰(zhàn)略管理的理論成果，如喬治·凱勒的《大學(xué)戰(zhàn)略與規(guī)劃：美國高等教育管理革命》，何超的博士學(xué)位論文《大學(xué)戰(zhàn)略管理研究》等。筆者認(rèn)為，采用SWOT等戰(zhàn)略管理的分析工具、方法與策略，可以確保大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和可行性。

第四，“政府戰(zhàn)略管理SWOT模型”的提出，對于高等職業(yè)教育發(fā)展的政府戰(zhàn)略安排具有重要意義?！罢畱?zhàn)略管理SWOT模型”這一理論分析框架，是學(xué)者趙景華等人于2010提出的，其主要的思路是：在企業(yè)戰(zhàn)略管理SWOT模型的基礎(chǔ)上，加入了政府組織“公共性”價值與使命等要素，從而構(gòu)建了一個富有一定解釋力的政府戰(zhàn)略管理模型[6]。這一理論模型認(rèn)為，政府的公共部門與企業(yè)的私營部門之間存在著諸多差異與區(qū)別;在這些差異與區(qū)別中，最核心的要素主要表現(xiàn)為政府組織具有公共價值，以及一系列基于公共價值的內(nèi)部行動規(guī)則與程序。因此，政府戰(zhàn)略規(guī)劃要想獲得成功，就需要在政府組織所承擔(dān)的公共責(zé)任與其自身發(fā)展之間尋求平衡，即一方面要滿足公共利益，爭取利益相關(guān)者的支持;另一方面則要利用政府所具有的公共權(quán)力，整合各種資源以實(shí)現(xiàn)政府組織的目標(biāo)。

“政府戰(zhàn)略管理SWOT模型”，在傳統(tǒng)SWOT分析架構(gòu)中增加了以下三個要素，即使命與價值分析、戰(zhàn)略可控性分析與政治支持分析。這一理論分析框架對于剖析中國高等職業(yè)教育的一個最關(guān)鍵的要素就是“使命與價值分析”，因?yàn)椋姑c價值分析貫穿于公共戰(zhàn)略管理與分析的整個過程;換言之，一個成功的政府戰(zhàn)略管理，需要準(zhǔn)確判斷與其使命和價值相關(guān)聯(lián)的機(jī)會、威脅、優(yōu)勢及劣勢。

那么，在政府戰(zhàn)略管理理論與高等職業(yè)教育實(shí)踐的“對接”中，如何理解與認(rèn)識“政府的使命與價值”呢？

三、“對接”中的政府使命

第一，政府的公共職責(zé)——提供高等職業(yè)教育“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。通過考察我國教育產(chǎn)品的屬性，我們不難發(fā)現(xiàn)，教育產(chǎn)品的屬性并不是一成不變的，它隨著時間與空間的變化而變化。如果我們只從“非排他性”和“非競爭性”這兩個特征來定義公共產(chǎn)品的性質(zhì)的話，教育產(chǎn)品就不屬于公共產(chǎn)品。有人認(rèn)為，在實(shí)行成本補(bǔ)償?shù)氖召M(fèi)制度之前，我國高等教育是純公共產(chǎn)品，具有非常明顯的“非排他性”和“非競爭性”。但是，在實(shí)行成本補(bǔ)償收費(fèi)制之后，高等教育產(chǎn)品就變?yōu)椤皽?zhǔn)公共產(chǎn)品”而具有部分排他性和競爭性[7]。有人認(rèn)為，公共部門為教育提供政策支持、資金支持都是福利國家從一種“父愛主義”的角度考慮出發(fā)強(qiáng)加給我國高等教育的，并不是高等教育自身產(chǎn)品屬性決定的。還有人認(rèn)為，義務(wù)教育、特殊教育等不同程度上都具有邊際成本非零性與技術(shù)上非排他性的特點(diǎn)，并不屬于純公共物品，但是，很多國家都把它們認(rèn)定為公共產(chǎn)品，這是從制度安排角度來看的。因此，高等教育一般都是由政府來提供[8]。

綜合學(xué)術(shù)界的討論，筆者認(rèn)為，高等職業(yè)教育具有公共產(chǎn)品屬性，它屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。在實(shí)踐中，我國高等職業(yè)教育的財政支持和社會評價，也主要依據(jù)的是高等職業(yè)教育的公共產(chǎn)品屬性和公共性程度來展開的，因此，我們要準(zhǔn)確把握不同時期高等職業(yè)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)及其公共性程度，并認(rèn)清政府應(yīng)該給予的財政支持和戰(zhàn)略安排。

第二，政府在高等職業(yè)教育發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃與職能定位。對于政府與高校之間的關(guān)系，學(xué)者們提出了多種意見，代表性的觀點(diǎn)有兩種：一種認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然高校的發(fā)展定位被納入到“高校辦學(xué)自主權(quán)”的范疇中，但是，政府的規(guī)劃與指導(dǎo)作用仍具有關(guān)鍵性作用。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府對于高校的自主權(quán)干預(yù)太多，政府應(yīng)該放權(quán)于高校。這些問題的思考，對于理解中國的高等職業(yè)教育是有啟發(fā)的。筆者認(rèn)為，政府在高等職業(yè)教育發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃、職能定位與發(fā)展策略，可以從以下幾個方面來理解：

一是，政府對于高等職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)是質(zhì)量與效率“兩手抓”，即在關(guān)注教育質(zhì)量的同時，也關(guān)注教育效率。新公共管理理論認(rèn)為，政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，要遵循質(zhì)量和效率相平衡的原則，而且，政府對于社會的變化應(yīng)快速做出響應(yīng)，并在合理配置資源的基礎(chǔ)上建立有效的考核制度，以進(jìn)一步提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量。高等職業(yè)教育作為一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，必須進(jìn)入政府的戰(zhàn)略安排視野中，并在高等職業(yè)教育發(fā)展的過程中，維護(hù)高等職業(yè)教育產(chǎn)品的質(zhì)量和效益的平衡，這是政府的職責(zé)之一。

結(jié)合我國高等職業(yè)教育的具體情況，筆者認(rèn)為，政府的戰(zhàn)略謀劃可以從以下兩個方面著手：一方面，面對高等職業(yè)教育“相對弱勢”的困境，政府應(yīng)狠抓教育質(zhì)量，即通過制定“高等職業(yè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，并以法律、法規(guī)的形式加以確認(rèn)與強(qiáng)制執(zhí)行;以高等職業(yè)教育產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)勢，來改變高等職業(yè)教育相對于普通高等教育的“弱勢地位”，這既是高等職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略定位，也是它尋求“錯位發(fā)展”以獲取優(yōu)勢地位的戰(zhàn)略安排。另一方面，面對國家教育行政資源有限投入的前提，政府引入市場力量與市場資源以提高高等職業(yè)教育的效率，也應(yīng)該納入到高等職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)中。因此，在政府的戰(zhàn)略安排中，引入市場力量與市場資源投資高等職業(yè)教育，既可以解決高等職業(yè)教育發(fā)展中的資源短缺問題，也可以以市場機(jī)制來推動高等職業(yè)教育在管理方式、管理模式等方面的改革。

二是，在高等職業(yè)教育發(fā)展上的政府職能定位，應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論認(rèn)為，政府在公共管理中的職能是政策制定者、戰(zhàn)略規(guī)劃者以及社會管理的領(lǐng)導(dǎo)者。政府具有社會宏觀調(diào)控的職能，高等職業(yè)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)屬于政府公共管理的范疇內(nèi)。而且，政府的宏觀調(diào)控可以有效地幫助高等職業(yè)教育因規(guī)避市場失靈而產(chǎn)生的問題。但是，現(xiàn)實(shí)問題是：由于高等職業(yè)教育傳統(tǒng)上對政府的過分依賴，容易讓政府掌握過多的控制權(quán)，從而導(dǎo)致政府的過多干預(yù)與管控。這里面一個核心問題就是：政府在高等職業(yè)教育的戰(zhàn)略發(fā)展中，如何定位它的職能與職責(zé)？即是“戰(zhàn)略性的掌舵者”還是“行動上的劃槳者”？對此，我們需要明確的是：確定政府的“戰(zhàn)略掌舵”角色，把政府的職能與職責(zé)定位在規(guī)劃高等職業(yè)教育的發(fā)展，并為高等職業(yè)教育提供“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”提供適當(dāng)?shù)恼叻?wù)與政策支持。

三是，在高等職業(yè)教育發(fā)展上，依據(jù)“有限政府”的原則，政府要遵循“有限責(zé)任原則”。在傳統(tǒng)的“全能政府”管理模式下，高等職業(yè)教育的自主管理權(quán)力與權(quán)利始終處于政府干預(yù)與管理的陰影下，政府及其教育主管部門成為高等教育、高等職業(yè)教育發(fā)展與管理中的“多面手、多面人”。這一傳統(tǒng)管理模式嚴(yán)重制約了高等職業(yè)教育的發(fā)展。

那么，政府如何才能承擔(dān)自己的“有限責(zé)任”呢？可以從以下幾個方面著手：戰(zhàn)略規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，即掌握高等職業(yè)教育的主流方向，把握全局，及時引導(dǎo)和幫助;法律與政策支持，為高等職業(yè)教育提供一個良好的政策與法制環(huán)境，當(dāng)前來說，可以制定“教育行政監(jiān)督法”，對政府自身違反高校辦學(xué)自主權(quán)的行為進(jìn)行干預(yù)與處罰，對于教育過程中出現(xiàn)的過度行政干預(yù)問題進(jìn)行監(jiān)督并依法追求責(zé)任;財政支持，政府應(yīng)加大對于高等職業(yè)教育的資源供給與財力支持，并通過政策引導(dǎo)，動員市場與企業(yè)等社會力量，拓展高等職業(yè)教育發(fā)展的社會支持，倡導(dǎo)辦學(xué)模式的多元化。

四、“對接”關(guān)鍵問題分析

政府戰(zhàn)略管理與高等職業(yè)教育“對接”中的關(guān)鍵問題就是：分析我國高等職業(yè)教育發(fā)展中面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展是高等職業(yè)教育發(fā)展的“外在拉力”

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等教育的關(guān)系來看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度常常決定著高等教育的發(fā)展程度，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對生產(chǎn)力的勞動力素質(zhì)會有更高的要求。這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會刺激高等教育的發(fā)展速度。對此，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，雖然我國技能勞動者總量已經(jīng)突破1億人，但仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域發(fā)展的需要，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、高層次技術(shù)專家和高技能人才嚴(yán)重匱乏。

據(jù)預(yù)測，2015年和2020年，我國技能勞動者需求將分別比2009年增加近1900萬人和3290萬人（不含存量缺口930萬人），其中，高技能人才需求將分別增加約540萬人和990萬人（不含存量缺口440萬人）。這些高技能應(yīng)用型人才的培養(yǎng)和缺口的彌補(bǔ)將主要通過擴(kuò)大高等職業(yè)教育的規(guī)模、提升高等職業(yè)教育的質(zhì)量來實(shí)現(xiàn)?！秶抑虚L期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，未來十年，我國計劃在教育、政法、宣傳思想文化、醫(yī)藥衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)等社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域培養(yǎng)開發(fā)急需緊缺專門人才800多萬人。由此可見，我國社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才短缺，急需一大批既懂理論又精技術(shù)的應(yīng)用型人才。

（二）高等教育的分類發(fā)展是高等職業(yè)教育發(fā)展的“內(nèi)在驅(qū)力”

教育部《2000-2006年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，到2005年底，高職高專院校的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1147所，占全國高校數(shù)量的61.4%;高職在校生796萬人，占全國高等學(xué)校在校生總量的45.7%;2005年高職高專學(xué)校招生人數(shù)為290.7萬人，占當(dāng)年普通高等院校招生人數(shù)的53.2%[9]。這一成績的取得和我國高等教育的分類分層發(fā)展息息相關(guān)。

高等教育從精英化走向大眾化必然要求高等教育結(jié)構(gòu)的多樣化。有學(xué)者認(rèn)為，“高等教育大眾化進(jìn)程如果只通過綜合大學(xué)進(jìn)行，那么大學(xué)的規(guī)模將日益增大，教師將肩負(fù)大量的教學(xué)、服務(wù)、咨詢工作，研究工作將會受到影響，精英性高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量也會下降。而在多層結(jié)構(gòu)中，通過高等職業(yè)院校、一般性教學(xué)型大學(xué)可實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化”[10]。

國家在政策層面對于高等職業(yè)教育的發(fā)展定位，也推動著它的快速發(fā)展。1999年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》明確指出：我國高職教育是高等教育的重要組成部分，要大力發(fā)展高等職業(yè)教育。2006年，教育部頒發(fā)的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》中明確指出，高等職業(yè)教育是我國高等教育的一種新類型，這就真正確立了它在高等教育中的地位。2006年，教育部和財政部聯(lián)合推出“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”，以引領(lǐng)全國高等職業(yè)院校的改革和發(fā)展，帶動了整體力量的提升。

（三）高等職業(yè)院?！吧次C(jī)”對高等職業(yè)教育發(fā)展的挑戰(zhàn)

據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，2004年，我國高職院校招生規(guī)模占到整個高等教育的47%～48%，“半壁江山”開始形成;2007年，高職教育和本科教育的學(xué)生人數(shù)比例達(dá)到11;2008年，高職學(xué)生占整個高等教育學(xué)生比例達(dá)51%，第一次超過本科院校。但是，從2009年開始，中國的高等職業(yè)教育開始出現(xiàn)拐點(diǎn)。2011年5月20日《人民日報》刊載的文章《哪些高校將面臨生存挑戰(zhàn)？》指出，“在生源危機(jī)中，非學(xué)歷的民辦高等教育機(jī)構(gòu)、辦學(xué)缺乏特色的普通民辦高校、公辦的高職高專將最先受到?jīng)_擊。隨著生源的持續(xù)下降，高等職業(yè)教育要經(jīng)受嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?/p>

生源危機(jī)必然對高等職業(yè)院校的發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)具有復(fù)雜而深刻的社會、文化和制度因素。“學(xué)歷本位主義”觀念在中國社會公眾中根深蒂固，這對于高等職業(yè)教育發(fā)展極為不利。高等教育政策的“本科化”傾向，使高等職業(yè)教育缺乏吸引力。目前，高等職業(yè)教育被定位為一種有別于“理論性普通高等教育”類型的?？茖哟谓逃彩菦]有本科學(xué)歷或碩士教育層次的“斷頭”教育。雖然，“專升本”能給“斷頭”教育帶來升入本科院校獲得學(xué)士或碩士文憑的可能，但是，它并不是高等職業(yè)教育學(xué)生發(fā)展的主流通道。因此，在整個社會認(rèn)知觀念中，高等職業(yè)教育是一種低層次的教育階段，它沒有發(fā)展空間。政府財政拔款的不均衡，進(jìn)一步擠壓了高等職業(yè)教育的發(fā)展空間。有研究顯示，“由于長期以來受‘精英教育為特點(diǎn)的財政撥款機(jī)制的影響，高等教育的預(yù)算內(nèi)財政撥款分配存在嚴(yán)重不均衡現(xiàn)象。2005年，普通高等教育預(yù)算內(nèi)財政撥款為1046.37億元，其中普通本科學(xué)校財政預(yù)算撥款為936.05億元，占普通高教預(yù)算內(nèi)財政撥款比例的89.46%，高等職業(yè)學(xué)校財政預(yù)算撥款為110.32億元，僅占10.54%?！盵11]而2004-2007年間，高等職業(yè)院校招生規(guī)模占高等教育總規(guī)模的約50%，開始形成“半壁江山”的局面了。

（四）高等職業(yè)院校追求“上位”和教學(xué)“理論化”導(dǎo)致發(fā)展困境

參照聯(lián)合國教科文組織的《國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類法》和我國高等教育的實(shí)際，我國高等職業(yè)教育定位于以學(xué)習(xí)各行各業(yè)職業(yè)技能為主，培養(yǎng)不同層次的生產(chǎn)、建設(shè)、管理和服務(wù)第一線的技能型人才。雖然，政府和社會對高等職業(yè)院校的發(fā)展定位相對明確，但是對這一“定位”各界卻有各自不同的理解。

按照學(xué)者盧曉中的分析，“定位”可以從兩個角度來理解，一是從實(shí)然的角度，即高校目前的實(shí)際情況確定其在高等教育分類系統(tǒng)中的某一層次（類）;另一種是從應(yīng)然的角度，即高校定位相對于目前的地位而言是一個“上位”的概念，這種定位是著眼于未來的，是高校的一種目標(biāo)追求，也就是說，高校目前在高等教育分類系統(tǒng)中的“位”與“定位”存在差距。按照分層定位的原意或目的，應(yīng)該是前一種理解，但實(shí)際上，高校對定位的理解傾向于后一種理解[12]。這樣，高等職業(yè)教育在目前我國的高等教育體系中處于“下位”，從“高考招生批次”與錄取排序中，可見一斑。實(shí)際上，高等職業(yè)院校不愿意接受處于“下位”的現(xiàn)實(shí)，而是尋求更高層次的發(fā)展空間，即都具有“專科院?！鄙瘛氨究圃盒！钡臎_動。

高職院校在追求“本科化”的情形下，會自覺不自覺地向本科型（理論型教學(xué)）院校看齊，其中一個措施就是“學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)張”，結(jié)果導(dǎo)致了教學(xué)需求與教學(xué)資源供應(yīng)之間的緊張關(guān)系。這樣，高等職業(yè)學(xué)生無論在理論知識的學(xué)習(xí)，還是實(shí)踐技能的掌握方面都比較粗淺，遑論教學(xué)質(zhì)量以及學(xué)生職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)的提高。

總之，在中國高等職業(yè)教育良好發(fā)展的大背景下，我們思考它，必須尋求新思維與新視野，這就是本文提出的用政府戰(zhàn)略管理理論“對接”高等職業(yè)教育的本意。因?yàn)椋瑹o論是從政府戰(zhàn)略管理與高等職業(yè)教育之間存在著的“必要張力”來看，還是從政府戰(zhàn)略管理與高等職業(yè)教育的“契合度”來看，都必須實(shí)現(xiàn)“政府戰(zhàn)略管理理論”與我國“高等職業(yè)教育實(shí)踐”之間的對接。本文試圖從理論上來論證這一對接的理論根據(jù)與現(xiàn)實(shí)根據(jù)，以為中國高等職業(yè)教育的發(fā)展與長遠(yuǎn)規(guī)劃尋求有力的解釋工具與分析方法。希望能吸引更多學(xué)者討論這一問題，即從政府戰(zhàn)略管理的角度來思考中國的高等職業(yè)教育的實(shí)踐與現(xiàn)狀，以促進(jìn)中國高等職業(yè)教育能有更大的發(fā)展空間。

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