高校資產管理制度建設面臨的困境及出路

周宇紅

（江蘇開放大學，江蘇南京，21000）

高校資產管理制度建設面臨的困境及出路

周宇紅

（江蘇開放大學，江蘇南京，21000）

針對高校資產管理過程中出現的種種問題，不少學者試圖通過制度建設的途徑解決資源浪費等問題。但由于制度本身存在政治、經濟和文化等方面的條件限制，在執行的過程中碰到了許多問題。所以應根據中國的實際情況，采取適合中國國情、符合中國人心理的有效措施，制定各種符合當時當地特殊性的實施細則，不拘泥于現有制度本身，管好、用好高校資產。

資產管理；制度執行；責任系統；信息透明

高校資產在法律上被規定為國家所有，是各種以貨幣計量為基礎的經濟資源的總和，是我國教育資源的重要組成部分，也是高校履行其教育功能的基本條件。為了實現教育大眾化，高等教育在培養人才和科學研究領域給予了極大的關注，高校特別重視各種教育硬件設施的配置，但在使用過程中忽視了資產管理，致使高校資產的經濟效益、社會效益低下，也間接影響了辦學效益。

鑒于此，不少學者就資產管理問題進行了研究，發現各級各類高校普遍存在資源浪費和流失現象，其原因在于資源配置不合理、管理體系不完善、產權界定不清晰、資產監管不到位、管理程序不規范等，而所有這些問題都源于體制不健全。通過與西方社會的比較，大多數研究者理所當然地把資產管理的希望寄托在了制度建設上，集中體現為產權登記制度、財務制度、考核制度和長效管理機制的建立健全。可事實上，在當前中國高校資產管理過程中，由于諸多原因，依靠制度建設未能解決上述問題，制度建設過程中依然面臨各種困境。

一、高校資產管理制度建設面臨的困境

（一）產權登記制度無法做到杜絕浪費

通常情況下，建立國有資產的產權登記制度，是國有資產管理的前提和基礎。制定并嚴格執行產權登記制度的主要目的是杜絕國有資產的隱匿不報現象，從而避免高校資產被個人據為己有；同時，有了產權登記制度，資產帶來的收益和發生的損失，可以找到受益者和責任承擔者。

尤其像中國這樣處于經濟社會轉型中的國家，由于制度變遷對經濟的作用十分明顯，很容易讓人產生“制度決定論”的觀點，認為只要有了適當的制度，就能約束人的行為，就可以提高經濟的績效，從而解決發展中面臨的諸多問題。當然，前提是制度必須有效，因此，多數學者把焦點放在如何通過合理、合法的程序，建立一系列既具有事實性，又具有認受性的高校資產管理規章制度上。因為，西方社會正是靠制度建立起了秩序。

然而，中國無論在經濟、政治、意識形態上，還是社會運行邏輯和個人行為方式上均與西方有較大的差別。西方國家依靠制度建立秩序建立在西方“理性人”假設的基礎上，“理性人”假設認定個人的認知和行為具有一致性，如果不一致就要進行協調，因為個人有能力對自己行為得失進行計算，并能預測自己行為的后果。只有以個體為單位的社會才能讓每一個人成為“理性人”。因此，西方人的行為邏輯是個人利益最大化，這在韋伯那兒被稱為“資本主義精神”，而這種精神來源于宗教倫理。這就告訴我們，西方人在謀利時，既考慮收益，也考慮成本。在這種情況下，制度會對個人產生約束和激勵作用。

中國則不然，長期的封建專制制度讓中國人無法清楚地界定“自我”，集體和個人的邊界不清晰，導致中國人無法準確計算成本和收益，因此，中國市場經濟過程中出現大量的“外部不經濟”現象，即個人只愿承擔一部分成本，另一部分成本被社會承擔了，個人卻得到全部收益。再加上個人對于行為的后果不像西方人那么清楚，總是會擔心出現個人承擔了全部成本，但沒有得到全部收益。

從這個意義上來說，僅僅依靠中國高校產權登記制度并不能發揮其應有的作用。如果認為只要有了產權登記制度，就可以對產權進行清晰的界定，從而讓管理各方明確責任，盡職盡責，就可以起到杜絕浪費的作用，那無疑給自己戴上了“制度迷信論者”的帽子。如果缺少法制觀念，雖然制定了大量的法律條文，也會出現有法不依、執法不嚴的現象。

高校資產不同于私人資產，保管者只對資產具有保管權和部分使用權，不具備處置權，高校盡管有了產權登記制度，產權在制度上明晰了，明確了責任人，實際上資產在使用過程中，處處可見“搭便車”、“損害公共財產”等現象。［1］究其原因，一方面由于公共物品的性質使它不能被私人占有，只能共享；另一方面由于隨著高校系統規模的不斷擴大，出現了責任分散，由此產生了越來越多的人寧愿坐享其成，也不愿做出貢獻的“公共物品困境”。此外，由于資產控制權其實不在個人，而在高校，加之缺乏監督，因此有可能使資產責任人利用公共權利為自己謀私利，進而損害學校和他人的利益。具體表現為不少設備被挪為私用，如原本屬于高校資產的筆記本電腦、相機、體育健身器材等生活中經常使用的設備經常長期被私人占用。在這種情況下，作為公共物品的設備使用人對于資產的責任被降低，從而造成了很大程度上的浪費。

（二）高校財務制度難以實行清查盤點

一套完整的資產管理制度應包括審批驗收、登記、盤存、損失賠償、帳處置、檢查報告等各項制度，為了對高校資產進行有效管理，必須建立健全財務制度?！吨腥A人民共和國會計法》明確規定，各單位必須依法設置會計帳薄，并保證其真實、準確、完整。這一規定對于高校資產管理起到指導作用。在此基礎上，《高等學校財務制度》也把“如實反映學校的狀況”作為高等學校財務管理的主要任務之一，因為高校巨大的資產如果沒有入帳或入帳不完整，資產的流失、閑置和損失就不可避免，同時也很容易導致重復投資，造成資金浪費。［2］

為了便于管理，高校一般采取計算總體收益和總體成本的方式考察資產使用效率。當總體收益大于總體成本時，說明資產使用有效益；反之，說明負效益。一般情況下，高校只考慮總體有效益，很少注意個體無效益甚至負效益，這種管理方式被美國社會學家科爾曼稱為總體生存方式。在這種方式下，容易造成教職員工寧可坐享其成，也不愿意多做貢獻，這種“大鍋飯”現象會挫傷人的積極性。

盡管《高等學校財務制度》規定高等學校應當定期或不定期對固定資產進行清查盤點，實際上，每一次清查盤點都很難做到帳帳、帳實完全相符，哪些資產盈利、哪些資產虧損在賬務上很難如實反映，原因在于總體生存方式條件下，人們看不到虧損的項目，就像創建衛生城市過程中，檢察人員永遠看不到“不光彩的一面”一樣。尤其作為非常注重“面子”的中國高校和中國人，沒有人會把對自己不利的一面展示出來，這就造成無法通過財務制度實行真正的資產清查盤點。無論是作為一級管理、一級核算單位的高校財務部門，還是作為二級管理、二級核算單位的資產管理部門和作為三級管理單位的使用資產的單位，都只會看重分類賬目及總賬目，很少甚至看不到具體資產、設備的使用情況和具體損益。

（三）管理考核制度很難真正落實到位

為了使資產管理工作真正落實到位，必須要有健全的考核制度來保證。對于獲得收益的資產使用個人或單位采取獎勵的措施，對于造成損失的個人或單位實行一定程度的懲罰，只有這樣，才能提高資產使用效率。考核制度還能把好資產的“進口關”，通過建立有效的監督和考核機制，考查在資產購置時是否實行招、投標制度，是否遵循公開、公平、公正的原則，只有這樣，才能使高校有限的財力發揮最大的效益。［3］

實際工作中，由于財務制度難以發揮其應有的功能，致使考核往往流于形式。中國社會是一個講人情、講面子的社會，“不得罪人原則”成為多數中國人人際關系的“潛規則”，因此，高校管理考核制度在操作層面上很難真正落實到位。

（四）長效管理機制缺少持續實行根基

由于資產管理工作的復雜性，高校除了發揮各部門的主觀能動性，多方配合，形成合力外，還必須從學校和職能部門兩個層面建立“管理策劃、實施運行、檢查與糾錯、管理評審和持續改進”的長效管理機制。這種長效管理機制要求從策劃到實施運行，再到管理評審和持續改進，都要形成具有長期效用的制度。通過建立長效管理機制，確保資產管理工作的持續改進。［4］可是，由于上述原因，長效管理機制的建立往往只是一種理想的方案，很難付諸實施，原因在于其缺少持續實行的根基。

在中國，由于傳統文化和思維方式的影響，制度的實施、執行往往是不透明的。因為缺少制度土壤，在執行制度的過程中往往會存在“上有政策，下有對策”的現象，諸如尋租（Rent seeking）這樣的行為容易形成。此外，在制度執行過程中容易采取機會主義態度對待上級政策和規章制度，即出于對自己局部利益的考慮，單位內部個人或小集體會以自己的理解方式來執行上級的政策；或對自己有利者就執行，不利就想方設法拖延或抵制；或表面上執行，但實際上違背。所以，短期內為了應付檢查，有的高校在資產管理方面會做得非?！绑w面”，但長期的結果是制度流于形式，具體執行者依然我行我素。制度制定者、監督檢查者、制度執行者之間的互動成了“貓捉老鼠的游戲”。

二、思考和建議

我國高校資產管理從制度建設上來說，基本做到了“有法可依”，就像在很多領域一樣，不是沒有制度，關鍵在于制度執行過程中出現了問題。因此，高校資產管理制度建設出現困境的根源在于重制度輕執行的心理，在于“有法未必依”、“執法未必嚴”、“違法未必究”。隨著高等教育功能的延伸，高校規模也在不斷地擴大。這種外延式的擴張讓高校資產管理工作變得越來越復雜。針對上述高校資產管理制度建設面臨的種種困境，筆者認為，僅僅依靠建立制度很難解決問題，關鍵在于應當重視制度執行環節。

（一）加大教育力度，提高制度執行力

傳統封建專制社會往往以人治代替法治，人們敬畏的權威往往不是來自于個人，就是傳統觀念，對于權威的理解缺少法理的根基。而現代社會更多地體現出理性化的趨勢，理性化的特征表現為重視規則，一切行動均基于理智化。因為西方社會傳統理性化特征，致使西方社會在執行制度方面力度較大。然而，中國傳統社會由于缺少這種理性化的基礎，導致缺乏對規則的權威意識，因此，僅僅有制度的存在，不足以引起人們的高度重視，更需要加大教育力度，增強法制觀念、規則意識，最終提高制度的執行力。

（二）授予特許權，重建責任系統

從某種公共物品中獲益的人數越多，平均每個人對公共物品做出貢獻和獲取收益的份額就越少，人們就越有可能不對公共物品的保護做出貢獻。［5］鑒于此，高?？梢栽谥贫冉ㄔO中考慮重建責任系統。在資產使用效率上盡可能以“獨立生存”和“互惠性生存”代替“總體生存”方式。所謂“獨立生存”是指每一種資產和設備都能獲得效益，都在為學?？傮w資產受益做出貢獻；所謂“互惠性生存”是指每一種資源和設備的使用都能使其他資產和設備獲得更大收益，一般指互補設備，如電腦和打印機之間的關系屬于“互惠性生存”關系。高?？梢圆扇澬『怂銌挝弧⑹谟璨块T或個人特許權、采用滯后控制等手段重建責任系統，從而把責任落實到部門和個人。

一般來說，相比較于小型企業，大型企業更容易產生規模不經濟，即隨著企業規模的擴大，成本也在不斷上升，因為大型企業往往以“總體生存”的方式計算效益。對于中國而言尤其如此，大型國營企業在傳統社會中往往因為平均主義分配方式導致幾乎人人都想從中獲取利益而不愿為此做出貢獻，傳統中國人的效益觀念往往堅守“不患寡但患不均”的理念，在骨子里平均主義思想盛行。因此，一旦出現分配不公現象，這種心里不平衡感會導致習慣于向公共空間伸手，甚至產生“不占公家便宜白不占”的想法。從歷史上來看，導致這種現象發生的原因除了平均主義思想盛行，還有傳統中國“家國一體”的政治背景，對于被統治者而言，國家是某個家族的國，所有國家的財產都是這個家族的財產，當然在統治力衰弱的時候，由于對財產的控制力減弱，因此，這樣的財產就成為人人都可以爭奪的對象，由此導致在傳統中國人心目中沒有所謂公私之分，公家的也可以變成私人的，當然私人的也會經常被公家占有。這樣很容易導致無視任何法律規則的存在，可以視形式和時局而動，自然面對公共財產人人得而伸手，將公共財產據為己有、隨意浪費、使用不計成本等現象屢禁不止。

鑒于此，高校資產管理在執行制度的過程中可以采取化整為零、化大為小的方式。在具體實施細則中可以根據實際情況做出規定：作為學校資產管理部門不直接參與資產的購置和調配，只負責資產購置審批、登記、查詢和審計，購置和調配權下放到各職能部門，各職能部門可以根據工作需要提出申請，一旦獲得審批，購置和調配由各職能部門負責，同時責任到人，誰使用誰負責。對于學校公共設備同樣如此，設備的使用由專人負責。年終由資產管理部門負責審查全年資產使用情況，包括投入和產出比。為了提高設備使用效率，資產管理部門協同財務部門對各職能部門設備經費進行調查，要求各職能部門提出預算，并于年底上交決算。每年按照制定好的標準形成相對穩定的制度和規范，并參照市場行情酌情調整。

（三）公開責權利，做到信息透明

在信息化時代的今天，高校可以利用資產管理網絡系統，在資產管理、查詢、統計、清查、處置等方面實行模塊化管理，實現資產管理的實時交互，并實現部門聯動，做到信息透明，［6］實行責權利公開制度，從而有效地應對目前高校資產管理制度建設面臨的種種困境。

所謂責權利公開是指從學校資產管理部門，到職能部門，直至個人，其責任、權力及因為使用資產所獲利益都定期公開，通過這樣的方式，做到信息透明。作為公共部門的學校，在管理過程中需要做到信息透明，只有這樣，才能讓權力受到監督，從而讓權力不至于因為缺乏約束而濫用，并導致失去責任感。對于個人而言同樣如此，當一個人的權力無所約束的時候，也會失去個人責任感。這一點可以從傳統專制社會中的特權所具有的特點得到證明，同樣可以從集群行為及網絡行為中由于缺少監督而導致人們去個性化并失去個人責任感獲得驗證。因此，任何組織和個人的權力必須“在陽光下”運行，也就是需要公開，同時讓人們知道在權力的背后有責任和義務，以及因為使用權力、履行義務、承擔責任之后而產生的收益也需要透明化，只有所有信息都公開了，才能讓權力的運行發揮最大的效用。

所以，高校資產管理過程中需要建立各種層級體系，并且規定各級體系中權力的大小、承擔的義務和履行的責任，并且將之公布于眾；同時，對于資產使用過程中產生的損益也需要公示。對于因為合理使用資產而產生收益的行為予以獎勵，同時對于因為不合理使用資產而造成的鋪張浪費，以及其他“搭便車”等行為予以懲罰。信息公開需要建立在實證的基礎上，本著公開、公平、公正的原則，各司其職，各有分工，這樣才能提高資產使用效率。因此，制度建設的關鍵是信息透明化、程序公開化。

（四）突破潛規則，依托管理平臺

在“人管人”的過程中，由于傳統中國人特有的“不得罪人原則”，使許多制度無法貫徹落實，面對人情、面子，規則顯得力不從心。鑒于此，不少管理部門采取建立管理平臺的方式，用“機管人”代替“人管人”。管理平臺最大的優勢就是一旦規則設定，任何人無法修改，并且對于由于各種失誤導致的損失和后果無法消除，只有承擔了相應的損失、彌補了應盡的責任后才能恢復其功能，即便如此，對于以往的任何失誤，平臺都會留下痕跡，這種痕跡無法通過人工的方式予以消除。如銀行征信系統、駕照考試系統、交通違章處理系統等，都采取了這種方式，這在最大程度上做到了公開、公平、公正。

對于高校資產管理來說同樣可以采取這樣的做法，對于每一樣資產都可以通過平臺進行管理，平臺上將各部門、個人賬戶下的各種資產及使用情況，包括購置、報廢、調撥及查詢情況予以公開，并明確其權力和責任，同時，由于各類資產使用都以個人為單位，因此，不管個人調職至哪個部門，其資產使用情況都會留下痕跡。即便其調離本單位，也同樣在平臺上留下痕跡，因此，該平臺應采取教育系統內聯網的方式，只要在教育系統內，都可以查詢其資產使用情況。平臺管理過程中，采取層級管理模式，因職級、崗位設置不同的權限，由系統規定設置好，任何個人無權修改。只有這樣，才能最大程度地避免有制度而無法實施或實施不徹底的問題，從而將管理考核制度真正落實到位。

總之，面對高校資產管理制度建設面臨的困境，各管理部門的出路是管理權力不越位、不錯位、不缺位，用“以事為本”代替“以人為本”，充分放權、做到信息透明，依托平臺，真正做到公開、公平、公正，通過強化責任意識，提高制度執行力。

［1］楊善華，謝立中.西方社會學理論（下卷）［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］周亞軍.高校固定資產管理中的問題及對策［J］.江蘇高教，2004，（1）:109-111.

［3］顏萌.高校國有資產管理目標定位和優化策略的系統思考［J］.江蘇高教，2013，（3）:58-60.

［4］馮樹清.關于高校固定資產管理的探索與實踐［J］.教育與職業，2007，（11）:50-52.

［5］（美）詹姆斯·S·科爾曼.社會理論的基礎［M］.北京：社會科學文獻出版社，1999.

［6］楊杰.高校國有資產管理網絡系統的構建［J］.滁州學院學報，2009，（5）:85-87.

［責任編輯：陳曉蔚］

G647

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1008-7346（2015）06-0022-05

2015-11-27

周宇紅，女，江蘇宜興人，江蘇開放大學后勤處，計算機信息處理技師。