（中共福建省委黨校、福建行政學院，福建福州，350007）

城市化進程是一個人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現在量和質兩個方面，其中量的方面，即是指農村人口轉化為城市人口；質的方面即是城市的不斷完善。

由國家統計局2012年發布的全國農民工監測調查報告中可以看出，我國當年的農民工總數超過2.6億。2010年第六次全國人口普查數據顯示我國居住在城鎮的人口為66557萬人，占總人口的49.68%。根據國際上城市化進程中人口轉移的規律，當城市人口達到50%時，人口轉移速度變緩，城市發展進入新的階段。所謂新階段是城市化質的提升階段，也即城市的不斷完善。有學者認為，城市化是以城市精英的知識標準和權威模式，以漠視或犧牲個體性的“私人”生活世界場域為代價的一種重構過程。[1]在中國城市化進程中，其結果就是城市現代化對農民工群體的抗拒和農民工群體的自愿性隔離。歧視、排斥、隔離、封閉性等成為農民工群體城市生活的關鍵詞，同時也形成了城市社會空間的斷裂。農民工發展的困境也是中國城市化的困境。隨著中國城市化進程的進一步加快，社會正從溫飽型社會向全面小康型社會轉型，農民工的價值訴求也發生了根本性改變，從需求層次理論的第一需求生理需求向追求政治地位、尋求群體認同、謀求社會福利等更高需求層次轉變。[3]農民工社會政策的戰略也應從以往的流動控制模式、生存保護模式向發展促進模式轉型。

一、構建平等的社會政策語境

城市化基本上是由城市精英主導并以一種權威模式通過制度機構的強制性來建構，并通過制度化形式的實踐場域來呈現。當農民工由鄉村進入城市，就意味著進入一個與傳統鄉土文明完全不同的社會空間形態，即由傳統社區進入城市社區，一種空間的文明形態構型與另一種空間的文明形態構型之間的接觸，或同化、融合，或并存，或嵌入，或邊緣化，這是一種空間的秩序和運作邏輯。在中國其結果就是，城市居民和城市管理者利用異類的眼光和判斷標準來表現自身的優越性，壟斷性地控制和分配城市資源，以一種根深蒂固的偏見和歧視始終把農民工視為沉默的“他者”。

有學者指出，中國社會轉型是從傳統文明型社會主義社會向現代文明型社會主義社會的轉變。其中重要的特征就包括從功能缺乏分化的同質性社會組織結構，轉向功能高度分化的異質性社會組織結構；從等級身份的封閉性社會利益結構，轉向平等契約的開放性社會利益結構；從二元、隔離的城鄉結構，轉向一元、融通的城鄉結構。[4]新型的社會結構應當是平等的、包容的、開放的、異質的、融通的，而平等是社會的基礎。城市化或現代化不僅僅是以生產力發展水平為標志的工業化，而且是一個以市場經濟為基礎的，更包含了民主政治、開放文化、契約關系和個體獨立等多種社會文明基本要素相互結合的整體變遷。因此，當前城市社會精英所謂的現代化意識形態不應該成為城市化的權威和標準，而僅僅是中國城市化進程中與“現代”相對應的“傳統”的一部分，它是與“農村傳統”平等的“城市傳統”。基于此，構建平等的城市化進程中的社會政策語境就顯得十分重要。

農民工進城前在農村已經完成了基本社會化過程，他們的思想觀念、思維方式、認知方法等已經形成。純樸、善良、憨厚、吃苦耐勞等通常是形容他們農村生活的形象，而進入城市卻成了“土”、“沒文化”、“粗野”、“臟亂”、“自私”。農民工的污名化構成了城市現代化所表征的空間規訓和話語系統，導致了城市對農民工的隔離與農民工的自主封閉，形成農民工群體在城市寄寓的空間，以一種有效的文化抵抗方式，體現著鄉土傳統文化的頑強和延續。盡管鄉土文明中存在的源于血緣、地緣關系的建構性元素以及建立在“熟人社會”、傳統鄰里社區的關系運作的元素，在一定程度上阻礙了生產力發展和城市化進程，但鄉土傳統的文化邊界和鄉土認同中所蘊涵的“善良”、“吃苦耐勞”等“本真”，卻仍是現代文明型社會主義社會所需要。因此，在中國城市化進程中，以“城市傳統”作為權威和標準是偏頗的，應平等對待“農村傳統”和“城市傳統”，構建平等的社會政策語境，以實現傳統向現代轉變的制度化實踐。

二、推進農民工進城落戶安居

（一）戶籍制度改革的反思

近200年內全世界都處在城市化、工業化的進程中，不同國家在這個過程中都會出現各種問題，但農民工問題是中國特有的現象。解決農民工問題是中國城市化必須要經歷的改革發展方向。

農民工問題的癥結所在就是二元的城鄉結構，而這種城鄉分割是由于戶籍制度以及其衍生制度的安排所造成。農民工戶籍問題不僅明顯有失公平正義，同時也制約了農村的發展，阻礙城市化、工業化的進程，影響社會和諧穩定。戶籍制度改革勢在必行，但是如何改革在學術界以及社會管理者之間存在著分歧。這種分歧大致可以分為三類，一是降低城市落戶門檻；二是逐步以身份證取代戶口簿；三是取消戶口遷移的限制，形成居民戶口簿和公民身份證共同發揮作用的管理制度。[5]

國務院已做出了積極穩妥推進農民工進城落戶的部署，要求各地根據實際情況落實政策。如“農民工在大城市落戶需要符合特定的條件；在中小城市穩定就業三年以上的，并符合其他條件，可以申請落戶；在縣城所在地半年以上穩定就業的就可以申請落戶；”。其目標就是要使這些轉移人口能夠進的來，容得下，能就業，能創業，真正實現農民工的市民化。然而制度改革的結果并不令人十分滿意。一方面大城市戶籍改革門檻過高，要求在城鎮購買住房、購買社保、投資以及相應行業的學歷、文憑、技術證書等條件，難以淡化戶籍制度的管制功能。另一方面是小城鎮的偽城鎮化。有研究指出，現行戶籍制度造成中國的“偽城鎮化”，或“不完全城市”、“半城市化”。[6]偽城鎮化具體表現為農民工戶籍保留原籍，長期在城市工作和生活，雖然實現了職業和地域轉移，但沒有實現身份認同，不是真正意義的城鎮市民。總的來說，戶籍制度改革后的農民工戶口向城市落戶步履緩慢，制度改革的效果不太明顯。

農民工的遷移是在制度框架內的理性行為選擇，戶籍制度改革為農民工設立的高標準門檻，農民工不一定愿意為落戶城市而付出達到這個高標準的代價。二元勞動力市場、有地方推出的“藍印戶口”、城市生活的高成本等等都弱化農民工的城市認同，降低農民工市民化的意愿，導致了農民工“自愿性封閉”的加劇。城鄉戶籍分治背后隱藏的的權利復雜，已不是簡單的取消與保留的問題。

有統計顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權利有 20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。[7]在當前戶籍制度已經失去了計劃經濟背景下作為特定的社會控制手段的功能，而正是與戶籍相關的權利和利益交織的附加政策仍然使得戶籍制度改革難以推進。因此，戶籍制度改革的首要任務就是要把戶籍與身份認同、資源分配等附加權利剝離。應該對就業、教育、住房、社會保障等與戶籍改革相關的現行法律法規政策進行一次全面清理，保證城鄉統籌才能把戶籍制度改革還原于簡單的去留問題。

（二）提高農民工經濟收入

農民工的經濟收入是農民工在城市落戶安居的首要基礎。沒有較為合理的經濟收入，農民工就失去了在城市立足的根本，同時也會失去留在城市的動力。農民工經濟收入的狀況以及其影響因素是諸多學者研究的主題。有調查把農民工收入與城鎮職工收入做了比較， 2011年，城鎮在崗職工月平均工資為3538元，而同期農民工的月平均工資僅為2049元，僅為前者的58%。如果考慮到農民工工作時間、勞動強度、危險性等因素，其工資水平與城鎮職工的工資水平差距還更大，有專家據此認為，農民工收入僅為城鎮職工的30%。[8]有學者還從農民工收入量的問題轉到質的問題進行了探討，他們認為，農民工收入不僅存在量的低層次性，還存在著不穩定性、結構不合理性、高成本性和知識含量低等質的低層次性。[9]

影響農民工收入的因素大體可以歸納為以下幾個方面：一是市場因素。勞動力作為一種特殊的商品，當社會供給大于需求時，價格就會下降。雖然勞動力市場存在著供大于求與結構性短缺并存現象，但沒有一技之長，僅依靠體力勞動獲得收入農民工仍處于供大于求的狀態，大大影響了農民工收入水平。二是城鄉二元結構體制因素。城鄉二元結構體制造成了農民工與城鎮職工在報酬、就業機會、社會保障的獲得、補貼政策的享受方面存在嚴重不平等。三是政府收入分配調控不力因素。市場解決不了的公平問題，需要政府通過金融稅收、最低工資標準等政策進行“調高、擴中、提低”的調控，然而調控仍然沒能起到實質性指導作用。四是農民工權益保護因素。農民工勞動合同簽訂率低、工資被任意拖欠、克扣等問題是影響農民工收入的重要因素。五是農民工組織缺乏因素。農民工在城市是絕對的弱勢群體，代表農民工利益并為之發聲的組織嚴重缺乏，造成了農民工在與用人單位進行談判時沒有話語權。

針對以上幾個方面的影響因素，我們認為從社會政策角度出發，應由市場解決的交給市場，應由制度解決的應進行制度改革。農民工供大于求的狀況會隨著市場的成熟而得到改變，目前農民工工資水平有所上升就得到了證明。如果能夠成功把與戶籍相聯系的所有附加權利剝離消除，城市二元結構體制因素的影響也會隨之消失。收入分配調控并不是僅針對于農民工收入的，而是對整個社會各階層收入分配的調控，因此這是中國社會轉型期的一個長期的政策戰略。應該來說現行的農民工權益保護的政策能夠在很大程度上保護農民工收入，而關鍵在于制度執行力度問題，要對侵犯農民工合法權益的用人單位或個人進行嚴懲，把制度真正落實到位。同時要鼓勵和培育農民工自組織的發展，使得農民工能在與用人單位利益博弈中處于平等的地位。

（三）統籌城鄉醫療保障體系

福利經濟學將健康公平與醫療衛生服務視為一個焦點。健康公平要求衛生事業回歸公益，而全民醫保則是醫療體制改革的突破口。[10]應打破城鄉和所有制的界限，建立一個覆蓋全民的衛生醫療體制。

一些學者對農民工健康狀況及醫療、醫療保險進行了實證研究。有學者指出，農民工在城市務工期間大都在提前透支健康，表面狀況還好，但實際上健康前景堪憂，傳染疾病的比例明顯高于非流動人口。同時，農民工發病率較高，但就診率確較低，表明了農民工的健康問題存在很大的風險。[11]而各地沒有為農民工專門開設的險種，主要做法是把農民工納入城市醫療保險體系，或是通過轉接納入當地新農合，或者開設農民工大病醫療的臨時險種。因此，可以看出醫療保障制度也是由戶籍制度衍生出來的城鄉二元化制度。

由于各地經濟發展水平、社會狀況、人口結構不同，出現了參保方式、賬戶管理、繳費比例等的不同，使得各地農民工醫療保險政策之間的差異，同時各地采用不同的醫療保險模式而歸屬于不同的醫療保險系統。[12]在地方保護主義的驅使下，城鄉之間、地區之間無法實現有效的對接，農民工醫療保險關系流轉困難。在農民工自身本來就對健康衛生不夠重視的情況下，嚴重挫傷了農民工參保的積極性。解決農民工醫療衛生問題的可行辦法就是破除城鄉差異，統籌城鄉醫療保障體系。誠然，這需要政府付出較高的轉制成本，但卻能使農民工公平享受醫療衛生服務，促進社會公平正義。

（四）提供均等的教育服務

教育是基本公共服務中公益性領域的社會事業，具有促進個體發展的功能，是保障個人發展權所需要的最基本社會條件的公共服務。農民工群體的存在，中國城鄉二元結構已超越了地域的意義，出現了具有獨立結構和文化的“漂移的社會”，[13]在這個社會里農民工“基本享受不到城市政府提供的公共服務”。[14]教育服務也是如此。很多地方政府并沒有把農民工的培訓當作一項基本權利，同時在解決農民工子女教育問題上的進展緩慢。

農民工子女教育問題的核心就是平等的受教育權。有學者認為，農民工子女的教育現狀表明了我國教育公平的偏差，即：教育機會分配起點不公平、過程不公平，以及規則不公平，這種不公平會帶來弱勢地位代際間傳遞的后果。[15]從促進農民工發展的角度來看，解決農民工及其子女的教育問題，是促進農民工個體發展和代際發展的重要途徑。

提供基本公共服務是政府義務和責任，政府應該通過社會政策為農民工提供均等的教育服務。顯然，消除戶籍制度，打破城鄉教育二元結構，才能從根源上實現群體間教育權利和計劃的平等。[16]國家關于農民工及其子女教育也已出臺一系列的社會政策，但是政策的效果仍然難以達到預期。其主要原因還是地方保護主義在阻礙城鄉統籌的進程。比如一些地方以各種理由拒絕農民工子女入學，建立專門的農民工子弟學校也同樣是不公平的。

提供均等的教育服務應包含以下幾個內容，一是共享人力資源。即享有均等的教師資源。二是共享教學資源。即享有均等的教學計劃、備課活動、教案教材、教具課件等。三是共享設施設備資源。即享有均等的教室、體育場所、圖書館、實驗室等硬件設施以及儀器、藏書、數據庫等。因此，要實現均等的教育服務，就必須要求各教育部門、教育機構嚴格遵守社會政策制度，不能以任何借口拒絕的接受農民工子女。

（五）關注農民工心理健康

帕克的社會同化理論認為，移民通常都會經歷定居、適應與同化三個階段的生活演變過程，并在這三個階段的過程中表現不同的心理特征及出現各種心理問題。[17]有調查顯示，農民工心理健康水平低于全國正常人平均水平，農民工的心理健康狀況不佳，[18]焦慮、人際敏感、強迫性、抑郁都是農民工存在的較多心理問題。王春光認為，農民工的社會認同一定程度上會影響其自我認同，造成了這一群體的自我封閉、城市歸屬感降低等問題。[19]農民工心理健康問題值得關注。

從社會學的視角，幫助農民工心理融入是解決農民工心理問題的根本途徑。農民工心理融入是個大課題，一些學者在研究中提到應破除二元身份分類法，確定合理的身份認同感等建議。除此之外可操作性辦法應該包括兩個主要方面，一是在生活教育等基礎領域，擴展農民工與城市居民的相互溝通和參與的平臺，如定期開展鄰里幫扶、文化體育等主題活動，將有助于農民工對城市規則及文化系統的了解。二是針對農民工開展心理健康服務工作，消除農民工心理問題。政府應擴大社會服務范疇，把以往局限于物質幫助的服務擴展到精神、心理服務領域。加大政府購買服務力度，依托專業的心理服務機構、社工機構，以多元文化、優勢視角等理論指導農民工心理健康服務。

三、正確引導農民工返鄉創業

隨著社會經濟飛速發展，農民工的生活水平有了顯著提高，農民工群體正從亦工亦農的雙重身份向全職非農單一身份轉變，由城鄉流動向城鄉融合轉變，由謀求生存向謀求發展轉變。江立華從農民工發展的角度，提出了“農民工轉型”[20]的概念。有學者認為，農民工城市化不僅僅指農民工對城市的適應，返鄉農民工創業也是農民工城市化的基本內容。[21]因此，農民工轉型可以從兩個向度發展，一是農民工市民化，二是返鄉農民工創業成為新型職業農民。農民工與家鄉的天然聯系的內在動力和城市二元體制的排斥的外界推力，形成了農民工返鄉創業的重要原因和條件。但是由于缺乏科學的、符合實際的本土化創業理論的指導和可以借鑒仿效的經驗，返鄉農民工創業還處于摸索階段，存在著更多的不可預見性風險因素。創業政策作為一種社會制度具有天然的行為導向功能，創業政策的設置和實施為返鄉農民工創業提供行為模式，引導返鄉農民工創業者在創業過程中遵循創業規范，促進返鄉農民工在實踐中借助政策支持、發揮自身創業優勢，實現成功創業。因此，政策因素是影響返鄉農民工創業的根本性結構因素。

（一）金融支持農民工返鄉創業

解決農民工返鄉創業資金短缺問題是地方政府的首要任務。當前農村金融體系不健全，農民工對金融政策的了解不足，金融機構與企業的溝通合作還比較少，加之信貸品種不多、利率偏高、手續繁瑣、財產擔保嚴格等問題，[22]導致了農民工返鄉創業資金來源渠道不暢，創業初始資金以自我儲蓄積累投入為主，難以滿足農民工返鄉的創業需求。應從社會政策的視角，拓寬農民工返鄉創業融資渠道。

一是要充分利用當前農村金融機構體系，為農民工返鄉創業提供多方位的融資服務。農村信用社、農村郵政儲蓄銀行以及商業銀行在農村的分支機構，應通過宣傳金融政策，增強農民工金融知識水平，加強與農民工返鄉創業的溝通，主動為農民工返鄉創業做好金融顧問；通過綠色通道，簡化程序，適當擴大基層金融機構的貸款審批權；通過創新金融產品，從農民工實際出發及時開發“農民工返鄉創業貸款”新產品，切實解決農民工返鄉創業資金短缺問題。

二是政府應把農民工返鄉創業的資金列入專項財政預算，鼓勵建立民間社會化金融組織，發展民間借貸資本，[23]以便集中社會閑置的資金，多渠道籌集創業資金。同時要加強對民間社會化金融組織的規范與管理。

三是減低農民工返鄉創業風險。建立由地方政府提供信貸擔保的擔保基金，解決農民工返鄉創業過程中的信貸融資問題。同時，通過建立以國家補償機制為基礎的農民工返鄉創業風險投資基金，為農民工返鄉創業提供風險投資咨詢和決策服務，使農民工返鄉創業的風險得到有效的控制。從而構建一個以農民工自有資金為基礎，以返鄉創業基金為主體，小額擔保貸款和民間融資為輔助渠道、以返鄉創業風險基金及投資保險體系來保駕護航的金融支持體系。

（二）技術支持農民工返鄉創業

農民工返鄉創業成功的關鍵還在于自身素質的提高。目前，大多數農民工返鄉創業仍屬于生存推動型創業。農民工返鄉成為新型職業農民普遍存在市場競爭力缺乏、技術力量薄弱等問題，建立、健全對新型職業農民的技術服務渠道非常重要。

首先需要政府整合技術資源，具體包括勞動、農業和教育等行政部門，以涉農高校為依托，以創業專家為主導和創業成功人士共同形成個性化創業教育、指導體系。針對當地經濟主導產業，邀請相關的專家學者、企業成功人士，特別是職業農民典型定期搞專題講座或專題報告，宣傳國家支持與扶助農民工返鄉創業的優惠政策，幫助他們了解市場發展動態和消費需求，傳授先進的生產技術和現代經營管理理念，解決他們生產經營過程中碰到的實質性問題，為他們提供政策和法律咨詢服務，真正為這些經濟實體的發展與做大做強出計獻策。

二是政府鼓勵企業、社團、個人興辦各類創業項目培訓機構。秉承“一地一品”的理念，以政府購買服務的方式，根據不同地域特點舉辦如特色種植養殖戶的培訓，特色小吃培訓、民間傳統技藝培訓、非物質文化遺產傳承培訓等活動。對參加培訓的農民工給予政府培訓補貼等。

三是創新農民工返鄉創業“導師制度”。通過與創業指導老師對接的方式，能夠對農民工在創業過程出現的問題進行現場指導并解決，實現創業風險控制。另外，通過農民工返鄉創業“導師制度”，能夠為農民工提供諸如財務等管理咨詢、創業方案設計、創業風險評估、創業技術改造升級以及員工管理和培訓等提供“一條龍”服務，在很大程度上提升農民工返鄉創業的成功率。

（三）營造農民工返鄉創業環境

良好的創業環境對農民工返鄉成為新型職業農民至關重要，地方政府要創設良好的創業條件和服務環境，增強對農民工返鄉創業的引吸力，保證農民工返鄉創業的成功率。

首先，地方政府自身要從“農民工返鄉創業都是要創辦規模企業”這個認識誤區的泥潭中解脫出來，要認識到大多數新型職業農民創業主要還是小微企業、個體企業，是技術含量不高的勞動密集型產業。政府需要從實際出發，消除對農民工小微企業的招商歧視與偏見，制定相應的社會政策。

二是地方政府尤其是縣政府層面應明確在農民工返鄉創業事務中支持服務的牽頭部門、主辦部門和協辦部門，厘清責任，使農民工返鄉創業有地可詢。

三是場地問題。創辦企業的場地是創業的關鍵之一，而政府當前的用地制度也是相當嚴格，同時也涉及到諸多的較為復雜的利益結構。如果沒有靈活多樣的農民工返鄉創業場地使用制度，農民工在社會資本相對缺乏的情況下，創業較難以順利啟動。

四是基礎設施問題。農民工多的地區，一般都存在交通不發達，水、電、通信等基礎設施建設跟不上企業發展需要的問題。惡劣的基礎條件，直接拉高交通運輸成本、拉長產品交易周期，增加了企業投資附加成本，降低了企業的利潤空間和市場競爭力。因此，通過社會政策建構農民工返鄉創業的基礎設施環境也非常重要。積極創建返鄉農民工創業園等舉措是解決基礎環境最有效的辦法。

五是搭建農民工返鄉創業信息平臺。不會和不能善用信息是農民工返鄉創業存在的普遍問題。地方政府不僅應組織搭建公益性的信息發布平臺如在當地電視臺開辟創業頻道、建立為新型職業農民提供服務資訊的專門網站等，還要長期組織對新型職業農民進行信息獲取及使用能力的培養，并為農民工返鄉創業提供全方位咨詢服務，使新型職業農民熟知國家支持農民工返鄉創業在勞動保障、財政、工商、稅收、場地等各項優惠政策，了解與創業有關的市場環境和經營策略，了解最新的市場信息、技術信息、人才信息等。

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