論長吉圖城市圈地方政府間合作機理

吳興實 趙 娜

(吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052)

長吉圖(長春、吉林、圖們)開發開放先導區是中國圖們江區域的核心地區，該區域沿邊近海，屬于東北亞區域地理幾何中心和新歐亞大陸橋中心，具備得以開發開放的得天獨厚的區位優勢。對長吉圖開發開放先導區的建設早就成為一項不可或缺的國家戰略，長吉圖城市圈也藉此成為迄今唯一一個國家批準實施的沿邊開發開放區域。要將長吉圖城市圈培育成東北地區新的重要增長極，就要以長吉圖開發開放為先導，立足圖們江，面向東北亞，全面推進圖們江區域的合作開發。

城市圈政府間合作開發建設沿邊區域是長吉圖開發開放的突破口，那么，長吉圖城市圈地方政府間將形成怎樣的關系，又有哪些因素將影響地方政府的合作程度，地方政府間的合作模式依靠什么來進行維系呢？

一、地方政府間合作的基本要素

我國區域經濟發展和跨界公共問題的治理進程中，地方政府間的合作正發揮著舉足輕重的作用，許多學者就如何加強和深化地方政府合作展開了討論和辯證。受區域發展環境參差和城市圈發展路徑不同的影響，我國不同區域的地方政府合作水平及方式也存在較大差異，欲圖構建一種普適的地方政府合作模式或機制幾乎是不可能的。因此，從政府合作屬性上研究影響合作模式的基本要素對地方政府合作的開展將更為重要。

1.地方政府間的合作關系本質是契約關系

受計劃經濟體制的影響，中央政府與地方政府是命令與從屬的關系，地方政府只是服從并辦理上級政府交辦的任務，由于沒有利益關系，幾乎不存在不同城市地方政府間的合作。在市場經濟條件下，政府活動的焦點從社會資源的再分配逐步轉向增強政府的服務能力，政府運行模式逐步由統治型政府向治理型政府過渡，權力的下放使政府的職能發生了很大變化。①地方政府這一理念的指導下，不斷增強地方經濟實力，也逐漸形成了各具特色的服務模式。在市場化改革的大潮中，放權讓利等重要舉措燃起了地方政府發展區域經濟的熱情，造就了地方政府相對獨立的經濟利益主體地位，使其具備了與其他地方政府間合作的基本條件。正因為地方政府在財政預算、物資分配、投資、資金信貸等方面獲得了實質性的權力，地方政府也就擁有了與其他經濟主體談判的資本，不同城市地方政府間的合作也才有了發展的空間。地方政府間合作的開展大多是以訂立協議、互通有無，以達成雙方的既定目標，契約關系在此基礎上建立起來，彼此遵守契約內容也就成了毋庸置疑的合作原則。但是目前，地方政府之間達成的協議往往采取會議紀要和備忘錄的形式，不具備法律約束力，也沒有一個組織能夠對這些協議的執行進行強有力的監督，因此，完善區域合作的政策協調機制、利益協調機制、爭議解決機制和廣泛參與機制將是契約關系得以存在的必要條件。

2.地方政府間合作的動力是共同的利益需求

地方政府間的合作實質上就是在優化資源配置，解決區域間經濟和社會發展不平衡的問題。隨著各地自身優勢的不斷凸顯，生產要素流動不斷加強，地方政府間的橫向聯系也日益密切，合作形式也隨之日益多樣，這推動了我國不同地區之間的協調發展。與此同時，我們也該認識到，這種發展趨勢都源于這些地區發展的內在需求。

首先，跨界公共問題迫切需要地方政府間的合作。

隨著城市圈一體化進程的加快，各大城市都面臨著區域內生態環境保護、交通運輸、公共衛生、水資源利用等跨行政區域的公共事務問題，無論從理論界還是從政府的現實實踐角度出發，跨界公共問題都成為不可忽視的公共治理的關鍵問題。在此背景下，許多地方政府間組織的聯席會議成為一種最為簡單的合作模式，共同探討公共問題治理協商機制也就由此發端并不斷完善。

其次，開發共有資源成為政府間合作的戰略基礎。

長吉圖包括吉林省長春市、吉林市部分區域和延邊朝鮮族自治州，這里既坐擁俄羅斯豐富的自然資源，又依仗日本和韓國的科技與資本，還占據著中國的市場與人力資源，并且憑借其朝鮮族人口集中居住地的優勢發展朝鮮族特色的相關產業，可謂資源豐饒、地理位置優越、人杰地靈，成為中國沿邊開放開發的重要區域，是中國面向東北亞開放的重要門戶。長吉圖未來發展前景廣闊，在東北經濟區內，將打通中蒙大通道和東北東部通道，強化長吉圖區域與遼寧省、黑龍江省、內蒙古東部地區等區域的聯動合作開發，形成“兩縱一橫”對外開放通道，最終構筑東西、南北全方位開放的格局。通過地方政府間的合作，未來將全力打造具有自主創新能力和核心競爭力的汽車、石化、農產品加工、光電子信息、冶金建材、裝備制造、生物、新材料等八大新型工業基地。

二、長吉圖城市圈地方政府間合作存在的主要問題

面對社會的發展與轉型，越來越多的公共事務和公共問題使城市間地方政府的聯系日益緊密，地方政府間的單邊行政已無力解決跨界公共事務，客觀上就要求地方政府間的跨區域合作治理，實現區域的一體化發展。②然而，盡管有共同的目標和心愿，很多合作也在種種難以預料的因素中逐漸瓦解，沒能形成有效的地方治理。

1.信息不對稱嚴重影響合作關系。

受績效評價標準的限制和地方政府間利益博弈的影響，信息在政府間合作的過程中存在著流動性差的問題。合作雙方信息不對稱將嚴重影響政府間合作的效率和深度。政府間合作的本質是資源優化配置，就是說相關的資源在協議達成后會進行流動以求得最大的效益，以此滿足雙方的合作需求，實則即是利益的共享。但是，地方政府在合作中也存在個體目標與全局目標間的沖突問題，或出于地方保護的“本位主義”問題，想在合作中成為獲得利益更多的一方，由此而造成信息傳遞誤差、偏差等現象。這將嚴重影響合作雙方意愿的達成。信息不對稱情況下的合作，都將導致資源不能得到最優的配置，影響利益的最大化。輕則一方利益受損，重則共同目標難以實現，損失由公眾埋單。長此以往，不僅影響政府之間的信任關系，同時也將影響公眾對政府的信任程度。

解決這個問題，不僅需要政府工作人員不斷提升自身的業務素質和服務理念，還要注重政務工作中信息的交流與整合。樹立正確的合作觀念是政府間合作得以開展的前提和基礎，要注重契約關系之中的誠實守信。同時，建立切實可行的信息共享機制。

2.缺少規范的合作規則，合作基礎不牢靠。

城市圈政府間的合作本質是一種契約關系，締結契約的雙方都應遵守協議內容。但在實踐中，難免存在缺少監督而迫使契約的約束力降低的情況。即便政府間合作意愿強烈，但現實因素影響了合作進程，并且雙方都造成巨大的經濟和社會損失。因此，必須有一套統一的規則約束地方政府行為，才能促進有效合作的達成。

城市圈各地區在招商引資、土地批租、人才流動、技術開發、信息共享等方面的規則都十分不同，就更缺乏促進區域合作和一體化的統一規范，沒有制度的保障，合作中的違約行為得不到及時有效的追究，受損的依然是社會公眾。因此，需要一套牢靠的公約或規則約束政府的合作行為。至少包括以下幾點：一是平等協商。協議的締結是地方政府間博弈的產物，必須雙方一致同意；二是規范的文字協議。只有將合作事項以文字協議的形式固定下來才具有較強的制度性；三是有正式的執行機制。要嚴格要求合作的具體事宜，規范每項行為的發生。缺乏規制政府行為的相關法律與制度都將使政策失去應有的效果，政府間的合作迫切需要法律或規章加以調整。

三、有效促進城市圈政府間合作的對策建議

隨著長吉圖經濟的迅速發展，城市圈內地方政府間的合作也日益增多，然而潛在的問題都是政府間未來長久合作的隱患，只有不斷提高政府間合作的能力和水平，才能不斷推進長吉圖開發開放先導區的開放合作，促進長吉圖城市圈的一體化發展。

一是要運用法治思維行使權力，不斷提高政府間合作的法治水平。黨的十八大報告提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發展、維護穩定能力”。地方政府及其各部門在認識、分析和處理問題的過程中，要以法治的理念為前設，以法律底線為最低目標作為基本的思維方式。這是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。

二是要不斷放權給市場，行使權力的負面清單。地方政府在發展經濟的過程中，由于行政審批事項過多，極容易造成權力的過分膨脹，權力的濫用或越權都嚴重影響市場經濟的正常運行。地方政府要推動簡政放權、放管結合的理念發展，在做好服務的同時也要更有效地實施事中事后監管，保證市場更加公平有序。積極探索引進上海自貿區權力負面清單的優秀做法，推動城市圈經濟一體化的建設步伐。

三是要探索有效的績效考評機制，對政府間合作的事項進行獎懲。地方政府間的合作多是平級合作，缺乏有效的績效考評則會不利于政府間的合作。相互推諉或權力越級都會不利于政府間合作的深度與廣度。第三方非政府組織的發展應得到政府的關注和重視，探索有效的內部考評與第三方考核相結合的考評機制對城市圈地方政府間的合作至關重要。對合作事項的有效獎懲，才能不斷完善合作過程中的工作，實現政府間合作的目標。

注 釋：

①張萬寬，焦燕.地方政府績效考核研究——多任務委托代理的視角[J].東岳論叢.2010.05：154.

②方雷.地方政府間跨區域合作治理的行政制度供給[J].理論探討.2014.01：19.

[1]李輝.區域一體化中地方政府間合作的預期與挑戰——以協同理論為分析框架[J].社會科學輯刊2014.01.

[2]董姝娜，武向平.區域經濟一體化進程中政府間合作模式研究[J].經濟縱橫2013.07.

[3]陳強.地方政府間合作的博弈論視角：“囚徒困境”之破解——以廣西北部灣經濟區為例[J].開發研究2012.01.

[4]葉必豐.我國區域經濟一體化背景下的行政協議[J].法學研究2006.02.

[5]傅永超，徐曉林.府際管理理論與長株潭城市群政府合作機制[J].公共管理學報2007.02

[6]瞿志遠.公共服務供給中的主體間關系[D].浙江大學2012.