關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)的探究——以吉林省安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（政策性保險(xiǎn)）為切入點(diǎn)

于 航

(華東師范大學(xué)，上海 201100)

一、安華保險(xiǎn)運(yùn)作模式

中國(guó)保監(jiān)會(huì)曾提出過五種發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式①，其中一種就是在地方財(cái)力允許的情況下設(shè)立由地方財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。吉林省安華公司由開辦之初的省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)貼到2007年開始參與國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，形成了國(guó)家、省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政綜合配套的對(duì)主要農(nóng)作物和畜產(chǎn)品給予保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，依托農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)組織、政府組織以及社會(huì)組織的力量共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式。（圖1.1）

圖1.1 安華模式運(yùn)作示意圖②

安華公司具體的與吉林省農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式有：一是開發(fā)適合中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)的一攬子保險(xiǎn)產(chǎn)品，為農(nóng)戶提供包括種養(yǎng)兩業(yè)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、健康險(xiǎn)和人身意外險(xiǎn)等全方位綜合保險(xiǎn)服務(wù)；二是服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，提供覆蓋龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的保險(xiǎn)保障；三是多渠道、多形式為政府代辦政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)；四是依托吉林省農(nóng)信社、農(nóng)機(jī)公司、專業(yè)代理公司等渠道，在將銷售網(wǎng)絡(luò)深入到農(nóng)村基層，更好地貼近“三農(nóng)”的同時(shí)避免層層分設(shè)機(jī)構(gòu)所帶來的高額成本。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨的瓶頸問題

（一）缺乏必要的法律保障

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)，與商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不完全一致。依照國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作狀況較好的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一部專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法是有必要的，而我國(guó)目前還沒有有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的許多領(lǐng)域還處在真空狀態(tài)，某種程度上講不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展，甚至?xí)萍s農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，我國(guó)應(yīng)該盡早出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、保障范圍、政府作用、農(nóng)民參與方式、稅收規(guī)定、資金運(yùn)用等方面進(jìn)行規(guī)范，避免政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隨意性或因財(cái)政困難忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，通過立法提高農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位未得到確認(rèn)

相對(duì)于支農(nóng)資金的持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種市場(chǎng)化支農(nóng)方式未得到足夠重視。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相對(duì)于其他支農(nóng)方式具有一定優(yōu)勢(shì)。一是吸收和調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資金。通過保險(xiǎn)的直接補(bǔ)貼和對(duì)保險(xiǎn)公司管理費(fèi)的間接補(bǔ)貼方式，以少量的保險(xiǎn)費(fèi)用更大倍數(shù)的資金，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行救濟(jì)。按目前保險(xiǎn)資金的費(fèi)率在6%-10%計(jì)算，國(guó)家補(bǔ)貼如果在40%，就能達(dá)到調(diào)動(dòng)25-40倍的資金參與救災(zāi)；二是提高財(cái)政資金使用效率，通過政策性保險(xiǎn)資金的商業(yè)性運(yùn)作，對(duì)災(zāi)情勘查、資金運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理等全過程專業(yè)化運(yùn)作比單純的行政性運(yùn)作更有效率；三是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是符合WTO“綠箱政策”的組織規(guī)則的。總之，通過建立健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度可發(fā)揮和放大財(cái)政資金的功效，以有限的資金調(diào)動(dòng)投保人、保險(xiǎn)公司的資金進(jìn)行跨事端、跨區(qū)域的資金運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平③。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系不健全

主要體現(xiàn)在營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)不健全：網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)推動(dòng)、信息技術(shù)等方面不夠完善；同時(shí)也缺少業(yè)務(wù)素質(zhì)高、開拓能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)營(yíng)銷隊(duì)伍。

（四）農(nóng)民的認(rèn)同度不高

全球化背景下的文化多元格局，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村文化形成了巨大的沖擊，價(jià)值選擇上存在迷茫的特點(diǎn)。現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)多元化并存的格局使農(nóng)村社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域樹立了多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，整個(gè)農(nóng)村社會(huì)失去了至高無上的文化權(quán)威，因而人們的經(jīng)濟(jì)行為、政治行為、道德行為都找不到唯一的解釋和規(guī)范準(zhǔn)則，導(dǎo)致價(jià)值選擇上的無序和迷茫④。大多數(shù)農(nóng)民看不到保險(xiǎn)價(jià)值給他們帶來的對(duì)未來新生活的沖擊力。

（五）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率高，而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障嚴(yán)重不足

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率遠(yuǎn)高于一般財(cái)險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)的費(fèi)率⑤。保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下的原因是農(nóng)作物損失率和養(yǎng)殖業(yè)死亡率很高⑥，因此只有提高凈保費(fèi)率，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者才能彌補(bǔ)成本并盈利。但是大多數(shù)農(nóng)民是無法承受這樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，而且農(nóng)業(yè)本身的預(yù)期收益不足以提高農(nóng)戶投保的積極性⑦，這就出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率高而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障嚴(yán)重不足。

三、建立健全我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的構(gòu)想

（一）政府引導(dǎo)、政策支持與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的原則

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品，根據(jù)各國(guó)推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)，僅靠政府引導(dǎo)、推動(dòng)和給予財(cái)政和稅收政策支持，必將導(dǎo)致效率低下。因此應(yīng)當(dāng)利用市場(chǎng)有效配置資源的手段，利用商業(yè)保險(xiǎn)公司等現(xiàn)有的資源開展業(yè)務(wù)運(yùn)作，才能收到事半功倍的效果。

（二）統(tǒng)一制度框架與分散決策實(shí)施相結(jié)合的原則

確立全國(guó)統(tǒng)一的整體政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式和框架的目的是為了最大限度地減少和消除制度變遷的成本。各省、市、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜地自行確定政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的范圍、種類和保障水平，自行決定對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼原則和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）在中央和地方政府補(bǔ)貼條件下實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡的原則

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不是要求政府承擔(dān)無限責(zé)任，也絕不是不考慮其精算要求，而是要在可靠的精算的基礎(chǔ)上開展和運(yùn)行，力求做到賠償額與保費(fèi)收入（包括政府補(bǔ)貼）基本平衡。即政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付、管理費(fèi)用與準(zhǔn)備金之和要小于保費(fèi)收入，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)均衡和可持續(xù)發(fā)展。在這方面，中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)是有教訓(xùn)的。

（四）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)的原則

實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的省、市、自治區(qū)，需要做好風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，這是體現(xiàn)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)一致性原則⑧和防止逆向選擇的必要措施。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的面臨的保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)做出區(qū)域劃分，可以避免讓一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主或一個(gè)地區(qū)的保費(fèi)補(bǔ)貼其他的農(nóng)場(chǎng)主或地區(qū)，使他們的保費(fèi)與自己的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)損失概率聯(lián)系起來。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的成功基礎(chǔ)之一是做好農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域劃分，這是正確厘定和合理調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的最重要的依據(jù)。

注 釋：

①②姜巖褚保金《財(cái)政補(bǔ)貼下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2012，48。

③孟春《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)模式研究》[M]，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006，3.

④范大平《對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民文化心理的探析與思考》[J]《船山學(xué)刊》，2004（3）

⑤如：中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為5%-12%，一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率為0.2%--2%

⑥如：中國(guó)西部地區(qū)糧食作物災(zāi)害至損率7%-13%，棉花的至損率達(dá)到9%-18%

⑦庹國(guó)柱王國(guó)軍《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)社會(huì)保障制度研究》[M]北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2002，93

⑧風(fēng)險(xiǎn)一致性原則：相同的保險(xiǎn)保障應(yīng)當(dāng)具有相同的風(fēng)險(xiǎn)損失概率。只有保證了這一原則才能體現(xiàn)保險(xiǎn)的公平和避免投保人的逆向選擇。