中外大學章程制度體系建設比較研究

摘要：通過對我國大學章程制度體系建設情況進行梳理，發現我國大學章程制度體系建設在宏觀上缺少大學章程統領，缺乏與微觀層面制度的聯系和統籌，大學章程制度體系建設情況滯后。通過對國外單一型章程、復合型章程、巨型章程的建設情況進行比較研究，認為中國大學需做好以下工作：必須嚴肅認真對待制度，建立一整套科學制定制度和保障制度執行的有效體制機制；以大學章程統領全校規章，做好章程與具體規章的有效銜接；建立以章程為首的網狀制度體系。

關鍵詞：大學章程；體系建設；比較研究

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1673-8381（2015）01-0051-05

“加強章程建設，完善治理結構”是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》關于完善中國特色現代大學制度建設的重要目標。2011年11月28日，《高等學校章程制定暫行辦法》正式頒布，教育部以此為依據，全面部署我國大學章程建設工作，開啟了中國大學的“立憲”時代。

推進大學章程建設，根本目的是完善現代大學制度，實現依法治校。現代大學制度是由大學章程和其他具體規章制度構成的多層次體系，大學章程在這一體系中居于統領地位，是大學治理的基本原則，通常規定大學的辦學理念和特色、領導體制、組織形式、決策機制、師生權益、經費來源等核心內容。大學章程與具體規章制度的關系是“母法”與“子法”的關系，大學章程是具體規章制度制定的基礎和重要依據，具有規范和統領具體規章制度的功能；具體規章制度是對大學章程的細化，具有解釋和保障大學章程有效運行的功能。具體規章制度，不能與大學章程相違背，否則歸于無效。章程建設和具體規章制度可以說是緊密聯系，息息相關。因此，當下大學章程建設，不僅僅是章程本身的建設，而應該是以章程為核心的大學制度體系建設。

一、我國大學章程制度體系建設情況

長期以來，我國公辦大學整體忽視大學章程建設。據2007年教育部法制辦公室對全國高等學校章程建設情況的一次調查顯示：“全國共有563所高等學校（含普通本專科及職業院校、成人高校，主要是公辦高校）報送了章程或者已經起草了章程草案，占當時全國高校的21%。其中，教育部直屬高校中有10所報送了已制定的章程，另有13所報送了正在征求意見的章程草案。”目前，我國大學章程制度體系建設的基本情況如下：第一，多數公辦學校缺少宏觀層面的制度

大學章程；第二，少數公辦學校雖然建立了大學章程，但作為上位法的大學章程與作為下位法的具體規章制度之間關聯較弱，沒能實現有效的銜接；第三，微觀層面的制度缺少上位統領和整體統籌，多存在較多問題。一是“粗放型”制度較多。一些制度沒有經過仔細調查研究，也沒有經過充分論證，就匆匆出臺，往往經不起推敲。特別是一些涉及廣大師生切身利益和學校長遠利益的制度草草出臺，給學校發展以及和諧穩定帶來了隱患。二是“零散型”制度較多。學校內部各部門制定各自的制度，學校層面缺少統籌，制度之間相互重復或者相互矛盾和沖突，影響制度的執行。也有些制度過“碎”，缺乏整體性，不便于廣大師生以及執行者把握。還有一些制度是大學在執行上級部門文件時產生的，由于上級部門和地方政府之問的部分制度安排不合理，甚至互有矛盾，結果使大學在制定自身的制度時左右為難。三是“封閉型”制度較多。一些制度沒有走相應的制定程序，沒有經過廣泛征求意見的過程，既保證不了科學性，也缺少了一種深入人心、影響廣泛的品質。另外，一些制定完的制度公開性差，廣大師生并不知曉，使用起來很不方便。

以上問題，究其原因有四點。一是受“官本位”文化的影響。中國有幾千年“官本位”文化的積淀，其顯著特征是重人治輕法治、重權威輕民主、重等級輕平等。當下社會法治觀念薄弱是普遍現象，人們從心理上不喜歡制度，害怕制度的約束和限制，如何繞開制度、逃避制度、超越制度變成社會心理的常態。大學也不例外，大學“行政化”思想就是“官本位”文化的衍生物。因此，在大學，制度建設沒有得到應有的重視，隨意地制定制度、人為地取代制度等現象時有發生。

二是受原有政治、經濟體制的限制。在西方，章程緣起于大學自治，大學通過制定章程，與當局（世俗或宗教）之間劃出明晰的界限，防止外界不正當的干預，以此維護學術自由。而由于新中國成立以來長期實行計劃經濟體制與高等教育集權制度，大學是政府的附屬機構，沒有獨立地位，即使是內部管理也體現出濃厚的“計劃”色彩，從人才培養、科學研究到后勤服務等各方面都嚴格按照國家的指令和計劃執行。因此，大學章程在我國長期缺失。

三是受上級部門主導，大學自身能動性不強。我國大學與西方大學章程制定明顯不同的一點是，西方大學是自下而上地推動大學章程的制定工作，普通師生、大學管理層面比教育主管部門更看重章程的制訂，因為章程是對其切身權益的根本保障。在我國是自上而下地推動大學章程的制定工作，1995年《中華人民共和國教育法》規定學校有按照章程自主管理的權利，1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）明確提出大學章程必須規定的十項內容，此后教育部多次印發文件推進大學章程建設，但收效甚微。其主要原因在于長期以來政府對大學的管理權限不明晰，大學章程不能起到制約政府的作用，大學自主權得不到保障；大學內部各種責權利不統一，以行政權力為主的章程制定者害怕約束和削弱自身權力；師生不關注章程制定，缺乏內部信任，導致我國大學章程形式大于內容，往往被束之高閣。

四是下位法制定先于上位法，導致二者銜接困難。在我國，大學章程與具體規章制度之間處于無關聯狀態，主要原因是我國大學章程長期缺失，在沒有章程的情況下，很多具體的規章制度根據國家教育法規政策和大學自身管理需要逐步制定起來，名目繁多，內容龐雜。《高等教育法》頒布后，對章程的具體內容進行了規定，一些學校開始依據《高等教育法》制定了章程。目前，已建的國內大學章程考慮更多的是如何與國家的教育法規和政策相承接，往往忽視了與校內具體規章制度的銜接，導致大學章程在具體操作和執行層面缺少支撐，具體規章制度缺少章程統領，大學制度體系建設不夠完善。

二、國外大學章程制度體系建設情況

大學章程起源于中世紀，在西方有著十分悠久的歷史和傳統。大學章程的源頭是特許狀（charter），當時教皇和國王為了爭得對大學的統治權，拉攏大學站在自己的一方，爭相為大學頒發特許狀，承認或賦予大學一定程度的自治權力。現代大學章程一般是由大學權力機構以大學設立時所取得的特許狀或政府授權條例為基礎制定的，也有個別大學章程直接由國家或地區的立法機構立法。學校具體的規章制度都是在章程的基礎上制定出來的，與大學章程共同組成一套完整的制度體系。目前，國外大學章程制度體系建設主要有以下幾種情況：

（一）單一型章程

單一型章程，即由一個總綱性的章程來統領整個大學事務，具體規章制度內容不納入章程。法國、德國等大陸法系國家的大學章程多為單一型章程，其大學章程一般是提綱挈領、結構嚴謹、體系完備的獨立文件，類似于成文法。比如，《巴黎高等師范學校章程》全篇共6章40條款，每部分的條款都極為簡短精練，多為描述性和概況性語言。我國目前以《吉林大學章程》為代表的大學章程文本形式與此十分相似。

在國外大學中，單一型章程與具體規章制度雖然分開制定，但并不是沒有關聯的，具體規章制度的制定和調整必須以章程為統攝和依據，與章程原則保持一致。比如《密歇根大學董事會章程》序言中明確規定，該校內部規定可分為三類，第一類規定即董事會章程，由董事會根據其立法權直接制定并采用，包括學校總體組織和政策方面的、更具重要性的事項，也包括一些不一定重要、但是能夠向所有利益相關者傳遞積極信息的規定。第二類規定即由學校下級權力機構草擬，經由董事會通過方可生效，這類規定更具有技術性和細節性，比如有關畢業要求的規定，這類規定不構成董事會章程的一部分，對其進行修改無須經過修正章程所需的正式程序，出于檔案保存完整考慮，這類規定獲得批準后將載入《董事會議事記錄》。第三類規定即由學校各相關權力主體根據自行設定的程序而制定、修改或撤銷，包括學校林林總總的事務，比第二類規定更具細節性，比如評分規則、委員會組織規則以及各學院和其他機構內部管理制度，這些規則均須符合董事會章程規定的規范，服從董事會的最高權威，這類規定無需經過董事會批準或載入《董事會議事記錄》，但須記載在其制定權力主體的會議紀要中，并報學校秘書長備案l_3]。

（二）復合型章程

復合型章程，即由一個總綱性的章程和若干實施細則構成。英美法系國家的大學章程多為復合型，更突出操作性、配套性，類似于習慣法。復合型章程常見的體例有兩種情況：

一是全文由章程和細則兩部分組成。比如《牛津大學章程》由序言和17個章節組成，絕大多數章節都包含statutes and regulations兩個部分。statute的含義是正式法規，regulation的含義是一般性規則，通常是由受認可的行政機構頒布的對法律進行解釋和補充的文件組成，這種體例與《牛津大學章程》特殊的制定程序有關。《牛津大學章程》有一部分內容的制定和修改必須經過女王下設的“樞密院會議”通過方可生效，其余部分內容可由牛津大學攝政院自行制定和修改生效。《牛津大學章程》規定了大學治理的結構和基本原則。除主章程外，牛津大學還在章程的基礎上建立了十分完備的規則體系，對牛津大學各層次權力的職責分工，處理問題的程序、細則做了詳盡的闡述，上至學校決策機構評議會、攝政院，管理機構校務理事會、各專門委員會，下至學部、學科部、各院系、附屬機構都有自己的規章，這些細則與章程緊密聯系，對章程進行了很好的解釋和補充。現行的《劍橋大學章程與條例》也屬于這種體例，全文分為兩部分。第一部分是主章程，包括序言；大學校長及管理機構；入學、住宿、學位、紀律；直屬學院與學部；大學教職人員；基金；財務和財產；獨立學院的義務；經批準的基金會與學會；劍橋大學出版社；章程的生效、解釋與無效程序；臨時條款；學術員工；附錄。第二部分是條例，包括與劍橋有關的議會法案摘選；學院制定章程的程序；校長法律顧問依據章程第五章第11條制定的程序規章。從條例內容上看，條例是對章程所涉內容的具體實施細則或是補充內容。

二是細則不進入章程內容，納入附錄。比如，日本《國立大學法人京都大學組織規程》分總規程和附錄兩部分。總規程主要對京都大學的基本組織情況進行了規定，京都大學基本組織有行政組織，包括總長、理事、理事會、經營協議會、教育研究評議會、部分負責人會議、委員會、職員；學術組織，包括教師與教輔職員、研究生院、學部、附屬研究所、附屬圖書館、醫學部附屬醫院、共同設施、其他機構等；事務組織，主要處理與法人事務實施相關的必要事務，設置監察室、教育研究推進總部、經營企劃總部及中心作為總部的事務組織，其他下設機構可根據情況設置事務部和事務長。附錄收入的是京都大學的具體規程和制度，包括八編，依次是組織及運營、人事、教務、學生福利教導、發明、受委托研究、保健及安全保障、會計諸費用。其中，第一編組織與運營收納的內容即是總規程中涉及的各級組織的具體規程，其中包括《國立大學法人京都大學理事會規程》《國立大學法人京都大學經營協議會規程》《國立大學法人京都大學教育研究評議會規程》《國立大學法人京都大學部門負責人會議規程》；企劃委員會、財務委員會等各委員會規程；《關于京都大學副校長的規程》；研究生院文學研究科、教育學研究科等15種研究科組織規程；各學部組織規程；附屬研究所組織規程；《京都大學事務組織規程》等。

（三）巨型章程

巨型章程沒有主章程，總則、細則、指南、流程等渾然一體，形成完全意義上的章程制度體系。這是美國大學治理體系中的一種特殊的章程形態，類似于整套規章制度匯編。比如《斯坦福大學行政管理指南》是斯坦福大學管理的行動規則，該指南由人力資源部門負責形成，各具體章節由分管該領域的大學官員批準，不定期更新。《斯坦福大學行政指南》有以下特點：

1.結構層次十分清晰，全篇共十章，每章下分若干節，每節下分若干條，每條下也可能有若干點，每一條前面都列有該條的授權批準人、適用范圍、概述，然后是該條的具體內容和相關政策鏈接等。

2.表現形式靈活多樣，不像單一型和復合型章程那樣由抽象的條款組成，而是有條款、公告、聲明、主管指南、表格、組織結構圖等多種形式，這使內容更加直觀具體、一目了然，操作性強，十分方便師生使用。

3.每條條款涉及的學校相關制度都提供鏈接，方便查詢。這種方式不僅使師生對該條款了解得更加清楚透徹，而且使行政指南與學校的其他制度政策緊密聯系起來，共同建立起完善暢通的網狀制度體系。

《哈佛大學政策和指南》與《斯坦福大學行政管理指南》相似，但結構體系沒有斯坦福大學那么規整，內容十分繁雜，形式更加靈活，《哈佛大學政策和指南》的特點有以下幾點：

1.歷史性。其注重條款的演變歷程，有些條款經過多次修訂，在這個條款的注解中會把條款的由來、修訂過程予以記錄。如對哈佛大學商業活動的原則申明旨在加強與其他大學和企業的合作的同時不損害哈佛大學的核心價值觀，哈佛大學應保證，任何一個涉及大量商業因素，或獨立進行的商業活動，都應與哈佛大學的核心價值觀保持一致。為此，哈佛大學設立了各種政策來指導這些商業活動。它列舉了許多以科系為基礎的政策，這些政策時不時被采納和修訂。如：藝術與科學學院關于校內和校外研究與其他專業活動的政策，它是1982年3月1日由哈佛大學校長和研究員投票產生的，在1987年7月25日和1995年5月2日都被修訂過。

2.典型性。哈佛大學的制度體系非常繁雜，其政策和指南目錄并沒有像《斯坦福大學行政管理指南》那樣包羅萬象、面面俱到，而是重點選取了最新的制度和典型制度，比如關于利益沖突與承諾的過渡政策。2009年1月，哈佛醫學院院長杰弗里·S·福萊爾（Jeffreg S.Flyer）召開了一個委員會會議，以重新審視當時醫學院的利益沖突與承諾政策。該委員會由34個成員組成，包括全體教員、學生、哈佛醫學院和哈佛牙醫學院的高級管理人員。2010年春天，過渡政策復核委員會向福萊爾院長提交了一份報告，提出了他們的建議，這些建議在2010年7月被采納。此后關于利益沖突與承諾的過渡政策都把這些建議轉變成了政策形式。

3.關聯性。從指南目錄中看哈佛大學的制度并不十分完整，其實不然。在《哈佛大學政策和指南》中往往一個制度里面還涉及一些鏈接，當點擊這個鏈接后，可能遇到的是一個相對獨立的規定，而且這個規定中還有鏈接，還可以繼續點擊；也可能遇到的是一個部門或學院的網站，上面或者提供相關的信息，或者列出一系列的制度，還可以繼續點擊。比如：機密信息中“企業安全政策”一項。點擊“企業安全政策”，里面分為十類內容，具體包括：高風險的機密信息；機密信息；學生信息；信用卡信息；建筑物出入許可與物理環境；與供應商的合作；電腦和服務器；其他信息技術；聯邦監管；基于網絡的調查。每類內容又可以繼續點擊，以第三類“學生信息”為例，哈佛大學為在校學生和已畢業學生保留教育記錄，“家庭教育權利與隱私條例”是關于如何使用這些教育記錄的聯邦條例，任何一個使用現在或以前學生的教育記錄的人，都必須遵守“家庭教育權利與隱私條例”；接著介紹了學生信息和“家庭教育權利與隱私條例”的概覽，包括該條例的目錄信息、街區信息和常會被問到的問題。層層鏈接使全校的規章制度形成一個網狀體系，處處關聯，由最新的制度可以鏈接到以前的制度，由特殊的制度也可以鏈接到基本規則。

三、思考與建議

哈佛大學、斯坦福大學等世界一流大學，雖然其發展的歷程各具特色，但它們都具有一個共同點：擁有支撐一流大學成長和發展的一流制度支撐體系，包括體制與機制、管理與服務。因此，中國大學要想向創建世界一流大學的目標前進，除了要靠資金的投入等外力刺激外，更要靠制度文化等內功建設。當前需要做好以下幾方面工作：

第一，必須嚴肅認真地對待制度，建立一整套科學制定制度和保障制度執行的有效體制機制。一是借鑒西方大學治理的有益經驗，在校級層面針對各領域事務成立專門委員會，由職能部處、本領域專家、師生代表、相關領域校友代表組成。專門委員會的重要職能就是對本領域事務提供咨詢、決策，充分研究、制定、論證和出臺制度。依靠專家來制定制度，預防個別領導或個人拍腦袋、草率地出臺制度帶來的種種隱患。二是制度制定程序要規范化和公開化，堅持“開門建制度”。從制度構想到擬定具體條款，要廣泛征詢師生員工的意見和建議，及時通過不同媒體渠道公布相關消息，營造制度全面公開的良好氛圍。校級層面的規章制度必須經過專門委員會制定，將調研論證、意見征集情況一并提交學校黨政決策機構充分討論，方可正式出臺。涉及學校改革發展的重大舉措和師生根本利益的重要制度必須提交教代會審議。三是建立制度執行的監督、考核、追責機制，充分保障制度“落地有聲”。高校要把制度建設、執行情況作為領導干部述職述廉的重要內容，充分接受師生員工的監督，并且納入政績考核，對于制度執行不力的情況，堅決追究領導責任。

第二，以大學章程統領全校規章，做好章程與具體規章的有效銜接。沒有章程的大學，在制定大學章程時不僅要充分遵循現有的高等教育法律法規政策，與上位法保持一致；而且要本著尊重歷史、傳承優良傳統的精神，將學校既有的辦學經驗通過章程固定下來。學校已有的規章是學校既有經驗的基本體現，因此章程的制定不能游離于具體規章之外，而是要站位高于具體規章，又能充分體現具體規章所表達出來的大學治理的基本思想和原則，保持二者的統一性。新出臺章程的大學，要圍繞章程，對具體規章進行全面清理。在校級層面設立專門機構，對全校規章制度實行歸口管理，對具體規章中與國家有關規定和學校章程相抵觸、不符合學校改革發展要求或者相互之間不協調的具體規章，要及時修改或者廢止，保證學校的規章制度體系層次合理、簡潔明確、協調一致。完善制度建設的長效機制，建立規章制度定期清理制度，對學校辦學出現的新情況、新問題，以及有關國家法律法規、規章和方針政策的調整情況，須及時新建和修訂相應的規章制度，清理結果要向全校師生公布。

第三，建立以章程為首的網狀制度體系。目前，中國大學內部管理制度的數量已經具備一定的規模，但缺乏整體規劃和梳理，體系建設有待完善。如果說前面提到的兩點建議是中國大學制度建設的近期目標，那么建立十分完備的制度體系就是長遠目標。中國大學制度體系建設可以參照斯坦福大學、哈佛大學的構建模式，從縱向、橫向兩個方面著手。縱向就是要關注制度政策的發展脈絡和延續性，不能把現在的制度政策與歷史的制度政策割裂開來，這樣不利于對制度本身的了解把握；橫向就是要關注同一領域制度之間或是不同領域制度之間的聯系，對于交叉的部分不能各說各話，而是體現政策的一致性。這樣每一個制度就不是孤立的一個點，而是從點能看到面，從面能看到網，從網能看到整個體系，使全校的規章制度上下銜接、左右呼應、四通八達、相互支撐。

大學制度建設是一項龐大、長期、復雜的系統工程，大學章程建設只是大學制度建設中的基礎工程，以大學章程為核心的制度體系建設才是大學制度建設的重中之重。中國大學要想建成世界一流大學，必須全面構筑起能支撐一流大學的制度體系，為大學的科學健康持續發展提供源源不竭的動力！