大學治理：制度比校長更重要

摘要：中國社會普遍認為，有什么樣的校長，就有什么樣的學校。就是說，大學校長的辦學理念與思路，往往決定著一所大學的辦學方向與水平。這種習以為常的說法不錯，但深究起來也不完全對。就中國來說，大學確實需要教育家型大學校長來管理，但更需要保障大學健康發展以及產生教育家型大學校長的大學制度。大學制度是大學治理的根本保障。在人類歷史上，國家治理方式有兩種：法治和人治，大學也有類似之處。所以說，校長對于一所大學來說是重要的，但比校長更重要的是大學制度。因此，中國要建立和完善以大學章程為核心的大學制度。進而實現大學由“人治”向“法治”的轉變，才是保障大學生命力的根本途徑。

關鍵詞：大學治理；校長；制度

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-8381（2015）01-0006-05

美國的一項研究表明，建立于1520年前至今仍以同樣的名字、同樣的方式做著同樣事情的85種社會組織中有70個是大學，大學之所以成為人類最具生命力和影響力的社會組織，是因為大學鐘情于正義、良知與真理，在文明選擇、傳承、融合與創新過程中，保持了人類文明燈塔與知識殿堂的稟性，引領著人類文明進步的方向。大學自歐洲中世紀誕生以來，歷經千載的社會變遷與自身發展，不僅依然保持著自身旺盛的生命力和社會影響力，而且在人類文明進步與落后倒退兩種力量的博弈中，始終代表著文明進步的力量。為什么大學能成為人類基業長青的社會組織呢？回答這個千載難解之謎，不是作者力所能及的事情，但對與此相關的大學治理問題，則是可以做一點探討的。在我國，社會普遍認同的說法是“有什么樣的校長，就有什么樣的學?！薄＞褪钦f，大學校長的辦學理念與思路，往往決定著一所大學的辦學方向與水平。在我國進一步完善中國特色大學制度、各大學紛紛制定大學章程的關鍵時期，這一說法是值得反思的重大問題。

一、大學治理：校長影響的理性反思

校長的人品胸襟及辦學理念，確實對大學治理有很大影響。在中國近現代高等教育史上，堪稱典范的當屬北京大學校長蔡元培，他堅持“循思想自由原則，取兼容并包主義”的辦學理念，使北京大學的“思想自由、兼容并包”精神成為中國大學精神的豐碑。的確，蔡元培作為教育家型大學校長，不僅一直在用公正、自由與寬容的學術風范，努力成為大學使命、教育理念甚至社會責任的堅守者，更在于他為中國大學樹起了精神旗幟。除蔡元培校長之外，民國時期大學校長可謂群星璀璨，北京大學的蔣夢麟、胡適，清華大學的羅家倫、梅貽琦，南開大學的張伯苓，浙江大學的竺可楨，四川大學的任鴻雋……可以說，這些教育家型大學校長一個人就是一部傳奇，一個人就是一座豐碑，一個人就是一個時代。今天人們之所以對蔡元培等教育家型大學校長懷念不已，一個根本的原因是在他們之后再沒有出現過可以與他們比肩的教育家型大學校長了！

1998年，光明日報出版社出版的《中國大學校長訪談錄》中，收錄了記者對100多位當代中國大學校長的訪談。讀者遺憾地發現，即使在這本被稱為“質量相當高”的訪談錄里，也難以篩選出多少值得稱道的教育思想。鑒于此，中國教育界強烈呼吁教育家辦學，國務院前總理溫家寶同志也曾多次提出“要倡導教育家辦學”。2010年7月，中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）也明確提出，要“造就一批教育家，倡導教育家辦學”。新中國成立60余年來，高等教育規模從小到大，大學校長從少到多，為什么沒有出現與蔡元培等教育家型校長比肩的大學校長呢？美籍華人學者潘毓剛曾說過：“中國有沒有人才？回答是肯定的。中國即使一萬人里出一個人才，也比外國的人才多?！P鍵是要有一個健全的體制。如果沒有健全的體制，即使有人才也發揮不了作用。”因此說，大學制度是大學治理的根本保障。

國內許多學者已經認識到，中國的大學確實需要教育家型大學校長來管理，更需要保障大學健康發展以及產生教育家型大學校長的大學制度。近年來，以高調呼吁大學“去行政化”著稱的南方科技大學校長朱清時院士，大膽地為中國高等教育改革走出了諸多“先走一步”，比如爭取大學相對獨立的辦學權，倡導大學“去行政化”，“自主招生、自授學位”，畢業生有百分之十八的“退出率”，等等。然而，剛剛卸任的朱清時校長卻認為，自己最大的遺憾是沒能制定好大學章程。曾任復旦大學校長的楊福家院士認為，在任何時代，學術自治與學術自由都是大學最根本的制度。學術自治是處理大學與政府和社會關系應遵循的一個重要準則，可使大學免受政府與其他社會機構過多的干預。在學術自治前提下，學術自由就是鼓勵不同學術見解、不同學術流派的研究。沒有以大學章程為核心的大學制度作保障，大學校長的影響是難以持續甚至是難以釋放的。

二、大學治理：制度比校長更重要

歐洲中世紀，大學誕生初期，以意大利的博洛尼亞大學為代表的“學生型大學”里，校長是由全體學生選舉出的學生代表擔任，是學校的最高管理者，決定教師的聘任、薪水以及其他行政管理事項，甚至還具有一定的司法職權?！皩W生型大學”在組織機構的設置上采取了分權與制衡的方式。分權主要采取立法和執行相分離的原則，由學校全體會議行使立法權，主要是負責制定有關重要制度等。學生校長行使執行權，是各項規章制度的執行者，具體的權限有司法權和行政管理以及教師雇傭管理權。制衡主要體現在監督上，由學校委員會行使監督權，負責對校長行使職權進行監督并對管理活動提出咨詢意見。分權和制衡的大學治理方式既賦予了學生管理大學的權力，也制約了權力的濫用，這就是“學生型大學”能夠存續幾百年的根本原因。雖然到了18世紀，絕大多數“學生型大學”已經成為歷史，但其分權與制衡的制度，對后來的大學制度建設具有奠基作用。

事實上，無論是以意大利博洛尼亞大學為代表的“學生型大學”，還是以法國巴黎大學為代表的“先生型大學”，都沒有獨立的行政管理機構。后來隨著大學的發展壯大，日益復雜的師生活動和對外關系的協調，需要大學通過內部分工來形成明確其成員間權責關系的組織結構，由此逐漸分離并產生了行政管理機構，以及校長遴選與任期制度，并由校長負責管理學校事務。英國大學大都設置學術評議會、學部、學院及學院委員會等學術機構，負責安排或執行教學、科研等所有學術事務和活動，與以理事會為主的發展決策機制及校長負責的行政執行機制，形成既相互獨立又相互關聯的權力制衡格局。比如，牛津大學的主要行政人員均出自該校的教授和研究員，實際行政工作由院長主持，校長由各學院輪流選舉產生，任期為4年。由所有的牛津畢業生組成的大學評議會負責選出每任校長，而實際的行政監督和工作建議則由教員大會負責。

在人類歷史上，國家治理方式有兩種：法治和人治。從理論上說，在法治的社會里，法律至高無上，政治的清明與否，并不取決于誰來做官，而取決于是否有健全的法制；而在人治的國度，雖然也有種種法律，但往往權大于法，有法不依，政治是否清明，常常取決于誰來做官即官員的人品如何。無疑，大學治理也是如此。雖然，蔡元培等民國時期諸多教育家型大學校長都是難得的優秀校長，但是，他們治理大學的方式屬于“人治”，僅靠他們的人格力量所搭起的人格平臺是極其脆弱而難以持續的。事實也證明，隨著他們的離去，這種人格力量消失，人格平臺也就土崩瓦解，他們所開創的中國大學群星璀璨的時代也一去不返。南方科技大學前校長朱清時院士的改革努力有目共睹，可直到朱清時卸任，學校章程還是不見蹤影。所以說，校長對于一所大學來說是重要的，但比校長更重要的是大學制度。因此，中國要建立和完善以大學章程為核心的大學制度，進而實現大學由“人治”向“法治”的轉變。

三、大學治理：建立師生主導的制度

世界一流大學都會努力創造各種條件，充分發揮師生在學校治理中的作用?！敖淌趨⑴c”為斯坦福、哈佛、耶魯、麻省理工等一流大學所尊奉。美國麻省理工學院常設的十幾個教授委員會負責制定、實施和檢查各種教育政策，教授的意志貫穿于學校治理的各項活動中。美國加州大學伯克利分校的教授參議會，代表全體教師對學校的大政方針進行咨詢，在學術政策的制定中扮演著主要角色。早在20世紀60年代，美國普林斯頓大學就成立了由50位代表組成的議事會，其中有12名本科生和7名研究生，共同參與研究關于學校的政策、管理和福利方面的非學術性問題。美國加州大學也有引導學生參加學校治理的傳統，甚至在最高決策機構的32名評議會成員中，也有1名學生代表。2014年8月，公開征求意見的《北京大學章程》將學生引入校務會，標志著北京大學在治理理念方面邁出了巨大一步。

20世紀中葉，美國將軍艾森豪威爾（Dwight David Eisenbower）在哥倫比亞大學演講，言談中不經意間稱哥倫比亞大學的教授為“雇員”（EMPLOYEE），這時一個教授憤然舉手抗議：“我們不是哥倫比亞大學的雇員，我們就是哥倫比亞大學。”300多年前，耶魯大學在創辦伊始就確立了這樣的理念：“你們就是大學?！边@個“你們”無疑就是指學生。然而，我國的大學在內部管理上套用政府機關行政級別，一級管一級，隸屬關系清晰，建構了一個塔式的層級分明的組織結構。這種組織架構致使官滿為患，學術帶頭人官員化和官員學術帶頭人化的現象也比較普遍，官員成了大學實際的“主人”，而真正的主人卻淪為“雇員”。就拿《北京大學章程》（公開征求意見稿）來說，其制定也是行政主導的，治校行政化框架未見突破，盡管其廣泛征求師生意見，但是仍難以真正體現師生的訴求，更難以成為依法自主辦學的法律依據。大學的根本任務就是“研究高深學問、培養高級人才”。大學章程的制定，理應由執行這一根本任務的“主人”來主導，并經過一定的立法程序來建立章程。

無論是對清華大學“非升即走”政策的批評，還是對《北京大學章程》（公開征求意見稿）將學生引入校務會的質疑，都昭示著中國大學治理方式面臨大學內外部等多方面危機，到了需要轉變的關鍵時期。事實上，當代大學治理的危機是全球性的。20世紀90年代以來，由于外界刺激、內部紛爭和管理層失誤，美國的董事會治理模式與英國的“大學自治、學者治校”傳統，都面臨大學與學院利益沖突加劇、管理機構重疊、職權不明、效率低下的批評，改革也同樣難乎其難。哈佛大學在2001年啟動的改革，牛津大學2004年進行的改革都以失敗告終。雖然，大學治理改革多遭遇了失敗，但沒有人否認改革的必要性。人們定睛凝視美國、英國大學治理改革后發現，其失敗的重要原因之一是，改革過于強調管理層的行政主導，而背棄了學術主導與分權治理宗旨。因為，近代以來西方大學崛起的秘訣，正是去行政化、同行評議、教授治校。鑒于此，中國大學治理改革，起點是從行政主導向師生主導轉變，終點是建立師生主導的大學制度。

四、大學治理：如何完善中國大學制度

沒有完善的大學制度，就難有完美的大學治理。好制度可以保障大學治理不以校長的變換以及個人意志為轉移，使大學教育能夠保持稟性而有持續進步。那么，如何完善中國特色的大學制度呢？《綱要》明確提出，要建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。這種大學外部制度是國家要建立的“宏觀調控，市場調節，社會參與，依法辦學，科學管理”的辦學機制、投資體制和管理體制，其重點是理清政府與大學的關系，核心是落實大學辦學自主權。政府要重點抓好高等教育的結構、規劃、布局等宏觀管理和教育投入的法制化建設，通過統籌協調、監督評估、方針指導、提供服務等方式，對大學依法實行宏觀管理。比如，當下首先要做的是建立符合中國特色的大學章程與配套政策，取消大學的行政級別，扭轉日益蔓延的行政化趨勢。

另外，大學內部制度是大學要依據自身所蘊藏和傳承的大學精神，探索完善“黨委領導，校長負責。教授治學，民主管理”的內部組織結構、管理體制與運行機制。具體說，大學要依照《高等教育法》健全和完善黨委會、行政委員會、學術委員會等決策機構，明晰黨委權力、行政權力及學術權力的決策分工。黨委會負責具有方向性、長遠性、全局性和前瞻性的重大事項的戰略類決策；行政委員會負責教學管理、科研管理和其他行政管理工作中的戰術性決策；學術委員會負責教學、科研、職稱等學術性決策，探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用；工會和教代會負責對學校事務進行民主管理，加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用……比如。大學作為獨立的法人實體，當下首先要做的是建立健全自我約束、自我發展與自我完善的治理機制。

從一定意義上講，大學章程是大學合法性的重要來源，也是大學依法治理的制度基礎。大學章程是一所大學制定的有關其基本組織和基本權力的規范，它體現了全體師生的共同意志，經過立法程序批準通過后，就成為規范大學治理的基本法。1998年，《高等教育法》將大學章程作為大學成立的必要條件，確立了大學章程的法律地位。2010年。《綱要》提出：“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”世界一流大學都擁有自己權威性和嚴肅性的章程，并以章程為基礎制定各種規范，具有規范管理和依法治理的良好氛圍。大學章程要明確表達大學的使命、規定大學不同利益相關者的權利主體地位、明確大學內部治理結構，主要包括社會參與的發展決策機制、校長負責的行政執行機制、教授治學的學術自由機制、監督分離的財物安全機制、程序公平的人事管理機制等。沒有大學章程，可能是校長說了算；有了大學章程，不同的利益訴求方都可在章程中尋找自己的地位，了解自己的權力，互相之間形成制衡機制。

五、大學治理：制度要保障學術價值

大學制度是關于大學的制度，它應當始終維護和保障大學的學術價值，捍衛大學和教師的基本學術權力。盡管不同的時代、不同的環境、不同的民族與文化背景會造就風格迥異的大學，但大學的使命無非是通過發現、創新、傳承、傳播知識，創設探尋真理與服務社會的環境，培養具有探究精神和創新能力的人才。由此而論，大學是學術性存在與社會性存在的有機統一體，這決定了大學制度的價值取向，應該是“社會取向”與“學術取向”的有機整合。如果大學制度建構盲目地推崇“社會取向”，大學將異化為政治組織、經濟組織或其他類型的組織而喪失學術組織的屬性；如果其建構單純地堅持“學術取向”，大學將成為遠離社會的“學術孤島”，最終必然被社會所淘汰。因為，現代大學已經不是游離于社會之外的象牙塔，大學的學術價值要通過其社會價值得以實現。

1994年，清華大學出臺了“非升即走”的制度，意在激發教師的科研熱情，形成“優勝劣汰”的機制，促進教師隊伍合理流動。然而，2014年7月，清華大學兩位教師因未能履行合同約定的科研任務被調離教學崗位時，一些學生遞交請愿書，引發了強烈的輿論質疑，其焦點看似主要集中于評價大學教師應該看重科研還是教學？實質上是學術權力與行政權力的抗衡問題。具體來說，這是事關終身教職的制度問題。在美國，與終身教職制度密切相關的是publish or perish觀念。就是說，大學教師不出版學術著作、不發表學術論文，即意味著自取滅亡。一位教師如果只專注于教學或者從事一些與發表學術成果無關的活動，往往很難獲得終身教職。而在中國大學，學術權力與行政權力不分，甚至行政權力代行學術權力導致行政權力不斷膨脹，干預了太多的學術工作。比如，在教師職稱評定、續聘解聘等學術工作由行政權力主導，嚴重限制了學術權力發揮與學術發展。

學術自由是大學教育最核心、最基本的價值觀之一，學術自由制度是保護教師在追求真理的過程中，不受外界不合理因素干擾和影響得以實現的制度。英國教育家懷海特（Alfred North Whitehead）說：“管理一所大學的教師隊伍與管理一個商業組織決然不同。教師的意見以及對大學的辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效的保證?！苯處煹墓ぷ魇欠浅Ｌ厥獾膶W術工作，需要非常大的自主性。大學治理要針對教師學術工作的特點，在大學治理機制上變行政管理為民主管理，不僅要激發教師的積極性和主動性，而且要確立教師在大學治理中的主體地位和作用。因此，當下中國大學要推進民主管理，一方面要揚棄“官本位”管理體制與機制，行政官員要樹立“管理就是服務”的理念；另一方面要尊重和提升師生權力，通過健全組織機構與制定組織制度來暢通民主渠道，切實保障師生在大學治理中的主體地位，發揮師生參與學校治理的民主權力，使學校的治理更加民主化。