政府預算制度的秩序價值及其制度構建

李新閣

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072)

政府預算制度的秩序價值及其制度構建

李新閣

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072)

在西方，公共預算是一項政治契約，是現代西方憲政秩序產生和發展的基礎，是制度創新推動社會秩序構建的典范。預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預算要求民主、公開透明和效率。但是，當前我國預算管理實踐與預算法的原則規定存在著某種制度性沖突，迫切需要構建公開、負責、真實、公平和具有未來導向的政府預算制度，確保政府預算的法定性、預算邊界的清晰性、預算編制的科學性、預算執行的有效性、預算信息的暢通性、預算監督的健全性和預算績效的傾向性。

預算改革;秩序;權力制衡;監督

當前，在現行《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)的制度框架之下，我國的政府預算改革步伐不斷加快，但是，《預算法》的某些環節明顯受舊體制、舊模式的影響。立法的局限在很大程度上制約了改革步伐的推進。同時，目前我國各級政府的收支，只有一部分納入了政府的預算。納入預算的政府收支不能反映政府的全部行為，不是有關政府行為的詳細計劃和記錄。①自2000年以來，我國每年預算執行情況的實際收入結果，均大幅度超過經由立法機構審議批準的預算法案的收入規模。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預算增幅的1．75倍，最高的年份達到年初預算增幅的2．15倍，遠遠超出預測誤差、加強稅收征管、經濟形勢變化以及防止地方層層指標加碼而適度低估等因素所許可的正常變動區間。那些所謂“預算外”、“制度外”的政府行為，以及政府消費但其他主體買單的政府收支行為，均不在人民代表大會和廣大人民群眾的監督視野之內。另外，大量的預算外收入，盡管可能已經報人民代表大會備案，但其具體使用的裁量權往往由各級財政部門掌握，很容易脫離人民代表大會的審查和監督，這就強化了政府財政行為的非規范性。②由于預算安排的預測數據偏低，財政收支缺口增大，導致了更多的國債發行，促使較大份額的社會資源向公共部門轉移，而公共部門使用資源的效率通常會低于市場微觀個體，公共部門配置的資源過多，可能誘發社會資源的非效率使用。

縱觀近年來政府預算管理改革的實踐，它沿襲了我國十一屆三中全會以來改革開放的總體模式，即摸著石頭過河。只不過，政府預算管理改革的實踐與我國《預算法》的規定之間存在著某種制度性沖突，使得此項改革同樣面臨改革與法治之間關系如何處理的難題。很顯然，在某些方面，改革的實踐已經突破了《預算法》的規定與約束。但是，有關改革與法治關系的難題在國家層面也形成共識，習近平總書記多次強調，改革要在憲法和法律的框架之中進行。突破法律的預算制度創新是現實所需，但忽視法律規則的制度創新，卻可能導致政府預算管理乃至整個政府治理結構偏離法治軌道并最終可能傷害政府預算制度本身。③高培勇、馬蔡琛:《中國政府預算的法治化進程:成就、問題與政策選擇》，《財政研究》2004年第10期。因此，迫切需要在法治框架下構建與當前以部門預算編制改革為核心的政府預算管理相適應的制度創新。在當前我國全面深化改革和推進法治國家建設的背景之下，我們需要重新審視預算制度的秩序價值，為政府預算管理制度創新奠定相應的理論基礎，從而構建一套科學合理的政府預算體系和制度平臺。

一、作為社會秩序構建中樞的預算

秩序是社會的基本價值追求，是社會得以存在并不斷發展的基礎。而社會秩序的形成和維護，需要相關制度規范的支撐，同時，只有制度規范在社會中被認同并得以有效實施，社會秩序才可能建立。從社會學的角度分析，規范可分為兩大類，一類是技術規范，它們主要調整人與自然規律的關系，是人們如何利用自然力、生產工具、交通工具等所應遵循的規則，是自然規則作用于人類的體現;另一類是社會規范，比如國家的法律、法規、規章、制度、政策、紀律、道德、習俗等，主要調整人們在現實社會生活中相互之間關系的規范。但也有些制度①這些制度首先是一種標準，規范并約束人們創造價值的行為;同時又是調解人與人之間關系，以達到有序的社會生產行為。標準是一種特殊規范，本質上屬于技術規范范疇，標準化的目的是建立最佳秩序。參見李春田:《標準化與秩序——社會存在和發展的基礎》，《中國標準化》2004年第2期。，如預算制度，同時兼具社會和技術兩種規范的特性。

作為大家共同遵守的行動準則，制度規范是人類行為準則的集合體系。在這個系統中，預算制度居于中心地位。縱觀西方發達國家，特別是英國和美國的制度發展史，還沒有哪項制度如同預算制度，為其社會發展的根本性變化起著無可替代的作用。

在西方，公共預算是一項政治契約。預算制度是現代西方憲政秩序產生和發展的基礎，是制度創新推動社會秩序構建的典范。預算的形成過程就是權力制衡的過程，預算本身就是權力制衡的結果。正是由于政府預算制度對政府行為的約束，才使得其他有效制度的提供成為可能，才使得發展成為可能。預算通過對政府行為的約束和協調，為政府的行為劃出了一個邊界，成為有效約束和控制權力的關鍵武器。

(一)英國的光榮革命時期預算管理的完善

在英國，議會和君主的斗爭成就了1688年的光榮革命，隨后出現了代議制政府的基本制度，包括議會和獨立于王國政府的司法體系。這些確保了對王室權力的限制，保證了議會的權力，促進了議會對國王行為的限制措施向制度層次邁進，并最終演變成政府預算制度。

通過對西方憲政史的梳理和考察，可以發現，英國作為最早建立憲政體制的國家，在憲政發展過程中，以稅收為中心的相關財政權力的爭奪是憲政民主政體得以產生的基礎。新興資產階級和貴族在與英國國王的權力博弈中，不斷獲取了對政府預算的有效約束和監督，并以預算作為斗爭工具來規范和制衡政府的行為，從而建立了以自由市場秩序為基礎的政治架構。②賴勤學:《政府預算與憲政轉軌》，《福建省社會主義學院學報》2004年第4期。近現代的政府預算制度淵源于英國，是新興資產階級所代表的市場經濟發展的產物，同時，政府預算制度反過來又促進了市場的發展，并最終通過限制乃至剝奪政府擁有的不利于市場經濟發展的權力，并將政府的其他權力約束于法律框架之中。至此，英國憲政體制得以形成。經過近百年的不斷發展和完善，英國終于建立了具有計劃性、歸一性、公開性和法治性的政府預算制度，形成了系統全面的制約和規范政府行為的制度規范。現在，英國政府每年必須預先編制年度收支計劃，而該計劃必須經議會批準方能執行。在嚴格遵守追加或追減程序的情況下，預算才能有所變動;政府所有的收支，除某些特殊情況外(如涉及軍事或外交秘密)，都必須嚴格納入政府預算且必須公開，以便接受議會、社會公眾和輿論的監督;政府預算被議會審議通過后即具有法律效力，因此，任何違反政府預算的行為都是違法行為，相關當事人將受到法律的追究和制裁，承擔相應的法律責任。

(二)美國“進步時代”的預算管理

1880年至1920年被稱為美國的“進步時代”。羅斯福政府為解決腐敗橫行、假冒偽劣猖獗等一系列社會問題而進行了深刻的制度建設，奠定了美國現代國家的基礎，同時也促使了美國現代財政制度的產生和發展。政府預算制度作為現代財政制度的重要組成部分，即是在此期間得以引入美國。

19世紀末的美國財政制度被認為是雜亂且低效的。為適應社會的發展，美國對其財政制度進行了徹底的改造，包括收入和開支兩個方面，其中收入方面，美國建立了所得稅制度;③此前，美國的稅種極多，凡是想象得出的名目都可用來向民眾征稅。最初，引入所得稅遭到保守勢力的頑強抵抗。最高法院也曾宣布所得稅違反美國憲法。不過，到1913年，50個州中有42個州批準了憲法第16條修正案:“國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅。”相對以前的稅種，所得稅有三大優勢:一是簡單，用一個稅種替代了一批稅種;二是公平，稅負是依據經濟能力分配的;三是高產，產生的收入比其他任何稅種都多。這三大優勢有助于緩解美國當時面臨的嚴峻挑戰:急劇的社會變遷引發尖銳的階級沖突，而政府缺乏再分配能力應付種種危機。在以后的年代里，所得稅在美國財政制度中扮演了“挑大梁”的角色。而支出方面，則是引入了現代預算管理制度。

美國的政府預算改革，在深層上對美國的政治和經濟社會發展產生了巨大的影響。從社會的角度看，政府預算改革促使了政府的成功轉型——從“看不見的政府”轉變為“看得見的政府”(即“陽光政府”)，這就將各級政府的行為從此曝光在陽光之下。這是預防和懲治腐敗的重要措施。因此，多年來不斷蔓延的腐敗問題得到了有效控制和妥善解決。從政府自身的角度看，政府預算改革造就了“效能政府”——政府整體運作效率得以提高，政府內部統一集中領導機制得以加強。政府預算改革將權力的重心從國會轉移到行政部門，改變了傳統的“國會政府”格局，①在美國歷史上，各州政府和聯邦政府曾經一度是由議會主導，威爾遜總統稱之為“國會政府”。并最終促進了美國現代總統制的產生;從歷史的角度看，政府預算改革為幾十年后的羅斯福“新政”奠定了堅實的基礎，我們在談論羅斯福“新政”如何挽救美國資本主義時，其實也不應該忘記，預算改革對緩解美國社會矛盾功不可沒。②王紹光:《美國“進步時代”的財政建設》，《學習月刊》2005年第8期。

二、預算制度的秩序價值

預算是其他制度演化變遷的根本動力，預算的演變是社會秩序演進的基礎;反過來，社會秩序演變的要求也需要預算制度的不斷演進。預算本身是一種制度，它維持的是一種分配秩序。因此，預算作為一種制度本身的秩序價值，必將在社會秩序的形成和發展中得以體現。這就是當前社會秩序所要求的民主、公開透明和效益。

(一)民主

民主是社會的基本價值，它是在制定和實施公共政策以及開展社會管理活動時行政機關所展現出來的民主作風、民主意識以及在此基礎上民主制度;它是自由、公平、公正等社會價值的集合體，其核心在于公共行政應當立足于民意，通過民眾的合意獲得合法性和正當性;公共行政要彰顯和維護公益，確保公民充分有效地參與到行政活動中。換言之，即公共行政中的民主應當充分體現公民的主體地位，在各個層面有序擴大公民的社會參與度;增強公共行政部門對民眾需求的回應性;強調公共行政的公開化原則;加強對公共行政活動的監督與制約。③參見陳毅松:《構建民主與效率相協調的公共行政體系》，《黨政論壇》2006年第12期。

從英國和美國的憲政發展史看，政府預算是民主得以實現的關鍵制度。只有建立有效的預算分權和制衡機制，擴大在預算過程中的公眾參與度，提高政府預算的民主性，民主政府才可能實現。作為國家公共權力的核心，預算權力運行的領域可謂是國家核心利益矛盾最直接、最充分的地方。以英國歷史為例，新興資產階級與國王看似是爭奪政府預算的權限安排，實際上反映的是國家權力的再分配。預算分權機制實際上是一個相互妥協、分權制衡的權力運行體系，它體現了立法機關(國會)與政府之間以及政府財政職能部門、政府內部各組織機構與獨立審計機關之間的權力格局;預算分權機制包括預算的編制、執行、監督等系列具體制度和國庫資金的使用權、支付權、審核權等權力分離監督制度以及財政集中支付和政府采購制度等。

政府預算過程中的民主意味著必須要求公眾真正的參與到預算行為的運行之中，與政府進行充分的溝通。從本質上看，預算的基礎或者說預算收支的“多”與“少”應該以公眾自身承擔的納稅義務為基礎，預算行為都將實質性的影響每一個公民或者企業，決定著他們將要從政府手中獲得多少公共服務。因此，預算的民主性，不僅有利于實現預算決策過程的科學化和民主化，也為預算確定后有效執行和順利實施提供重要保障。

從理論的角度看，無論是代議制理論④從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種:一種是古希臘、羅馬實行的，由全體公民參與國家和社會公共事務管理的直接民主制;另一種是近現代實行的，由公民通過選舉代表(或議員)組成代議機關來管理國家和社會公共事務的間接民主制。這種間接民主制就是政治學中界定的“代議制度”，西方國家稱其為議會制度，在中國則是人民代表大會制度。，還是委托代理理論⑤預算是由政府部門編制并執行的，表面上似乎預算資金是屬于政府的，但實際上預算資金是屬國家和人民所有，政府是在代理全社會公眾理財。政府預算本質上是國民、政府和政府機構之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托代理關系。，都決定了政府預算必須具有民主性。從英國憲政發展史可以發現，政府預算是議會控制和監督行政機關的一個重要手段。政府預算制度本身就是作為議會控制和監督政府財政活動的手段而發展起來的，預算草案只有在議會通過才能執行，其目的在于實現議會(立法機關)對政府(行政機關)的有效控制。另外，國家的重要職能在于滿足公眾的公共物品需求，而這種需求必須主要由作為公眾“守夜人”的政府來滿足，政府本質上是作為國家或社會的代理機構，是一種“受托”責任。因此，政府在預算編制和執行過程中必須對社會公眾負責，接受公眾的民主監督。⑥郭小聰、程鵬:《政府預算的民主性:歷史與現實》，《東南學術》2005年第1期。

(二)公開透明

公共行政的公開透明是民主政治的產物。它要求行政機關除了依法應保密的事項外(如國家秘密、商業秘密、個人隱私等)，應將行政權力運行的依據、過程和結果向公眾或者相對人公開，以便公眾或者相對人知悉相關內容。①江必新:《論行政程序的正當性及其監督》，《法治研究》2011年第1期。借助公開程序，便利公民了解行政管理活動的運作過程，從而保證公眾的知情權和參與權。

政府預算作為與每個公民密切相關的政府信息，其公開透明應當是當代民主政府的應有之義。政府有義務提供，而公民也有權利獲取、使用。因此，政府機關有義務在規定的時間、地點將其政府預算信息公布于眾，以供公眾索取。②顏廷銳:《透明政府的起源及其在當代的發展》，《理論與改革》2003年第3期。

(三)效率

效率價值要求行政機關在組織人力、物力、財力等資源實現公共行政目標時，應當做到以最小的消耗、最快的速度，保質保量地實現行政管理目的。

如前所述，在某種程度上看，政府作為國家或社會的代理機構，具有為社會公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務等公共職能，因此，是否具有良好的效益，也是判斷預算合理性的重要標準，政府預算必須有其效益價值。

不過，我們也需要注意，政府預算的效益應以其合法性作為前提。同時，預算應當立足于利益的最大化，最大限度的追求公共利益，但是預算管理過程不得以傷害民主、公平、公正等基本價值，否則就背離了其存在的意義。另外，政府預算應講求時間約束，決策速度要盡可能快，管理過程盡可能短，追求時效性。

當然，現代公共行政已從單純的關注效益轉向關注公平、正義、民主、效率等多元價值的協調統一。因此，在政府預算領域，民主與效益價值從對立走向統一，彼此之間相互依存，相互促進。③陳毅松:《構建民主與效率相協調的公共行政體系》，《黨政論壇》2006年第12期。

三、政府預算制度的構建

預算的作用是秩序形成和演化的核心，預算已成為一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。因此，構建公開、負責、真實、公平和具有未來導向的政府預算制度，確保政府預算的法定性、預算邊界的清晰性、預算編制的科學性、預算執行的有效性、預算監督的健全性和預算績效的傾向性是當前政府改革的重點任務。

(一)政府預算的法定性

成熟市場經濟國家的預算普遍具有較高的法定性。政府預算從制定到實施，應該有其剛性程序規定。比如，必須經過立法機構(議會)的審議通過，政府預算案才能予以執行;如果新的預算年度已經開始，預算案還未被通過，通常是要編制臨時預算，經立法機構審批后，臨時預算作為“過渡期”的政府預算，但“過渡期”的政府預算在年度預算案通過后即行廢止。預算編制內容也受政府立法的約束，不同的立法對應不同的預算安排。

(二)預算邊界的清晰性

財政職能要服從并服務于政府職能，政府職能依法律界定，從而也就明確了政府預算邊界。國家的法律不僅需要劃清各級政府間的事權和財權，而且也應明確規定政府各職能部門間的事權與財權。財政部門按照經議會批準的預算對預算支出進行嚴格的控制與管理。這種體制下的部門間預算關系，在很大程度上消除了盲目性和隨意性，而且有了較強的透明度、規范性和穩定性。同時，無一例外地按照“事權與財權相一致”的原則對預算資源進行劃分。每個政府都必須承擔自己活動的開支，責任的劃分與財政收入的劃分是相適應的。

(三)預算編制的科學性

政府收支一般是按部門、功能、經濟性質進行分類。按部門分類，有助于各支出部門預算資源的比較;按功能分類，有助于反映政府職能、政策和支出結構;按經濟性質分類，有利于細化政府收支內涵，掌握政府收入的具體來源和支出投向，便于社會各界監督預算執行。

(四)預算執行的有效性

實行“國庫單—賬戶”制度。“國庫單—賬戶”制度的本質是國庫對預算資金最終付款的控制，減少了預算資金支付的中間環節，為從根本上杜絕預算執行過程中截留、挪用資金的現象奠定基礎。“國庫單一賬戶”系統不只是一個資金收付系統，而且還是一個龐大的信息收集和處理系統，以便監測經濟運行效果，為宏觀經濟決策提供依據。

實行政府采購制度。政府采購制度作為一種約束和規范政府購買活動的財政支出管理制度，是政府為開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法、程序對貨物、工程和服務進行購買。政府采購采用公開、公平、公正、效益及維護公共利益的原則，一方面便于對購買性支出的科學合理的使用管理，另一方面，也有利于提高預算執行過程的透明度和資金使用效率，從源頭上防止腐敗行為的發生。

(五)預算監督的健全性

西方國家普遍設有高規格、嚴密、完善的財政監督機構，我們需要認真的予以借鑒。監督機構的權威性、獨立性，是預算監督是否健全的決定性因素。在我國，我們亟需完善和強化人大對政府預算的監督，改變以往流于形式，名存實無的預算審議監督模式;要加強政府內部的預算審計監督，提高其獨立性。

(六)預算績效的傾向性

首先，從注重投入轉向注重產出。產出預算將成本與效益理念引入到預算管理中，其關注的中心問題在于將預算過程中公共部門的資源與產出聯結起來，致力于提高產出。“產出”代表機構提供的服務，包括服務的數量、質量、及時性和服務接受者的滿意程度。產出預算強調的重點是績效、管理者的自主性和靈活性，而不是強調服從和一味地固守程序與規則，從而激勵公共部門以更低的成本提供服務。在這種預算管理模式下，要求每個支出部門在提出預算申請時詳細說明支出的預期績效，并且定期公告支出部門績效指標，并對之進行審計。

其次，引入權責發生制。隨著人們對政府和支出部門財政績效問題的日益關注，預算資源的投入不再是不計成本的投入，而是引入企業化經營理念，對財政報表和政府報告內容進行修改，將現金制口徑調整為修正的或完全的權責發生制。目前，新西蘭、澳大利亞、英國等國已經將傳統的政府會計由現金制基礎轉向權責制基礎，并且在政府預算、撥款和財政報告系統中引入了權責發生制。采用權責發生制能夠有效地計量政府資產變動情況、累積拖欠、主要財政風險，便于監督政府活動的成本，增強政府的受托責任，提高預算透明度。

最后，引入績效指標。績效指標包括兩類:效益和效果;或者說三類:效益、效果和效力。它們之間也存在一定的位階，比如，有經濟收益的項目用效益指標，如利潤率、資金成本節約量等來考核。沒有經濟效益的可以用效果指標，比如犯罪率的降低程度、交通事故的降低率等考核。沒有直接統計指標的可以用效力來衡量，比如以問卷調查的形式考核對公共服務的滿意程度等等。①參見徐利:《政府預算透明度的國際比較與借鑒》，財政部財政科學研究所碩士學位論文。

(責任編輯:張婧)

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1003－4145［2015］06－0132－05

2015－03－01

李新閣，男，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。