城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)問題研究

寧 逵，劉雨夕

(1.黑龍江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，哈爾濱150008;2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150030)

小城鎮(zhèn)乃“城之尾、鄉(xiāng)之首”，是城市與農(nóng)村銜接的紐帶和橋梁，小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)解決中國“三農(nóng)”問題、加快中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局實(shí)現(xiàn)具有決定作用。中國一直非常重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，黨的十七大報(bào)告明確提出，“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的戰(zhàn)略要求。黨的十八大提出，“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。兩次會(huì)議關(guān)于城鎮(zhèn)化的論述一脈相承，層次遞進(jìn)，勾勒出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的藍(lán)圖，明確了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展在整個(gè)城鎮(zhèn)化過程中占據(jù)的戰(zhàn)略地位。

一、中國小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀及問題分析

近幾年，中國小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模逐步擴(kuò)大，聚集效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。截至2011年底，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量為19 683個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比重為59.2%。建制鎮(zhèn)規(guī)模也穩(wěn)步發(fā)展，2011年平均每個(gè)建制鎮(zhèn)擁有人口達(dá)4.1萬，比2001年增長18.8%。經(jīng)過近十年的發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化資源整合和重組不斷加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升。其中，平均每鎮(zhèn)的企業(yè)從業(yè)人數(shù)為5 747人，比2001年增長36.3%;平均每鎮(zhèn)的企業(yè)實(shí)交稅金總額為5 536萬元，比2001年增長4.1倍，年均增長19.8%［1］。由此可見，中國小城鎮(zhèn)建設(shè)已取得長足發(fā)展，但目前也暴露出許多亟待解決的問題。

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃欠缺。中國小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺乏科學(xué)合理規(guī)劃，建設(shè)隨意性較大，致使小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局不合理，功能定位模糊，小城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，重復(fù)建設(shè)多，特色不突出，發(fā)展后勁不足。另一方面，即使有規(guī)劃，其權(quán)威性也不足，甚至受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)多的小城鎮(zhèn)不按原有規(guī)劃隨意改變土地用途、隨意建設(shè)新項(xiàng)目，華而不實(shí)的“形象工程”時(shí)有出現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至將領(lǐng)導(dǎo)命令凌駕于規(guī)劃之上，每到領(lǐng)導(dǎo)人事更迭，就對(duì)規(guī)劃隨意改動(dòng)，使規(guī)劃缺乏權(quán)威性和持久性。

2.基礎(chǔ)配置薄弱。中國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元管理體制，這一體制以優(yōu)先發(fā)展城市為出發(fā)點(diǎn)，資源配置向城市傾斜，針對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，而且大部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，自身積累不足，缺乏資金投入，致使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)不能滿足居民的需要。

3.產(chǎn)業(yè)層次低下。由于小城鎮(zhèn)自身?xiàng)l件、資源稟賦、人力資源等方面限制，多數(shù)小城鎮(zhèn)沒能培育出自己的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，對(duì)勞動(dòng)力吸納能力有限，缺乏穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)。而且小城鎮(zhèn)由于規(guī)模小、相對(duì)閉塞、與城市和周邊農(nóng)村聯(lián)系不夠緊密，也沒能真正發(fā)揮紐帶和橋梁作用，喪失了很多提升產(chǎn)業(yè)層次的機(jī)會(huì)。同時(shí)，農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，缺乏城市型技能，不能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)人才的需求，也阻礙了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次升級(jí)。

4.融資渠道匱乏。目前，中國小城鎮(zhèn)的投融資渠道呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，但資金來源依然匱乏。政府作為小城鎮(zhèn)建設(shè)理所當(dāng)然的最主要投資者，由于要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)、地區(qū)間的發(fā)展需求，資金投入過于分散，不能完全滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)需要。小城鎮(zhèn)自身由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金籌措能力有限，而且稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍吃緊，資金缺乏，即使有意愿在小城鎮(zhèn)投資也力不從心。社會(huì)資本吸納方面，由于沒有建立行之有效的運(yùn)行機(jī)制，致使各類社會(huì)資本投資小城鎮(zhèn)建設(shè)渠道不暢，沒能發(fā)揮應(yīng)有作用。

5.生態(tài)環(huán)境惡化。由于小城鎮(zhèn)管理部門自身水平限制，只重眼前利益，缺乏長遠(yuǎn)考慮，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題不夠重視，在招商引資過程中主動(dòng)降低門檻，接納大城市淘汰的污染企業(yè)入住小城鎮(zhèn)。同時(shí)，由于大多數(shù)小城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施落后，沒有相應(yīng)的污染處理設(shè)備，垃圾收集、處理和清運(yùn)設(shè)備嚴(yán)重不足等原因，致使小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

二、國外小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

“他山之石，可以攻玉”，在小城鎮(zhèn)建設(shè)的道路上，發(fā)達(dá)國家走在了前面，雖然中國與發(fā)達(dá)國家存在基本國情、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面差異，但那些超越國情的規(guī)律性做法還是給我們提供了可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和引以為戒的失敗教訓(xùn)，也為中國建設(shè)小城鎮(zhèn)提供了有意義的啟示。

1.突出規(guī)劃的指導(dǎo)地位。第一，在制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃方面，應(yīng)該建立起有效的公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民、商人、教師等直接利益相關(guān)群體積極建言獻(xiàn)策。在美國，公眾可全過程參與城市規(guī)劃，并設(shè)有許多官對(duì)民和民對(duì)官性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以保障民眾能充分參與城市規(guī)劃，如“小區(qū)規(guī)劃辦公室”不僅向政府提供相關(guān)信息和資料，也為市民提供規(guī)劃技術(shù)服務(wù)。第二，立法確保規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。澳大利亞的城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦在議會(huì)上表決通過，就成為地方法律，由議會(huì)監(jiān)督實(shí)施，如果實(shí)施過程中需要調(diào)整，任何人無權(quán)擅自決定，而需經(jīng)由議會(huì)討論通過后方能修改。第三，規(guī)劃的制定具有前瞻性。如美國小城鎮(zhèn)的市區(qū)規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)功能個(gè)性、布局合理，而且注重規(guī)劃的長期性，并從長遠(yuǎn)考慮投資較大、涉及民生的公共設(shè)施建設(shè)，如交通、供水、供電、通訊、垃圾處理等，規(guī)劃制定時(shí)即為今后的改擴(kuò)建留出余地，避免重復(fù)建設(shè)。第四，注意保護(hù)環(huán)境。在小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，德國一直把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首要位置，并通過立法將環(huán)境保護(hù)上升到法律層面，以此制約小城鎮(zhèn)建設(shè)所有環(huán)節(jié)，杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長，讓可能對(duì)環(huán)境造成不良影響的產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)無立足之地。

2.加強(qiáng)城市環(huán)境建設(shè)，完善公共服務(wù)配套。第一，加強(qiáng)自然、人文環(huán)境建設(shè)。德國的城鎮(zhèn)建設(shè)最具代表性，德國政府在建設(shè)用地上控制非常嚴(yán)格，城市建設(shè)的主要精力不是放在修建樓臺(tái)亭榭上，而是進(jìn)行大范圍植樹、大面積栽花種草，以綠取勝。為加強(qiáng)人文環(huán)境建設(shè)，凸顯小城鎮(zhèn)文化品位，德國政府還撥?？钣糜诰S修和保護(hù)建成200年以上的建筑，使每座城市都顯得富有歷史底蘊(yùn)和文化品位，和諧之中彰顯出個(gè)性。第二，完善公共服務(wù)。美國為增強(qiáng)小城鎮(zhèn)吸引力，在完善小城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套上很下功夫，不僅在小城鎮(zhèn)建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、銀行、商場(chǎng)、賓館等設(shè)施，還建設(shè)有圖書館、各類體育場(chǎng)館、博物館、文化藝術(shù)中心等休閑活動(dòng)設(shè)施，創(chuàng)造了一個(gè)比大城市更方便、舒適的居住環(huán)境。第三，構(gòu)建環(huán)境衛(wèi)生治理體系。發(fā)達(dá)國家的環(huán)衛(wèi)管理通常從源頭上進(jìn)行控制，在宣傳教育提高全民環(huán)保意識(shí)的基礎(chǔ)上，還通過運(yùn)用規(guī)劃、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各種方法構(gòu)建合理有效的環(huán)境保護(hù)控制體系。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷完善投資環(huán)境。近年來，越來越多的國家在原有政府投資基礎(chǔ)上不斷拓寬融資渠道，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成政府與民間資本共同建設(shè)的格局，如美國政府將越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，鼓勵(lì)私人投資經(jīng)營，范圍也由過去的電力、電話等設(shè)施擴(kuò)展到供水、供熱、燃?xì)獾人嘘P(guān)系民生的項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)政府也會(huì)制定許多優(yōu)惠政策吸引企業(yè)的入駐，例如，美國新布朗士維克市政府為鼓勵(lì)私人投資，積極為他們提供學(xué)習(xí)、選址和融資等方面的幫助;對(duì)于中小企業(yè)貸款，建立了市政府和銀行共同分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)基金;而對(duì)于低收入家庭，政府甚至?xí)峁┮欢〝?shù)額的貸款資助其創(chuàng)業(yè)。澳大利亞政府為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，建立了城市間聯(lián)盟機(jī)制，通過協(xié)商機(jī)制來集體應(yīng)對(duì)與私人投資商的談判［2］。

三、推進(jìn)中國小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策建議

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有計(jì)劃、有思路地穩(wěn)步推進(jìn)。針對(duì)中國小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的主要問題，借鑒國外小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.依據(jù)本地實(shí)際，科學(xué)制定規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定要依據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律，結(jié)合本地自然、歷史人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件特征，確立城市的發(fā)展方向和定位，以形成獨(dú)具特色的城市形象。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施放在首要位置優(yōu)先建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。南京江寧上坊小城鎮(zhèn)建設(shè)不失為小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的成功范例，上坊鎮(zhèn)以江寧拆縣設(shè)區(qū)為契機(jī)，依托周邊擁有開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、東山國際企業(yè)研發(fā)園的園區(qū)優(yōu)勢(shì)，又有麒麟科創(chuàng)園、仙林大學(xué)城的學(xué)術(shù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，還有古運(yùn)糧河、青龍山、梁武帝陳霸先陵墓故址的人文優(yōu)勢(shì)，確立了“智慧品質(zhì)新城，國際生活社區(qū)”的小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，使上坊小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了特色發(fā)展。規(guī)劃制定后的監(jiān)督實(shí)施同樣重要，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃作為日常工作綱領(lǐng)堅(jiān)決實(shí)施，維護(hù)其權(quán)威性，不管領(lǐng)導(dǎo)怎么換，規(guī)劃實(shí)施的延續(xù)性不能變，并賦予建設(shè)行政主管部門指導(dǎo)與監(jiān)督小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、執(zhí)行的權(quán)力。

2.拓展籌資渠道，擴(kuò)大資金來源。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金巨大而且不能產(chǎn)生直接效益，回收投資幾乎不可能，因此，要建立多元化投資模式，共同助推小城鎮(zhèn)建設(shè)。一是要開拓思路，大膽創(chuàng)新，拓寬政府融資能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如交通、電力、衛(wèi)生以及環(huán)境整治等一些純公共物品的投資主體，面臨巨大資金壓力，要想增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，可以嘗試有償使用基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的辦法，使城建資金得以補(bǔ)償，例如，通過拍賣現(xiàn)有公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施若干年使用經(jīng)營權(quán)，拍賣公用設(shè)施、道路的冠名權(quán)等方式籌措資金。二是要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引社會(huì)資本投資小城鎮(zhèn)建設(shè)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的主導(dǎo)作用，按市場(chǎng)規(guī)則辦事，尊重投資者利益，使農(nóng)民和社會(huì)資本愿意向小城鎮(zhèn)投資建設(shè);要制定注冊(cè)登記、用地制度、稅收減免、產(chǎn)業(yè)扶持等方面優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)有投資能力和意愿的農(nóng)民、個(gè)體、私營業(yè)主到小城鎮(zhèn)投資的積極性，吸引其將資金投向城鎮(zhèn)。

3.加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)積聚。小城鎮(zhèn)是在工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展基礎(chǔ)上吸引人口集聚而形成和發(fā)展的，小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展也需要產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展作為支撐。隨著小城鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量的增加、規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)帶動(dòng)勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，也有利于降低管理和污染治理成本，提高土地的使用效率，優(yōu)化小城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。要解決企業(yè)向園區(qū)集中問題，最重要是消除企業(yè)的后顧之憂，即降低搬遷成本、優(yōu)化配套的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠的政策扶持。因此，一方面要采取有效措施，制定優(yōu)惠政策，完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使企業(yè)降低搬遷成本，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)園區(qū)集中;另一方面，要求新建企業(yè)或者改擴(kuò)建的企業(yè)必須在小城鎮(zhèn)規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)，使企業(yè)逐步向小城鎮(zhèn)集中。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合服務(wù)水平。要集中力量加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依據(jù)小城鎮(zhèn)自身特點(diǎn)，按照現(xiàn)代城市高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)供暖、供氣、供電、排水、交通通訊、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力和輻射力，為企業(yè)和居民提供設(shè)施完備、服務(wù)周全、環(huán)境優(yōu)美、管理到位的居住條件;要逐步提高小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，通過興建中小學(xué)、衛(wèi)生所、科技活動(dòng)室、敬老院，重點(diǎn)解決居民醫(yī)療、教育、就業(yè)、出行、居住等實(shí)際問題，提高居民生活滿意度;條件成熟的小城鎮(zhèn)可以嘗試建設(shè)獨(dú)具地方特色的標(biāo)志性建筑，彰顯城鎮(zhèn)文化品味，提高小城鎮(zhèn)影響力和知名度。

5.建立健全有關(guān)法律政策。要依靠強(qiáng)有力的法律制度，形成責(zé)權(quán)分明、科學(xué)決策、有效執(zhí)行、有力監(jiān)督的行政管理體制，為小城鎮(zhèn)科學(xué)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障，重點(diǎn)應(yīng)抓好以下幾方面的工作:一是完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)配套制度，包括公共財(cái)政制度、土地管理制度、金融服務(wù)制度、財(cái)稅體制等基礎(chǔ)性配套制度;二是深化小城鎮(zhèn)管理體制改革，目前，小城鎮(zhèn)在財(cái)政、稅費(fèi)、土地、社會(huì)管理、戶籍等方面沒有決定權(quán)，阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大，應(yīng)探索小城鎮(zhèn)管理體制改革，賦予小城鎮(zhèn)等同于大城市的相應(yīng)權(quán)力，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)、科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。

［1］ 蘇保忠，劉俊華.新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)如何可持續(xù)發(fā)展［J］.標(biāo)準(zhǔn)生活，2013，(3):15.

［2］ 曹小琳，馬小均.小城鎮(zhèn)建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，(2):3.